臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第五七八號
原 告 甲○○被 告 彰化縣大村鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年五月五日府法訴字第○九二○○四六○五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應受理原告收回坐落彰化縣○村鄉○○段黃厝小段第二四三、三八九地號等二筆耕地之調解申請。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告於民國（下同）九十二年二月十七日向被告之租佃調解委員會以業佃雙方耕地發生爭議（補償金額爭議）申請調解，請求收回耕地，經被告審查後以原告所提調解內容係屬其與承租人江曾間就坐落彰化縣○村鄉○○段黃厝小段第二四三、三八九地號等二筆耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地，乃以九十二年二月二十四日彰大鄉民字第○九二○○○一九八六號函復略以：「台端申請與承租人江曾租佃爭議調解及租約期滿耕地收回自耕，復如說明一、二....。一、補償金額爭議請租佃雙方自行協議，請依耕地三七五減租條例第十七條規定辦理。二、租約期滿後出租人收回自耕，請依耕地三七五減租條例第十九條規定辦理。」，而駁回原告調解之申請，原告不服，向彰化縣政府提起訴願，亦經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明：求為判決㈠撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告應受理原告收回耕地之申請並予調解。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之陳述及爭點：
一、原告主張之理由：㈠本件屬租佃爭議，被告依法不得拒絕受理調解之申請﹕
⒈耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段係規定﹕「出租人與承租人因耕
地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」，又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」最高法院四十七年台上字第一四八六號亦著有判例參照。觀諸前開法條內容及判例意旨，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何？是以只要是租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，因此在形式上，當事人依前開規定申請調解，只要符合係因耕地租佃所發生之爭議已足，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文所規定之範圍？以及其所為請求在實體上是否有無理由？則為另一層面之問題，亦即只要當事人主張申請調解之理由，在形式上係因耕地租佃或基於耕地租佃衍生而來，不論其是否因主張租約已期滿而生爭議，調解機關並無不受理調解之理，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
⒉經查原告向被告申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲
為其理由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告之訴求乃係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地所衍生而來，且原告申請調解之法律依據，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定而來，並非依同法第十九條第一項第二款、二十條之規定，原告於調解時主張前開第十九、二十條法條規定因違憲而無效，僅是作為原告請求返還耕地之原因而已，原告於租期屆滿後請求收回耕地，仍係本於原已既存之耕地租佃關係而來，依前開判例意旨，原告與佃農間就此所生之爭議，自屬租佃爭議，從而原告向被告提出調解之申請時，被告依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕，乃被告竟自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還原告之調解申請，則被告就此所為之處分，顯然侵害原告依法所保障之訴訟權，其駁回之處分並不適法，合先敘明。
㈡耕地三七五減租條例第十九、二十條規定違憲之理由﹕
⒈法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴
觸上級機關之命令，此經中央法規標準法第十一條訂有明文。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。
⒉惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將
其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
⒊於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，臺灣係完全的農業社會，多數
人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入臺灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形！⒋惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租
約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在！又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「臺灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元；扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元！⒌次查臺灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成
農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會民國九十年之統計資料，臺灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來！其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同！⒍綜上所述，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其
所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
⒎本件原告以與承租人江曾間就坐落彰化縣○村鄉○○○段第二四三、三八九
地號等土地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置前揭耕地三七五減租條例第二十六條及憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權。
二、被告答辯之理由：㈠私有出租耕地租約期滿後，出租人收回自耕，應按耕地三七五減租條例第十九
條規定辦理，其規定如下：「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕，１、出租人不能自任耕作者。２、出租人所有收益足以維持一家生活者。３、出租人因收回出租耕地致使承租人失其家庭生活依據者。．．．
．出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，且承租人因出租人收回耕地而失其家庭生活依據時，出租人或承租人得申請（鄉、鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回自耕時應依規定準用第十七條第二項規定補償承租人。」㈡耕地租約期滿後，出租人收回自耕，應依照內政部九十一年十月一日編印「私
有出租耕地九十一年底租約期滿工作計畫及作業須知」內第三、四頁（二）公告及受理申請規定：在公告期間向被告提出租約期滿收回耕地申請，且出租人應依減租條例第十九條規定，應檢附下列文件：１、「收回出租耕地申請書」一式二份。２、原租約書正本。３、出租人自任耕作切結書一份。４、身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，公所留存身分證影本一份。５、委託他人申請者：委託書一份。６、委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，公所留存受託人身分證影本乙份。７、出租人之全戶戶籍謄本一份。８、國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單。９、九十年全年生活費用明細表一份。若出租人係以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地者，應填具「收回出租耕地申請書」一式二份，並檢附原租約書正本、出租人自任耕作切結書一份、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本一份、身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，公所留存身分證影本一份、委託他人申請者：委託書一份、委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，公所留存受託人身分證影本一份。訴願人應依上開規定提出申請收回自耕且承租人申請續訂租約，而出租人無減租條例第十九條第一項第一款（不能自任耕作）、第二款（所有收益足以維持一家生活）之情形，但出租人收回耕地將致承租人失其家庭生活依據者，再由本所耕地租佃委員會依出租人或出租人之申請予以調處。本案原告未依「耕地三七五減租條例」第十九條規定提出申請收回自耕，於法不合。
㈢綜上所述，本案原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。
理 由
一、按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處﹔不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴﹔經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」為耕地三七五減租條例第二十六條所明定。
二、本件原告於九十二年二月十七日具租佃爭議調解申請書向被告之租佃調解委員會以業佃雙方耕地發生爭議（補償金額爭議）申請調解（見本院卷第三十六頁該申請書），請求收回耕地，被告以原告所提調解內容係屬其與承租人江曾間就坐落彰化縣○村鄉○○段黃厝小段第二四三、三八九地號等二筆耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地，以九十二年二月二十四日彰大鄉民字第○九二○○○一九八六號函復略以：「台端申請與承租人江曾租佃爭議調解及租約期滿耕地收回自耕，復如說明一、二....。一、補償金額爭議請租佃雙方自行協議，請依耕地三七五減租條例第十七條規定辦理。二、租約期滿後出租人收回自耕，請依耕地三七五減租條例第十九條規定辦理。」（見本院卷第三十五頁該函），即以原告欲收回出租耕地，須符合耕地三七五減租條例第十七條及第十九條所規定之要件，方能向被告申請調解，而未受理原告調解之申請固非無見，惟按耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定租佃爭議事件所以須經調解、調處始得起訴，無非在於促進租佃雙方和諧，減少訟累，因而該項規定調解調處之程序，僅須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，即可由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣（市）政府耕地租佃委員會調處，由內政部六十八年九月十日台（六八）內地字第三三二○七號函：「應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言。」之意旨及耕地三七五租約清理要點，均未限制出租人因租佃爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，向鄉鎮市區公所租佃委員會申請調解，須另符合同條例所規定之其他要件。因此，原告依此規定向被告申請收回耕地調解，僅須租佃雙方係因耕地租佃所生爭議，而無論所涉之租佃爭議是否為該條例其他條文所規定之範圍，又申請人之請求在實體上有無理由，此乃另一問題，並不以原告須符合同條例第十九條所規定租約期滿出租人收回自耕之要件（或第十七條出租人應給予承租人補償之要件），是本件原告因其與承租人間關於上開二筆收回耕地事宜有所爭議，無論原告主張耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定是否不合時宜或有無違憲，被告依同條例第二十六條第一項之規定，即應受理，自不得以原告有無符合同條例第十九條所規定租約期滿出租人收回耕地之要件，而加以限制，是原告訴請被告應受理原告收回系爭二筆耕地調解之申請，為有理由，應予准許，並將訴願決定及原處分均予以撤銷，由被告另為妥適之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十五 日
法院書記官 杜 秀 君