臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第四八一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○兼共同訴訟代理人 丁○○被 告 臺中市政府代 表 人 戊○○訴訟代理人 己○○右當事人間因損害賠償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告變更之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：台中市八十公尺外環道路，因部分路段分屬台中市都市計畫優先發展區，須先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地徵收，被告於民國（以下同）八十二年間召開八十公尺外環道路用地、地上物補償說明會，並說明業主如同意被告先行使用，俟重劃時再參加土地分配者不予列入徵收。為利工程進行，當時台中市○○區○○段三二六一、三二六二、三二七二之一、三二七一之一、潮洋段三五之一二、三五之一三、三五之二三、三五之三三地號等八筆土地所有權人即原告甲○○於八十二年三月二日同意被告先行使用開闢道路，保留重劃分配權利。上開土地上建有甲○○所有門牌號碼台中市西屯西墩里西墩南巷一巷一號建物及其餘原告等所有同巷二之一號建物。嗣被告以八十二年十二月七日府工土字第一四二一一九號公告「台中市八十三年度八十公尺外環道路新闢『十二期重劃∣七期重劃∣永春路（十二期重劃範圍內）』工程用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償等事項」（載明補償費另行依規定辦理發放），並於同年月八日以八十二府工土字第一四二一二○號函通知原告甲○○等五十六人限期自行拆除或遷讓上開工程用地範圍內原有障礙建築物。復於八十四年九月三十日以府工土字第一三四二四七號公告上開工程用地範圍內原有障礙建築物之拆遷補償事項（含補償清冊）。原告等分別於八十四年至八十五年間領取拆除補償費及建築物自動拆除獎勵金完畢，而上開土地除三五之三三地號外，嗣於八十九年至九十年間由原告甲○○贈與其餘原告。九十二年一月二十二日原告向被告請求確認被告開闢環中路（台中港路至西屯路段，即十二期重劃預定範圍內）之地上物拆遷公告無效，並主張因被告違法開闢環中路，造成土地所有權人之原告，自出具同意書至今無任何收益，被告應比照土地徵收條例第五十八條之規定補償原告之損失。被告分別以九十二年三月十四日府法賠字第○九二○○三五九六一號函拒絕賠償、九十二年四月二日府建土字第○九二○○四七○九三號函否認拆遷公告無效，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈先位聲明：
⑴請求確認被告機關開闢臺中港路與西屯路間之環中路路段，其地上物拆遷公
告（即八十二年十二月七日八二府工土字第一四二一一九號公告、八十四年九月三十日八四府工土字第一三四二四七號公告）違法。
⑵請求確認被告機關八十二年十二月八日八二府工土字第一四二一二○號函違法。
⑶被告應立即支付損害賠償金與原告等，即支付甲○○新台幣（下同）伍佰肆
拾貳萬貳仟陸佰零參元，支付乙○○、丙○○及丁○○合計貳仟壹佰肆拾貳萬肆仟肆佰伍拾伍元，並均自九十二年四月十日起至給付日止，按年利率百分之五計算利息。
⑷被告自九十二年元月一日起至被告合法完成地上物徵收作業日止，每滿乙年
，應分別支付甲○○柒拾伍萬元，並支付乙○○、丙○○及丁○○合計貳佰玖拾陸萬參仟貳佰壹拾伍元。
⒉備位聲明：
⑴請求確認被告機關之地上物拆遷公告：八十二年十二月七日八二府工土字第
一四二一一九號函與八十四年九月三十日八四府工土字第一三四二四七號函無效。
⑵請求確認被告機關八十二年十二月八日八二府工土字第一四二一二○號函無效。
⑶被告應立即支付損害賠償金與原告等，即支付甲○○伍佰肆拾貳萬貳仟陸佰
零參元，支付乙○○、丙○○及丁○○合計貳仟壹佰肆拾貳萬肆仟肆佰伍拾伍元，並均自九十二年四月十日起至給付日止，按年利率百分之五計算利息。
⑷被告自九十二年元月一日起至被告合法完成地上物徵收作業日止，每滿乙年
，應分別支付甲○○柒拾伍萬元，並支付乙○○、丙○○及丁○○合計貳佰玖拾陸萬參仟貳佰壹拾伍元。
㈡陳述：
⒈原告等皆為被告開闢環中路（臺中港路以北，西屯路以南間之路段）時之被拆
遷戶。原告甲○○所有建築物地址為臺中市西屯區西墩里西墩南一巷一號，屬全拆戶，其坐落土地○○○區○○段第三二六二地號。原告乙○○、丙○○及丁○○所共有建築物地址為西屯區西墩里西墩南一巷二之一號，屬半拆戶，其坐落土地○○○區○○段第三二六一、三二七一之一、三二七二之一、三六八
八、三六九一、三六九二、三六九三地號。前揭八筆土地皆位於臺中港路以北，西屯路以南間之環中路路段內，原都市計畫細部計畫編定為優先發展區並規定依市地重劃方式整體開發，亦屬於臺中市第十二期重劃預定範圍。環中路舊稱八十公尺外環道路，被告機關曾於八十二年召開「八十公尺外環道路（十二期重劃區）用地、地上物補償說明會」，其會議紀錄載明：「各業主之土地係本市○○○○○道路工程用地（八十米外環道路用地），因該等土地本府將列入十二期重劃範圍，業主如同意本府先行使用俟重劃時再參加土地分配者將不予列入徵收」，但未提及為何不同意被告機關先行使用者即列入徵收？且徵收之法律依據為何？後被告以八十二年十二月八日八二府工土字第一四二一二○號函，通知原告等限期拆除或遷讓系爭工程用地範圍內原有障礙建築物，說明係依市區道路條例第十一條規定辦理公告及表明是八十米外環道路新闢工程，依都市計畫辦理開闢，準備於同年三月間施工。期間以八十三年三月三十一日八三府工土字第二七一九七號函回復原告之存證信函，表示未發放補償費前，建物暫緩拆除。另以八十四年十月九日八四府工土字第一三八三○六號函通知原告等：「本工程被告機關業以八十四年九月三十日八四府工土字第一三四二四七號函公告在案」。但依被告機關之補償清冊與所開立之支票，日期皆為八十四年十一月二十八日，即前揭公告三十日（自八十四年九月二十九日起至八十四年十月二十八日止）期滿後三十一日，原告等才得以領取補償金。另被告機關在八十六年十二月五日公告實施八六府工都字第一六一三二六號「變更臺中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺系統計畫內容）案」，解除前述系爭建築物坐落土地所在之環中路路段原本開發方式（即以市地重劃方式整體開發）之規定，並得依都市計畫法第四十八條規定公共設施保留地由該政府依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權。
⒉依內政部台（九十）內中地字第九○八二四六六號函：「台中市政府於八十三
年五月二十三日以府地劃字第六一二四八號函報核定，案經台灣省政府地政處八十三年六月一日地六字第三○五三四號函補正有案，惟迄今該府未再修正重新報請核定，因此該區重劃計畫書尚未完成核定程序。‧‧‧故正式實施重劃，應自重劃計畫書公告期滿確定之日開始」。及被告機關地政局九十府地用字第○六六六二號函：「地政局以八十五年五月七日⑸⑺地科用字第○○六八○四號函退回用地單位（建設局）圖冊並請研擬用地取得方式在案，迄今未辦理徵收公告事宜，請查照。」。由前揭兩函可知：系爭建物所在地即臺中港路以北，西屯路以南間之環中路路段並無徵收土地或市地重劃之公告，即未實施土地徵收或市地重劃。
⒊原告於九十一年三、四月間，因路外剩餘建築物補償費與被告對簿公堂，被告
提出開闢系爭道路土地部分係由所有權人出具土地使用同意書，而地上物則是依市區道路條例辦理，但承審法官似乎不認同前述方式。因此，原告詳細調查與市府及地政機關往來之公文、土地法及市區道路條例後認為有違法行政與法令適用不當之嫌疑，故行文被告機關請求確認其當時行政行為違法、無效並請求損害賠償遭拒，爰依法提起行政訴訟。
⒋系爭建物所在地依都市計畫編定成優先發展地區（見都市計畫法第七條第四款
），且是都市計畫法所規定之公共設施保留地，此由臺中市○市○○○○○路附近地區）細部計畫說明書、被告機關八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號公告「變更臺中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺系統計畫內容）案」可得。都市計畫第四十八條規定：公共設施保留地由該管政府依下列方式取得：⒈徵收。⒉區段徵收。⒊市地重劃。然被告機關公告系爭公告當時，系爭建物所在地之都市計畫說明書內規定應以市地重劃方式整體開發，即該地區只能用市地重劃之方式作為取得公共設施保留地且須整體開發，否則即有違反都市計畫規定的問題。被告機關也承認此問題，在其府法賠字第○九二○○三五九六一號函第三段中非常明確指出：「‧‧‧，是本府固得依法徵收之。惟須先辦理都市計畫個案變更，解除開發限制始得辦理徵收，或為利工程之進行，改採其他方式辦理。」。至於為何土地取得可改用土地使用同意書？而地上物因土地所有權人有出具土地使用同意書則可以市區道路第十一條作為徵收公告之依據？被告機關並未明確說明，原告等認為有違反法律保留原則，另案訴訟中。惟都市計畫說明書既已規定只能用市地重劃方式整體開發，無論是否取得土地使用同意書，其他的取得、開發方式皆已違反原都市計畫說明書之規定，已屬違法。
⒌被告機關八十二年十二月七日八二府工土字第一四二一一九號函及八十二年十
二月八日八二府工土字第一四二一二○號函敘明係依市區道路第十一條規定，公告辦理八十三年度八十米外環路新闢「十二期重劃∣七期重劃∣永春路（十二期重劃範圍內）」工程用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償等事項，並限期遷讓。其補充答辯狀亦說明：因工程用地並非徵收取得，建物拆除、遷讓、補償等依市區道路條例第十一條規定辦理公告、拆遷補償及限期遷讓等。查市區道路條例第一條：市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依該條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。即只有「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措」須依照該條例之規定，除此之外則「適用其他法律」。本段前揭兩公告函之公告事項第一條明白寫著：「本府辦理八十米外環路新闢工程所需‧‧‧，依都市計畫辦理開闢。」。外環路新闢工程並不在市區道路條例第一條之規定範圍（即修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措）內，顯然無需依該條例之規定，即不應適用市區道路條例。另公告既說明依都市計畫辦理開闢，然當時都市計畫係規定「市地重劃方式整體開發」，故八十米外環路新闢工程用地應以市地重劃為取得之方式，方才符合法律之規範。
⒍被告機關八十九年六月十二日八九中工都字第○○二三五四號函敘明系爭建物
所在地是已開闢尚未徵收之都市○○道路用地。汽車燃料使用費徵收及分配辦法第二條：「凡行駛公路或市區道路之各型汽車，除第四條規定免徵之車輛，均依本辦法之規定，徵收汽車燃料使用費。」、道路交通標誌標線號誌設置規則第五條：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」、臺中市建築管理自治條例第十條：「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路、農路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定（示）建築線或指示農路。」。由前述各法規可知市區道路是可通行汽車應已存在，其與都市○○道路是不同的。系爭公告範圍內原本皆是私有土地並無市區道路存在（因土地法第十四條第一項第五款：公共交通道路，不得為私有。），被告機關引用市區道路條例第十一條來辦理公告、拆遷補償及限期遷讓等顯然已失所附麗。土地法第五條：「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良二種。附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。附著於土地之農作物之其他植物與水利土壤之改良，為農作改良物」。依市區道路條例第一、二條：市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依該條例之規定。而市區道路則是指直轄市、市行政區域、都市計畫區域內、外及中央主管機關核定人○○居區○○○○○道路。原告等所有之地上物是位於臺中港路以北，西屯路以南間之環中路道路用地上，為都市計畫法第四十二條所指之公共設施用地。並無法律解釋公共設施用地等同於道路，故不應適用市區道路條例來取得與開闢公共設施用地。所以，被告拆除原告等地上物，不應適用市區道路條例。市區道路條例第十一條只有指出原有障礙建築物，並未包括農作改良物。系爭路段原本多為農田與農作物，當時並無辦理徵收或市地重劃且市區道路條例（含第十一條）並未包括農作改良物之徵收與拆遷，被告機關是依何法來徵收或拆遷農作改良物？承上，系爭公告顯然不適用法規或適用不當，當屬違法。
⒎參考最高行政法院七十五年判字第三四二號裁判全文部分：依都市計畫法第四
十八條、第四十九條規定公共設施保留地之取得及補償，由各該事業機構依法徵收購買，而同法第二條復有「本法未規定者，適用其他法律之規定。」即市區道路條例第一條後段亦有同此規定，依中央法規標準法第二條「法律得定名為法、律、條例或通則。」故法律為國家之常法，即基本法，而條例、通則性質上屬於特別法，其適用之效力階層，次於法律，在特別法中，除有特別規定如都市計畫法第八十四條外，自不得排除基本法之規定，土地法為國家就有關土地之權利義務及使用徵收等所為基本之規定，以是都市計畫法與市區道路條例有關私有土地之徵收使用所未規定者，均有其適用，殊無排除土地法第二百十五條規定之效力，則市區道路條例第十一條第一項「市區道路用地範圍內，原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償事項，應於擬訂各該道路修築計畫時，一併規劃列入。」所謂「一併規劃列入」即係指該用地上原有合法建築改良物，應於辦理徵收土地時，列入規劃一併徵收，並依法補償完竣，而後始有同條第二項「修築計畫確定公告後通知所有權人，限期拆除或遷讓，必要時得代為執行。」之可言。因此，無論是依土地法第二百十五條：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」或市區道路條例，都應只有因徵收土地而一併徵收其上之地上物，並無可單獨徵收地上物而無須徵收土地之法律依據。被告行為當時並未徵收系爭路段之土地，故無可徵收或一併徵收地上物之法律授權。因此，其對系爭地上物之徵收、拆除、遷移公告及課以義務於原告等拆遷其原有之地上物，顯然於法無據，應為一違法之行政行為，該遷移公告亦是違法。系爭地上物為原告等所有，具有私人財產權，受憲法第十五條之保障，國家非依法徵收補償，不得任意剝奪其權利，況中央法規標準法第五條第二款及第六條明定關於人民之權利義務事項，應以法律定之，應以法律規定之事項，不得以命令定之。被告機關既已承認工程用地非徵收取得，即無一併徵收地上物之法源依據。其不能僅藉一紙法規適用錯誤之公告，來使原告等負有拆除房屋之義務。系爭公告明顯違反法律優位原則。
⒏徵收土地時，其改良物應一併徵收。故徵收改良物亦應需依照徵收土地相同之
程序。土地法內關於土地徵收明定徵收土地由中央地政機關核准之。於接到中央地政機關核准徵收土地案時，應即公告，期間為三十日，然系爭公告皆未經前開程序報請核准徵收，參酌行政程序法第一百十一條第七項「具重大明顯之瑕疵者」，應為無效。同法二百三十三條：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之」。司法院院字第二七○四號著有解釋可資參考。大法官釋字第一一○號及釋字第四二五號亦闡明未於公告完畢十五日內將應補償地價與其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力。被告之兩次拆遷公告期滿距原告等可領取補償費之日皆超過十五日已如前述，故其徵收公告應為無效。
⒐原告等因被告機關不適用法規或適用不當，逕自公布違法（無效）之地上物拆
遷公告，使原告等負有拆除房屋之義務。原告等基於信賴相信被告機關不會欺騙人民，故依其公告行事，致原本應有之收益全無。故依行政訴訟法第六條、第七條，國家賠償法第二條及民法第二百十六條等相關規定提出確認系爭地上物拆遷公告違法（無效）並合併請求損害賠償。賠償依據則是比照土地徵收條例第五十八條徵用土地之規定。另變更訴之聲明係依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款：訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許。
⒑為此狀請鈞院明鑒，賜如訴之聲明而為判決，以確保原告應有之權利。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈查本件西屯區西墩里西墩南巷一巷一號及西墩南一巷二之一號建物係位於八十
三年度八十米外環路新闢「十二期重劃∣七期重劃∣永春路（十二期重劃範圍內）」工程用地範圍○○○區○○段二三六二、三二六一、三二七二之一地號上之拆遷戶。本件工程用地因部分路段屬本市都市計畫優先發展區，須先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地徵收，為利工程進行，由被告先行召開土地使用說明會，徵求土地業主提供土地先行使用同意書後辦理開闢。本件土地所有權人甲○○提供土地同意書（該二筆土地於八十九年十二月間贈與移轉為丁○○等三人）後，據以辦理建物拆遷補償。工程用地之取得是否適法，業由乙○○、丙○○等二人提出行政訴訟，並經台中高等行政法院九十二年訴字第五四九號判決原告之訴駁回。
⒉本件工程建物拆遷補償以八十二年十二月七日八二府工土字第一四二一一九號
公告在案，並以八十二年十一月八日八二府工土字第一四二一二○號函各所有權人通知限於八十三年三月十五日以前遷讓。又於八十四年八月二十一日召開協調會並依該協調會會議紀錄，以八十四年九月三十日八十四府工土字第一三四二四七號重辦公告。建物所有權人甲○○及丁○○、乙○○、丙○○等三人，分別於八十四年十一月二十八日及八十六年八月十九日具領建物拆遷補償費在案，並於工程開工前自行騰空配合遷讓，於八十五年七月四日及八十五年十月十四日具領自動拆除獎勵金在案，並無損害之事實。
⒊本件被告辦理八十米外環道路新闢「十二期重劃─七期重劃─永春路（十二期
重劃範圍內）」工程所需經費已列入本市八十三年度預算並經本市議會第十二屆第十次臨時會審議通過。工程範圍內用地之取得以徵收及地主提供土地使用同意書二種方式辦理。依司法釋字第二一五號解釋：「同條例（即市區道路條例）第十一條對於用地範圍內之原有障礙建築物，已特別明定其處理程序，並無應予徵收之規定‧‧‧」被告據以辦理建物拆遷公告尚無違法。原告所有土地非徵收取得，既已提供「土地使用同意書」，該土地上建物依當時之「台中市辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法」查估計算及該辦法第二十八條規定：「補償費及人口搬遷補助費應於房屋拆除前發放，自動拆除獎勵金應於房屋拆除後十天通知訂期發放」辦理補償費發放，建物拆除及自動拆除獎勵金發放等。
⒋本件通知所有權人各函，均以平信寄達，惟原告應領補償費及自動拆除獎勵金
均已具領在案，並配合拆除遷讓，可證原告等對被告所為行政處分，均已知悉。
⒌本件原告出具土地使用同意書，同意被告先行使用並保留重劃分配權，有關執
行過程案，及第十二期重劃為何至今尚未完成，詳見台中市政府九十年十一月十三日九十府建土字第一五九八四六號函說明第六點：「十二期重劃區因重劃平均負擔比率逾法定百分之四十五，經兩次徵求私地意願同意書，亦未達法定額數，致重劃計畫書無法如期報核，實施重劃。另依台中市政府九十年八月三十日九十府工都字第一二○七五六號函，為降低重劃區公共設施負擔比例，正辦理都市計畫變更中。」⒍另本件工程用地範圍內拆遷原告等所有西屯區西墩南一巷一號（全拆）及西屯
區西墩南一巷二之一號（半拆）等建物。原告就該二棟建物拆遷案於九十年六月七日及九十年六月十五日分別提出拆遷造成損害請求國家賠償，並經台中市政府以九十年八月二十四日九十府行法字第一一七八三二號及九十年八月二十四府行法字第一一七八三一號函檢送台中市政府府拒絕賠償理由書一份，拒絕國家賠償在案。
⒎原告等又於九十二年一月二十三日提出請求函，請求確認被告開闢環中路，其
地上物拆遷公告無效等六件請求案，被告認屬國家賠償事件，以國家賠償案處理，並以九十二年三月十四日府法賠字第○九二○○三五九六一號函送拒絕賠償理由書，該請求函主旨第一至第五點，以九十二年四月二日府建土字第○九二○○四七○九三號函復原告等在案。此次原告等又以請求確認被告開闢環中路，地上物拆遷公告無效等事項提出行政訴訟。本件多件不同訴訟案件，系爭標的均為甲○○於被告開闢八十米外環路時提供土地先行使用同意書後，據以拆遷補償土地及地上物事件。因工程用地並非徵收取得，建物拆除、遷讓、補償等依市區道路管理條例第十一條規定辦理公告、拆遷補償及限期遷讓等，於法尚無不符。基上結論，本件行政訴訟並無理由，請依法駁回其訴。
理 由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第一百十一條第一項、第二項定有明文。本件原告於訴狀送達後，變更訴之聲明，被告對此變更並無意見而為本案之辯論，依首揭規定，應准其變更，先予敘明。
二、次按「市區道路用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償事項，應於擬訂該各該道路修築計畫時，一併規劃列入。修築計畫確定公告後，通知所有權人，限期拆除或遷讓，必要時並得代為執行。」市區道路條例第十一條定有明文。又「市區道路條例係為改善市區道路交通，增進公共利益而制定。市區道路所需土地，如為私人所有，依該條例第十條，得依法徵收。同條例第十一條對於用地範圍內之原有障礙建築物，已特別明定其處理程序，並無應予徵收之規定，關於其補償及爭議之救濟程序，既未排除相關法令之適用，足以兼顧人民權利之保障，與憲法第十五條及第一百四十三條並無牴觸。」（司法院釋字第二一五號解釋參照）足見市區道路條例係為市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及其經費之籌措而制定，乃增進公共利益所必要，旨在使道路修築計畫得以迅速完成，而特別明定其處理程序，該條例第十一條乃為土地法第二百十五條及土地徵收條例第五條之特別規定。另市區道路條例第十條規定：「修築市區道路所需土地，『得』依法徵收之。」依其文義觀之，既非強制規定，則以其他方式取得，自非法所不許。關於修築市區道路所需土地之取得乃行政機關行政行為之一種，此種公法上之法律關係，以行政處分之方式為之固屬常見，然行政機關若選擇與人民訂定行政契約之方式為之，亦無不可（九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十五條參照），是以行政機關以「市區道路用地將列入市地重劃範圍內，而徵詢該用地之所有權人願否出具土地先行使用同意書，同意該機關先就其土地開闢道路，俟重劃時再參加土地分配」，經該土地所有權人應允而出具同意書者，於法亦不相悖。又行政機關依上開方式取得土地使用權後，為開闢都市計畫範圍內之道路，依據上開市區道路條例第十一條之特別規定，不經徵收程序，逕行公告限期拆除或遷讓該計畫道路上之障礙建築物，並予以補償，已能兼顧人民權利之保障，參照前開大法官解釋意旨，亦屬合法，並無疑義。
三、本件原告甲○○所有之門牌號碼台中市西屯區西墩里西墩南巷一巷一號及其餘原告所共有之同巷二之一號建物，係位於台中市八十三年度八十米外環路新闢「十二期重劃∣七期重劃∣永春路（十二期重劃範圍內）」工程用地範圍內，○○○區○○段三二六二、三二六一、三二七二之一地號上之拆遷戶。系爭道路工程用地因部分路段分屬台中市都市計畫優先發展區及後期發展區，須先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地徵收，為利工程進行，由被告先行召開土地使用說明會，徵求土地業主提供土地先行使用同意書後辦理開闢。本件土地所有權人原告甲○○業已提供土地使用同意書（其中部分土地於八十九年十二月間因贈與而移轉予其餘原告），被告乃據以辦理建物拆遷補償。原告乙○○、丙○○及丁○○就上開工程用地之取得是否適法，業已另案提出行政訴訟，並經本院九十二年訴字第五四九號拆遷補償事件判決原告之訴駁回在案。另上開道路開闢拆遷補償事宜，經被告以八十二年十二月七日八二府工土字第一四二一一九號公告在案，並以八十二年十二月八日八二府工土字第一四二一二○號函各所有權人，通知限於八十三年三月十五日以前遷讓。嗣被告另於八十四年八月二十一日召集出具土地先行使用同意書之業主，召開「十二期重劃區內八十公尺外環道路用地地上物補償發放協調會」，並依該協調會會議結論，加速辦理地上物補償費之發放，乃以八十四年九月三十日八十四府工土字第一三四二四七號公告上開工程用地範圍內原有障礙建築物之拆遷補償事項（含補償清冊）。原告等分別於八十四年十一月二十八日具領建物拆遷補償費，並於工程開工前自行騰空配合遷讓，於八十五年七月四日及八十五年十月十四日具領自動拆除獎勵金在案，有土地先行使用同意書、本院九十二年訴字第五四九號判決正本、協調會之會議紀錄、上開各公告、函文及原告等蓋章領取補償費、獎勵金之清冊附被告提出之「甲○○等人建物拆遷案」卷內可稽，均堪信為實在。本件被告為辦理八十米外環道路新闢「十二期重劃∣七期重劃∣永春路（十二期重劃範圍內）」工程，該工程範圍內用地之取得以徵收及地主提供土地使用同意書二種方式辦理，並因系爭工程為台中市○市○○○○道路，被告乃依市區道路條例第十一條規定，公告修築道路計畫，並通知原告等建物所有權人限期拆除或遷讓，揆諸首揭說明，於法並無不合。
四、原告雖主張：
（一）關於先位聲明部分：㈠系爭土地位於都市計畫優先發展地區，依法十年內須優先規劃，且係公
共設施保留地，依都市計畫法第四十八條規定，其土地之取得方式限於徵收、區段徵收及市地重劃三種方式；系爭工程用地之取得，依原都市計畫所定，限以市地重劃方式取得，至八十六年十二月五日被告八六府工都字第一六一三二六號變更都市計畫公告始解除其開發限制，規定得由土地所有人先行提供土地使用同意書而保留土地重劃分配權。被告卻於八十二年間，欠缺法律依據召開「八十公尺外環道路（十二期重劃區）用地、地上物補償說明會」，徵得原告甲○○出具土地使用同意書，否則將列入徵收，被告所為顯與上開說明有違。又除甲○○外其餘原告均未出具同意書，原告據以公告拆遷補償系爭建物並無依據。
㈡系爭道路未開闢前僅屬公共設施用地，非屬市區道路，被告依市區道路
條例第十一條規定，公告並通知建物所有權人限期拆除或遷讓，適用法規顯有不當，其公告及通知自屬違法。
㈢土地法為都市計畫法及市區道路條例之基本法，市區道路條例第十一條
自不能排除土地法第二百十五條之適用，系爭土地既未經徵收，則其上之建築物亦無徵收之依據，且徵收處分限制人民之權利，應以法律定之；系爭地上物之徵收、拆遷、補償之公告及通知原告等拆遷地上物之處分均於法無據，顯屬違法。
㈣系爭處分既屬違法，原告因之拆除地上建物受有損害，爰依行政訴訟法
第六條、第七條、國家賠償法第二條及民法第二百十六條等相關規定，請求損害賠償。
（二）關於備位聲明部分：㈠徵收建築物應依照徵收土地相同之程序，報由中央地政機關核准始能公
告，然系爭公告皆未報請核准，即屬行政程序法第一百十一條第七項規定之「重大明顯之瑕疵」，應為無效。
㈡依土地法二百三十三條規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應
於公告期滿後十五日內發給之，未於公告完畢十五日內將應補償地價與其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力，司法院院字第二七○四號解釋及釋字第一一○號、第四二五號解釋足參，系爭兩次拆遷公告期滿後，距原告等補償費之支票兌現日皆超過十五日，故其徵收公告應為無效云云。
五、惟查關於先位聲明部分：㈠查原告係訴請確認被告下列行政處分違法：⑴八十二年十二月七日八二府工土
字第一四二一一九號公告、⑵八十四年九月三十日八四府工土字第一三四二四七號公告、⑶八十二年十二月八日八二府工土字第一四二一二○號函文。經查上開公告及函文均係有關「台中市八十三年度八十公尺外環道路新闢『十二期重劃∣七期重劃∣永春路（十二期重劃範圍內）』工程用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償等事項」，而系爭建物業經拆除，原告亦已領取補償金及自動拆除獎勵金完畢，且上開道路業已開闢完成，均為兩造所不爭執，原告認上開行政處分違法，依行政訴訟法第七條之規定，合併提起確認行政處分違法之訴及國家賠償之訴，應認其確認訴訟具有即受確認判決之法律上利益，核與同法第六條第一項後段規定之程序要件並無不合；又國家賠償訴訟部分，原告亦已於起訴前向被告請求賠償，經被告拒絕賠償，有原告九十二年一月二十一日「請求函」及被告拒絕賠償理由書附卷可按，被告就此雖未爭執，惟此皆本院依職權應調查之事項，爰予敘明。
㈡按「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定
，本條例未規定者，適用其他法律。」、「市區道路，指左列規定而言：都市○○區○○○○道路。直轄市、市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」市區道路條例第一條、第二條分別定有明文，則都市○○道路之新闢自得適用市區道路條例之規定，原告主張系爭道路未開闢前僅屬公共設施用地，非屬市區道路，無上開條例之適用乙節，係屬誤解法令，不足採取。
㈢本件原告甲○○所有系爭道路工程之用地，係以其出具土地使用同意書之方式
取得，而該土地上之建物，則係依市區道路條例第十一條之規定，不經徵收程序，逕予公告、通知拆除並予以補償，此一行政程序依首揭說明於法並無不合之處，均如前述。至變更前台中市都市計畫，關於系爭道路工程縱規定其用地之取得限以市地重劃之方式，亦僅係就都市計畫法第四十八條規定之○○○區段徵收、市地重劃三種行政處分所為擇一之規定，至以「取得人民同意」之方式開闢道路，依首揭說明法律並無限制。原告以被告於八十六年十二月五日變更都市計畫，系爭工程用地之取得方式始解禁，則都市計畫變更前，被告以取得同意書之方式開闢道路係屬違法乙節，並非可採。又依市區道路條例第十條、第十一條之規定，市區道路之開闢僅須其用地以合法之方式取得，其上原有障礙建築物之拆除等事宜，則可依同條例第十一條之規定辦理，並非限於土地以徵收方式取得，始有該條規定之適用，原告主張本件相關之土地取得違反都市計畫法及變更前都市計畫之規定，且土地未經徵收，其上建物亦不得徵收，從而亦無市區道路條例第十一條之規定之適用各節，亦均與事實及相關法律之規定不符，俱非可採。
㈣市區道路條例第十一條為土地法第二百十五條之特別規定，業經司法院釋字第
二一五號解釋闡釋綦詳已如前述，原告猶謂本件應優先適用土地法第二百十五條之規定，依法定程序徵收乙節，自非可採。至原告所引改制前七十五年判字第三四二號判決，查該判決係七十六年四月二十九日釋字第二一五解釋公布前之判決，其見解既與上開解釋相悖，自無可採。
㈤準此，被告下列行政處分：⑴八十二年十二月七日八二府工土字第一四二一一
九號公告、⑵八十四年九月三十日八四府工土字第一三四二四七號公告及⑶八十二年十二月八日八二府工土字第一四二一二○號函均無違法，則原告訴請確認其違法，並以其違法為由訴請國家賠償，均無理由，應予駁回。
六、末查關於備位聲明部分：㈠原告預備訴訟主張前揭三行政處分均屬無效，經查原告前曾於九十二年一月二
十三日以「請求函」請求被告確認有關系爭拆遷之公告及行政處分無效，並請求國家賠償，經被告函復否准，並拒絕賠償在案，核與行政訴訟法第六條第二項規定之程序尚無不符；又查本件原告併以行政處分無效為由，請求國家賠償，亦應認其確認訴訟具有即受確認判決之法律上利益，是原告此部分訴訟，程序上並無不合，爰將本院依職權調查之結果，敘明如上。
㈡原告主張系爭建築物之徵收未報經內政部核准，顯有重大明顯之瑕疵，其行政
處分無效乙節，查本系爭建築物之拆遷補償無庸經徵收程序，且事實上亦未經該程序，均如前述，自無報請內政部核准之必要。又其主張被告未依土地法第二百三十三條規定，於公告期滿十五日內交付補償金，其徵收失效乙節，亦因本件並非徵收程序，自無上開規定之適用，是原告前開行政處分無效之主張均屬無據，非可採取。準此，原告訴請確認系爭三行政處分無效，並以其無效為由訴請國家賠償，均無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
法院書記官 蔡逸媚