臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第六一八號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○右 七 人訴訟代理人 壬○○被 告 彰化縣田尾鄉公所代 表 人 辛○○右 一 人訴訟代理人 癸○○
陳世煌 律師劉嘉堯 律師右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年六月十三日彰府法訴字第○九二○○五一七五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷被告應受理原告等九十二年二月十三日所提出有關羅塗墻承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地；及九十二年二月十三日所提出有關李添財承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地租佃爭議調解之申請。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等七人於民國九十二年二月十三日向被告所屬耕地租佃委員會，以羅塗墻承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地；及李添財承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，因最近一次之租約自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，原告等擬將出租土地收回自用，前向承租人羅塗墻、李添財聲明租期屆滿日起不再續租，要求承租人於租期屆滿時返還上開土地，不獲承租人羅塗墻、李添財理會，而提出租佃爭議調解之申請書。被告則以原告等人申請事由不符合耕地三七五減租條例第十六條、第十七條各項各款之要件，且申請理由已違反耕地三七五減租條例第二十條之規定，予以駁回。
原告等不服，經提起訴願，亦遭駁回，而提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、原處分及訴願決定均撤銷。
（二）、如主文第二項所示。
二、被告聲明求為判決：
（一）、駁回原告之訴。
（二）、訴訟費用由原告等負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：本件被告不受理原告之訴願，無非係以原處分機關函復原告，略以「原告依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填具申請書要求收回自耕乙案，尚缺內政部訂頒『私有耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知』規定應附審核資料各類文件逾期未補正，視為未申請」，非行政處分，僅為單純的事實敘述與觀念通知，原告遽對之提起訴願，程序上自有未合云云，而依訴願法第七十七條第八款之規定為不受理之決定。然查：
（一）、原告為收回耕地，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定申請租佃調解
，而非依同條例第十九條第一項之規定申請終止租約收回耕地，原處分機關暨訴願決定機關均有誤解。
１、按「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉 (鎮市區)公所耕地租佃委員會調解。」，耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段定有明文；「所謂租佃爭議，係指出租人或承租人間因租用耕地所發生之一切爭議而言，其因轉租、欠租或約定租期屆滿後，租賃關係是否當然不存在所生之爭議，均包含在內」（台灣高等法院所暨所屬法院五十七年度第二次法律座談會參照），並不限於耕地三七五減租條例有規定者為限。觀諸前開法條及實務見解鄉 (鎮市區)公所耕地租佃委員會所應受理之調解事件，該條文明定僅限於租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文所規定之範圍，以及其所為請求是否有無理由，則在所不問，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉 (鎮市區)公所申請調解時，該鄉 (鎮市區)公所即應予受理而不得拒絕，。
２、次按「法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」，中央法規標準法第十一條訂有明文。「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」；「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定，係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
３、綜前所述，原告主張租約期滿，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條強制續租之規定違憲而無效，而依同法第二十六條之規定申請收回耕地，並非以同條例第十九條、第二十條之規定為申請之依據，而原處分機關自行曲解原告之意，並限縮耕地三七五減租條例第二十六條之範圍，復要求原告依內政部訂頒「私有耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」規定，補附依耕地三七五減租條例第十九條第一項申請收回耕地所應具備之文件，並不合法。
（二）、原處分機關以原告逾期不補附前開作業須知所規定之有關文件，視為未申請
，實質上係規避行政處分之法效性，而以涵義不明確之語句，駁回原告之申請，而非單純之觀念通知。
１、按「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」，行政法院七十七年判字第二○五四號著有判決可參。
２、本件原處分機關之函復略以「倘逾期未補正，則視為未申請」，形式上固未為准駁之表示，然實質上係以原告所據以申請以外不存在之理由，要求原告補正文件已如前述，原告根本無從補正是類文件，故前開函復無異於原處分機關所為駁回原告申請之行政處分。
（三）、綜前所述，原處分機關駁回原告之申請，訴願決定機關復認原處分機關之處
分非訴願法上之行政處分，於程序上駁回原告之訴願而為訴願不受理之決定，使原告喪失救濟之機會，為此懇請鈞院鑒核，賜為判決如訴之聲明，以維權益，不勝德便！
二、被告答辯及補充意旨略以：
（一）、緣原告等共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號、二五八地號二筆土地，
分別出租與李添財、李文科、李文雄及羅塗墻，租期自八十年一月一日起至九十一年十二月三十一日屆滿。原告於九十一年十月二十五日寄發存證信函通知承租人租期屆滿不再續租，擬收回土地自用，未獲回應，遂於九十二年二月十三日向被告機關申請調解，請求承租人返還土地，其起訴內容略以，按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，不論其爭議之種類係主張租期屆滿應收回土地或續約或主張優先承買權等耕地三七五減租條例根本未有規定之事項，或其他爭議或請求有無理由，只要係基於耕地租賃關係而發生，在程序上均應先依耕地三七五減租條例第二十六條規定由當地鄉公所租佃委員會調解。調解不成立者，再由縣市政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，再由縣市耕地租佃委員會移送當地管轄之法院處理。非經調解、調處者，不得逕行起訴，此為耕地三七五減租條例所明定，並為最高法院四十七年度台上字第一四八六號判例所是認。且原告等以出租與李添財等人坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號、二五八地號土地出租之租期屆滿，不願續租要求收回土地，程序上屬因租佃關係而生之爭議，殊無疑義，各級政府或租佃委員會根本無權拒絕受理，否則出租人依耕地三七五減租條例第二十六條規定，未經調解、調處之程序又不得向法院起訴，豈非求濟無門？又耕地三七五減租條例第十九條、第二十條強制出租人續約之規定侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，應屬無效，不得繼續適用云云。
（二）、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：㈠出租不
能自任耕作者。㈡出租人所有收益足以維持一家生活者。㈢出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。．．．．出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十六條分別定有明文。
（三）、本件原告因九十一年十二月三十一日耕地租期屆滿擬收回自用，以存證信函
通知承租人返還土地未獲回應，遂於九十二年二月十三日逕向原處分機關耕地租佃委員會申請調解，參照行政法院八十四年度判字第一八四一號判決略以：出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，依耕地三七五減租條例第二十六條規定，固應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃調解委員會調處，不服調處時，則移送司法機關（即民事法院）予以處理，惟耕地租期屆滿就續租或收回發生爭議時，則由主管行政機關予以調處或核定，不服核定時，應依行政爭訟程序請求救濟，此有司法院釋字第一二八號解釋可供遵循。」、七十七年度判字第一五三六號判決略以：「首揭法條第四項只規定出租人不能維持一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉鎮市區公所耕地租佃委員會予以調處，則有關首揭法條第一項各款之規定，除有同條第四項情形得申請調處外，其餘各款自無同條第二十六規定之調解、調處之適用。」準此，耕地租期屆滿就續訂租約或收回耕地所生之爭議，符合耕地三七五減租條例第十九條第一項第三項規定者，應由當地鄉（鎮、市、區）公所予以核定；有第四項所定出租人因耕地租佃委員會依申請予以調處，必不屬耕地三七五減租條例第十九條所定之其他租佃爭議，始有依同條例第二十六條規定進行調解之適用餘地，二者之爭議性質、救濟途徑均有不同。原告主張基於耕地租賃關係發生之爭議，不論其爭議之種類或請求有無理由，均由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會進行調解等語，顯對法規有所誤解，要無可採，合先敘明。
（四）、再者，按內政部九十一年九月二十六日台內地字第○九一○○七一八四八號
函發布之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」（三）審查項規定，因耕地租期屆滿所生之爭議得依耕地三七五減租條例第二十六條規定辦理調解者，僅出、承租人於申請期間內均未提出申請，承租人俟公告期滿確定後始提出續訂登記，而出租人提出相反意見時方有其適用。經查本件原告固未於公告期間申請收回耕地自耕，惟承租人業於九十二年一月六日、八日分別向被告機關申請續訂租約，依前開九十一年九月二十六日台內地字第○九一○○七一八四八號函發布之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」所稱因耕地租期屆滿所生之爭議得依耕地三七五減租條例第二十六條規定辦理調解者，僅出、承租人於申請期間內均未提出申請，承租人俟公告期滿確定後始提出續訂登記，而出租人提出相反意見時方有其適用。本件承租人及李添財等公告期滿前即提出續約之聲請，並非期滿後始為提出，本案實與前揭得辦理調解之租佃爭議仍屬有間，原告遽向被告機關耕地租佃委員會申請調解，自難謂合。
（五）、出租人與承租人間於耕地租約期滿時，因收回自耕或續定租約發生爭執，乃
人民間私權之爭執，非行政官署本於行政裁量權所能決定，故縣政府准許出租人收回耕地之通知，並無拘束承租人之效力（最高法院四十八年度台上字第七○七號判例）；耕地三七五減租條例第二十六條所規定調解調處程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處，若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地。本件原告雖曾向台灣工礦股份有限公司承租耕地六筆耕作，但因其將承租耕地之一部份轉租他人，依耕地三七五減租條例第十六條第二項前段規定，原告與該公司間就系爭土地所定租賃關係，已因違反禁止轉租之規定而當然失效。此項事實，業經民事三審判決予以認定。是原告與出租人間已無租賃關係，縱令原告主張已提起再審之訴，在未經再審判決廢棄確定判決改判原告勝訴以前，要不能主張仍有租賃關係存在，按之首開說明，自無耕地三七五減租條例第二十六條適用之餘地，原處分拒絕被告調處之聲請，於法洵無不合（行政法院五十六判字第六二號判例），本件原告主張租期屆滿未收回系爭土地，惟依耕地三七五減租條例第二十條耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本法條例收回自耕外，如出租人願繼續承租者，應續定租約，訴外人李添財等均以向被告提出私有耕地租約期滿續定租約申請，且原告無同條例收回自耕之事由，是以原告與訴外人李添財等就系爭土地之租約仍有繼續有效存在，依前揭判決，租賃關係度存在即無調解調處之適用，然本件依上揭判決之反面解釋，租賃關係仍有有效存在，被告機關駁回原告之聲明應無不當。
（六）、原告另謂：法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之
命令不得牴觸上級機關之命令，此經中央法規標準局第十一條訂有明文。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障．．．耕地三七五減租條例第十九、二十條違憲云云，耕地三七五減租條例雖早於五十年前訂立，尚不論其立法意旨或立法精神已否達到階段性目的，而無繼續實施之餘地，然耕地三七五減租條例目前仍屬有效之法律，並無廢止，縱有違憲之虞，原告亦應依聲請大法官會議解釋或其他法律途徑處理，而非泛言上開法條違憲即不予適用，其認事用法顯有違誤，亦與法未合。
（七）、原告提出之調解聲請除李添財、羅塗牆二人外，尚包括李文科、李文雄二人
，因李添財與李文科、李文雄三人均○○○鄉○○段○○○○號土地之承租人故被告機關內部分案時分為同一案件，僅加蓋一收文章。
（八）、綜上所陳，原告之訴顯無理由，為此特狀請鈞院鑒核，駁回原告之請求以維權益等語。
理 由
一、按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」耕地三七五減租條例第二十六條第一項定有明文。而該條所謂「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議」，係指舉凡因耕地租賃所發生一切爭議而言（最高法院五十九年度台上字第二七九號判決及六十九年度台抗字第三六五號裁定參照）；再按，「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一出租人不能自任耕作者。二出租人所有收益足以維持一家生活者。三出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」固為耕地三七五減租條例第十九條第一、二、三項所規定，然同條例第二十六條第一項規定「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解」，所指耕地租佃發生爭議，並未排除以耕地租約期滿時，出租人收回自耕之爭議；另由耕地三七五減租條例第十九條第四項規定：「出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」之意旨，亦可推知耕地租約期滿時，出租人收回自耕之手續，與出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議之調解、調處二者，係併存之機制。換言之，耕地之出租人於耕地租約期滿，固得向主管機關表示收回自耕，並依該條例出租人於耕地租約期滿時，收回自耕之程序辦理，且出租人請求收回自耕時，受上開條例第十九條規定之限制；然尚難因有上開規定，即認耕地之出租人於耕地租約期滿，欲收回自耕時，為承租人所拒，並非出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，而無該條例第二十六條規定之適用。是出租人因租期屆滿，向承租人表示收回自用，不再續租，請求承租人返還土地，而為承租人所拒，自係出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，而得請求當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解。
二、又按耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，關於鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理之調解事件，因該條文僅規定租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，至於此項爭議之內容，並未有所限制，且申請人所為調解之請求是否有理由，亦非申請調解之前提（最高法院五十七年度台上字第三二五九號及五十九年台上字第五○五號判決，均認出租人基於實施都市平均地權條例第五十六條規定對承租人表示終止租約者，依同條例第一條，仍不排除耕地三七五減租條例第二十六條規定之適用，可資參照）。換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而為他方所拒，而有爭議時，向鄉（鎮市區）公所申請調解，該鄉（鎮市區）公所即應予受理，不得拒絕。至被告所舉改制前行政法院七十七年判字第一五三六號判決，因該判決並未編為判例，該判決之意旨，僅屬個案之見解，並無拘束本件之效力。
三、本件原告等七人於九十二年二月十三日向被告所屬耕地租佃委員會，以羅塗墻承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地；及李添財承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，因最近一次之租約自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，原告等擬將出租土地收回自用，前向承租人聲明租期屆滿日起不再續租，要求承租人於租期屆滿時返還上開土地，不獲承租人理會，而提出租佃爭議調解之申請書，向被告所屬耕地租佃委員會提出調解。被告則以九十二年三月五日田鄉民字第○九二○○○一四四一號函（以下稱原處分），函復原告等七人，以原告等人之申請事由第一、二點之理由，不符合耕地三七五減租條例第十六條、第十七條各項各款之要件，並以原告等人之申請書理由已違反耕地三七五減租條例第二十條之規定予以駁回，原告等不服，而提起本件訴訟。
四、經查，原告等向被告所屬耕地租佃委員會提出申請調解時，係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，此項理由固非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告等仍係基於原訂租約之租期屆滿，原告等表明不願續訂租約而請求收回耕地，是原告等係本於耕地租佃關係，而有所請求，原告等與佃農間就此所生之爭議自屬租佃爭議，為當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議。揆諸前開說明，原告等向原處分機關提出調解之申請時，原處分機關依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理，而不得拒絕。被告原處分以原告等調解之申請理由，不符合耕地三七五減租條例第十六條、第十七條各項各款之要件，並以原告等人之申請書理由已違反耕地三七五減租條例第二十條之規定予以駁回，於法自有未合。訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告此部分請求，為有理由，應由本院將原處分及訴願決定予以撤銷。
五、另按「田主以佃戶轉租為由，聲請鄉公所耕地租佃委員會調解，租佃委員會謂奉上級命令因轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條（舊法）之範圍，駁回其聲請，田主向法院起訴，本件既係以轉租為理由，且經申請調解為租佃委員會所拒絕，自可就案件之有無理由予以裁判。」雖經最高法院四十六年度第一次民、刑庭總會會議作成決議，然此一決議之意旨，乃在於鄉公所耕地租佃委員會調解，租佃委員會謂奉上級命令因轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條（舊法）之範圍，駁回其聲請時，若田主向法院起訴，法院不得以其起訴不備要件，而為程序裁判。尚難依此一決議，逕認原告等請求被告機關受理本件之耕地租佃爭議調解，為無保護之必要。是本件原告等申請調解之相對人羅塗墻、李添財於原告甲○○以存證信函向其等表示擬將租賃土地收回自用，請求其返還土地時，雖羅塗墻、李添財等人均以存證信函函復表示不同意，有該等存證信函影本在卷。然按耕地三七五減租條例第二十六條調解、調處成立，其內容無異於民法上和解契約之性質（行政法院四十六年判字第九號判例參照），是調解之內容除強制禁止規定外，自不受耕地三七五減租條例及相關法律之限制，故就調解或調處之結果言，與提起民事訴訟所得之救濟結果，亦不盡相同，本件之情形，亦難認原告無請求調解之法律上實益。綜上所述，原告請求被告機關為耕地租佃爭議之調解部分，為有理由，此部分爰為判決如主文第二項所示。另本件訴願決定係原告等不服被告九十二年三月五日田鄉民字第○九二○○○一四四一號函所為處分，而被告上開處分，係駁回原告等九十二年二月十三日田鄉秘收字第一四四一號、一四四二號申請書等二件申請，有上開函文在卷可憑。
是本件原告之調解申請為：（一）九十二年二月十三日提出有關羅塗墻承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，即九十二年二月十三日田鄉秘收字第一四四一號租佃爭議調解之申請；及九十二年二月十三日提出有關李添財承租原告等所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，即九十二年二月十三日田鄉秘收字第一四四二號租佃爭議調解之申請，此亦經原告訴訟代理人於本院辯論時陳稱在卷；雖被告具狀稱：「原告提出之調解聲請除李添財、羅塗墻二人外，尚包括李文科、李文雄二人，因李添財與李文科、李文雄三人均○○○鄉○○段○○○○號土地之承租人故被告機關內部分案時分為同一案件，僅加蓋一收文章」。惟查，本件訴願卷內雖有原告等以李文科、李文雄為對造人之租佃爭議調解申請書影本，然該二申請書影本上「申請人」欄並未記載申請人，亦未經申請人署名，是此部分之申請書自屬尚未完成，自不可能有被告所指「因李添財與李文科、李文雄三人均○○○鄉○○段○○○○號土地之承租人故被告機關內部分案時分為同一案件，僅加蓋一收文章」，而認原告等已對李文科、李文雄二人提出租佃爭議調解之申請，亦予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十二 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十二 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧