臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第五五一號
原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○○被 告 彰化縣溪湖鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年四月十八日府法訴字第○九二○○四四九二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文被告應受理原告收回坐落彰化縣○○鎮○○段第四八三、四八四、四九八、四九九、五○○地號及五○三地號等六筆耕地調解之申請。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告之父所有坐落彰化縣○○鎮○○段第四八三、四八四、四九八、四九九、五○○地號及五○三地號等六筆土地，與訴外人楊烟周訂有耕地租約，因該租約於民國九十一年十二月三十一日租約期滿，原告（繼承其父）於九十二年一月間向被告申請求收回上開耕地及調解，經被告審查結果，關於收回耕地部分，以原告未檢附九十年全年綜合所得報稅清單及生活費明細表等資料以證明無法維持全家生活所需，乃以九十二年二月二十五日彰溪哲民字第○九二○○○二一七六號函請原告補正自任耕作切結書、委託書、戶籍謄本及00年生活費明細表等資料俾供審查；申請調解部分則未予受理，原告不服該函，提起訴願遭決定不受理，乃提起本件行政訴訟，請求撤銷該函及訴願決定暨被告應受理收回上開六筆耕地調解之申請。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及被告九十二年二月二十五日彰溪哲民字第○九二○○○二一七六號函均撤銷。㈡被告應受理原告收回坐落彰化縣○○鎮○○段第四八三、四八四、四九八、四九九、五○○地號及五○三地號等六筆耕地調解之申請。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解。」為耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段所明定。又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」，亦為最高法院四十七年台上字第一四八六號著有判例。由前開規定及判例意旨觀之，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何，只須租佃雙方因耕地租佃所生爭議，均為鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，至該爭議是否為該條例條文所規定之範圍、其請求是否在實體上有理由乃另一問題，故當事人主張申請調解之理由，在形式上係因耕地租佃或基於耕地租佃衍生而來，不論其是否因主張租約期滿而生爭議，調解機關應即受理。
二、原告固以耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定違憲為由申請調解，其雖非耕地三七五減租條例所定出租人得收回耕地之事由，惟僅係作為原告請求返還耕地之原因而已，本質上原告乃係基於原訂租約之租期屆滿，不願續訂租約而請求收回耕地衍生而來，況原告申請調解之法律依據，實係該條例第二十六條之規定，依前開規定及判例意旨，被告自應予以受理不得拒絕。被告自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此不受理原告之申請，其所為處分顯已違法。
三、次按耕地三七五減租條例係強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理、使用其耕地，已違反私法自治、契約自由原則，而侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，於制定當時情況觀之，或可認其符合憲法第二十三條之避免緊急危難。惟依內政部九十年十二月底之統計資料及行政院農業委員會統計室所為之耕地、林地及魚塭面積表可知，其對全國農業之影響已甚微小，且目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來，與該條例制定當時，全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同，可知原先為避免緊急危難及維持社會安定制定該條例之時空背景已不復存在，既該條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，其對人民權利所加之限制亦已失其必要性，應屬違憲而無效之法律。又內政部私有出租耕地九十一年底租期期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告須以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
貳、被告答辯意旨略以：
一、被告於九十二年二月二十五日所為彰溪哲民字第○九二○○○二一七六號函之意旨，係請原告於文到十五日內補正其申請案之相關資料以憑審查，屬於單純通知行為，且該通知並未對原告發生任何法律上效果，更未對原告作出任何核准或駁回之處分。
二、依耕地三七五減租條例規定，提起租佃調解，須有符合耕地三七五減租第二十六條所列之各項要件，惟原告所提之調解理由係對於耕地三七五減租條例第二十條有關租期屆滿時，如承租人願繼續承租者，應續訂租約之規定已因時空環境變遷該法令已不合時宜提出質疑，並無符合提出調解之要件，況且法律之是否合於時宜或有無違憲皆屬於立法及釋憲之問題，非被告之權限，法令既對於提起調解之要件有詳加規定，被告自不得踰越法令而予以受理，又原告欲收回出租耕地，亦須符合耕三七五減租條例第十九條之規定之要件，方能向被告申請調解。
理 由
一、本件原告起訴後，被告代表人業已變更，被告新代表人乙○○聲明承本件受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、關於本件原告因繼承其父所有坐落彰化縣○○鎮○○段第四八三、四八四、四九
八、四九九、五○○地號及五○三地號等六筆土地，因其父曾與訴外人楊烟周所訂之耕地租約租期屆滿，並曾向承租人表示欲收回耕地未果，有原告提出之存證信函附卷可佐，經向被告申請調解收回此六筆耕地，被告以原告欲收回出租耕地，須符合耕地三七五減租條例第十九條所規定之要件，方能向被告申請調解，而未受理此調解。按耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定租佃爭議事件所以須經調解、調處始得起訴，無非在於保持雙方情感，減少訟累。是該項規定調解調處之程序，僅須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，即可由當地鄉鎮市區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處，此觀內政部六十八年九月十日台（六八）內地字第三三二○七號函：「應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言。」意旨，又被告所提出之耕地三七五租約清理要點，均未限制出租人因租佃爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，向鄉鎮市區公所租佃委員會申請調解，須符合同條例所規定之其他要件。依此，原告依此規定向被告申請收回耕地調解，僅須租佃雙方因耕地租佃所生爭議，而無論所涉之爭議是否為該條例其他條文所規定之範圍，又申請人之請求在實體上有無理由，此乃另一問題，並不以原告須符合同條例第十九條所規定租約期滿出租人收回自耕之要件，是本件原告因其與承租人間關於上開六筆收回耕地事宜有所爭議，無論原告主張耕地三七五減租條例第二十條規定是否不合時宜或有無違憲，被告依同條例第二十六條第一項之規定，即應受理，自不得以原告有無符合同條例第十九條所規定租約期滿出租人收回耕地之要件，而加以限制，是原告訴請被告應受理原告收回系爭六筆耕地調解之申請之部分，為有理由，應予准許。
三、至關於原告請求撤銷被告九十二年二月二十五日彰溪哲民字第○九二○○○二一七六號函及訴願決定部分，按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法四十四年判字第十八號及六十二年裁字第四十一號著有判例。而本件有關此部分，係緣原告之父所有坐落彰化縣○○鎮○○段第四八三、四八四、四九八、四九九、五○○地號及五○三地號等六筆土地，因與訴外人楊烟周訂有耕地租約，原告以該租約屆滿，於九十二年一月間向被告申請求收回上開耕地，經被告審查結果，以原告未檢附九十年全年綜合所得報稅清單及生活費明細表等資料以證明無法維持全家生活所需，乃以九十二年二月二十五日彰溪哲民字第○九二○○○二一七六號函請原告補正自任耕作切結書、委託書、戶籍謄本及00年生活費明細表等資料俾供審查，依此意旨，係告知原告如欲向被告申請收回前述耕地，應檢附上開文件，以資辦理，依上述判例意旨，被告該函均非對原告之請求之事項有所准駁，應屬單純事實之敘述及理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者不發生獨立之法律效果，自非行政處分，原告對之提起訴願，訴願機關以該函非行政處分，予以不受理，並無不合。是本件原告訴請訴願決定及原處分（指被告上開函件）均撤銷之部分，自與法不合，併於本件予以駁回之。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部不合法，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 十七 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈應南
法 官 許金釵法 官 許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 十七 日
法院書記官 王永慶