臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第六六○號
原 告 兼選定當事人 甲○○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國九十二年六月二十日台內訴字第○九二○○○三八五八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等二十一人（即陳金精、童菊美、邱張柑、顏春敏、杜吳竹英、蘇清泉、黃李碧順、蔡焜玉、蔡明川、林淑美、李水森、林秀蘭、朱茂信、蔡森玉、許水彬、李張昭月、陳金花、陳振皇、林金利、陳素女、甲○○○。）向建商買受房屋及基地，並領有被告機關所屬建設局民國七十六年七月九日建字第五○八二號建造執照，該建築物基地係坐落台中縣○○鄉○○○段五六之一地號。因系爭基地涉及台中縣豐原地政事務所承辦人員陳俊收受賄賂違法變造土地登記簿標示部之使用地類別由「特定農業區農牧用地」變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，案經臺灣台中地方法院檢察署檢察官以動員戡亂時期貪污治罪條例提起公訴，並經最高法院七十八年五月二十六日七十八年度台上字第一八五○號刑事判決相關人員有罪定讞。嗣豐原地政事務所函請被告機關請示該三筆遭違法變更編定之土地應如何處理，被告以七十九年三月二十日七九府地籍字第○四五七八二號函請依台灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號函說明二原則處理，更正恢復原編定用地類別為「特定農業區農牧用地」，豐原地政事務所乃於七十九年三月二十八日辦理更正編定登記為「農牧用地」完畢。九十年十一月二十六日原告以系爭土地更正編定為「特定農業區農牧用地」，致其無法取得土地所有權，將使建物與土地所有權永遠分離，系爭土地勢必無法恢復耕種，且渠等係善意第三人，基於公平正義原則及信賴保護原則等理由，向被告機關請求將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」。惟被告機關遲未為處分，原告乃以行政機關對其申請案件怠為行為，提起訴願，請求將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」，並准渠等辦理建物所有權第一次登記。經內政部九十一年十一月二十一日台內訴字第○九一○○○六七六三號決定略以原告以申請方式為之，性質核屬陳情案件，訴願決定不受理。原告再於九十一年十二月一日向被告機關請求更正土地編定，經被告機關以九十二年一月二十四日府地用字第○九二○二四六三一○○號函向內政部請釋，經內政部九十二年二月十三日內授中辦地字第○九二○○○一四一四號函釋略以「．．．二、按有關非都市地土地編定錯誤已移轉善意第三人，可否辦理更正疑義，本部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函釋略以，信賴保護原則為行政行為基本原則之一，信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護為其適用之三條件，縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之信賴利益尚須考量公益，例如有無影響水土保持、國土保安．．．等，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護．．．至是否影響公益之認定，由縣（市）政府地政機關會同相關主管機關（單位）個案予以審認。本案係旨揭土地所有權人（即目前土地登記簿記載之蔡正立，與本案請求人陳金精等無關）等前行賄豐原地政事務所承辦人（陳俊）非法變造土地登記簿標示部使用地類別為甲種建築用地，渠等涉案人業經最高法院七十八年度台上字第一八五○號刑事判決有罪確定，該使用地業已恢復原編定（農牧用地）在案，陳金精等人稱其因與建商買賣關係之信賴表現，主張渠等係善意第三人，請求依本部八十八年十月二十日台八八內地字第八八八五六九一號函會勘審認恢復原編定為甲種建築用地乙節，查本案對於非法變造之使用地類別，既已作出正確之行政處分，更正為正確之編定別，當事人如因其買受之標的物有瑕疵致權益受損，係當事人間因買賣關係權利瑕疵擔保問題，屬私權爭執範圍，應循民法及民事訴訟法有關規定解決為適。三、至本部八十八年十月二十八日台（八八）內地字第八八八五六九一號函，係就豐原及雅潭地政事務所發生之違法地目變更及更正編定，其土地所有權已移轉予善意第三人，可否辦理更正，所核釋之處理原則，函稱本案土地塗改登記簿後土地所有權仍未移轉登記予第三人，該土地既無移轉予善意第三人情事，即與本部上開函釋之情況有別，自無所謂可否辦理更正問題。又本案請求人係以買受該系爭土地上所建築之房屋（目前本案土地所有權人仍為七十六年間取得所有權之蔡正立，尚未移轉予請求人陳金精等），主張渠等係善意第三人，類此情形與本部上開函釋未符。」，被告機關遂以九十二年二月二十四日府地用字第○九二○三九六○三○○號函否准原告所請，原告不服提起訴願，亦經駁回，嗣經原告等選任甲○○○為選定當事人提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就坐落台中縣○○鄉○○○段五六之一地號土地，作成土地使用編定
由「特定農業區、農牧用地」改列編定為「特定農業區、甲種建築用地」之處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈按「行政作用」乃指行政主體（台中縣政府）就具體事實，所為之「公法上之
意思表示及其他精神作用而言」（如政府核發建造執照之授益處分），是本件原告顯有公法上之請求權。本件係請求行政上作為，並非請求損害賠償，此與民事訴訟毫無相涉，尚非原處分及訴願決定所稱「係屬私權爭執之範疇」，灼然明甚。
⒉原處分及訴願決定駁回原告請求，係認原告等不符信賴保護原則。惟查，原告
等於民國七十六年間，向訴外人蔡正立（土地所有權人及建築商）分別買受坐落於台中縣○○鄉○○○段五六之一地號上之合法房地各一戶，領有台中縣政府建設局七十六年七月九日建字第五○八二號建造執照，而本件起造人為原告等二十一人，非蔡正立，故起造人既非公告編定當時之土地所有權人，原告等又為善意起造人，完全不知蔡正立向台中縣豐原地政事務所承辦人員陳俊行賄乙事，試問，若明知涉有不法，何人敢買受產權不清、涉有刑事責任的房地？不料，忽然於半年後即七十七年一月二十九日變成非法建物，致無法辦理建物第一次登記（保存登記），亦無法辦理系爭土地所有權之移轉（由訴外人蔡正立移轉予原告等）。
⒊按「權利之侵害以違法為原則，以適法為例外，依舉證責任分配之原則，主張
因公務員執行職務行使公權力之行為，致自己之權利受到侵害者，只須證明權利受到侵害之事實即為已足，而賠償義務機關則非證明阻卻違法事由之存在，不得免其責任。」七十年九月四日司法院七十廳民一字○六四九號函復台灣高等法院參照。及台灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號函，說明二所示處理原則「．．．經非法變造後．．．請依左列原則處理．．
．（二）土地尚未移轉予第三人者．．．⒊基地已建築者，倘起造人非公告編定當時之土地所有權人時，為維護其權益，請貴府查明起造人與土地所有權人是否有勾結或非善意之情事，如有勾結或非善意之情事，應回復原編定用地類別，否則為維護善意第三人權益，仍維持變更後之狀態。」則原告等雖為起造人，但非公告編定當時之土地所有權人，已如前述，且起造人與土地所有權人並無勾結或非善意之情事，則為維護善意第三人即原告之權益，被告仍應維持變更後之狀態，即登記為「特定農業區、甲種建築用地」，被告顯未查明原告與土地所有權人蔡正立是否勾結或非善意之情事，若有勾結或非善意，是原告二十一人全部嗎或是其中的那些人？況且本件撤銷建照執照之行政處分，其對象為原告等，非如被告所辯為土地所有權人蔡正立。
⒋次按行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保
護人民正當合理之信賴。」、第一百十七條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權．．．但有下列各款情形之一者，不得撤銷：．．．二、受益人無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」故信賴利益保護之法律效果乃係「不得將違法之行政處分撤銷」，即人民所信賴之狀態應保護其存續，此一規定具有「就地合法」之效果。查系爭土地上建有二十一戶房屋，已成既有事實，原告等居住其上已十六年之久，此情況不會因政府將使用編定由「甲種建築用地」改回「農牧用地」即變成良田，政府行為徒使土地及房屋之所有權永遠分離而已。原告等永遠不能取得房屋、土地之所有權，對國家、社會、人民造成重大之不利益，根本毫無公益可言。且本件顯係善意第三人（原告）之信賴利益大於公益，殊無疑義，更況政府將系爭土地之使用編定，由「特定農業區農牧用地」恢復編定為「特定農業區甲種建築用地」，對水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等，毫無任何影響。且政府對人民之授益處分（如本件台中縣政府建設局於七十六年七月九日核發建字第五○八二號建造執照予原告等之行為），因違法而發生是否應予以撤銷時（如本件台中縣政府七十七年一月二十九日以府建管字第七六○七號函，撤銷上揭已核發之建造執照），如撤銷對公益有重大危害或受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，自不得輕言撤銷該違法之行政處分，此有最高行政法院八十三年度判字第五六○號判決參照。故本件無論基於「信賴基礎」（信賴台中縣政府七十六年七月九日核發之建造執照）、「信賴表現」（原告等係善意第三人）、「信賴值得保護」（如前揭所述原告完全不知悉蔡正立行賄台中縣豐原地政事務所承辦人員陳俊乙事）等方面考量，原告等皆有應受政府強力加以保護之理由，至為灼然。政府對於公務人員之控管鬆散，其苦果卻由不知情且不可歸責之原告等承受，此顯與信賴保護原則、公平正義原則及法治國精神嚴重背離。
⒌被告所引之內政部八十七年十月二十一日台（八七）內地字第八七一一四六四
號函，內政部嗣於八十八年十月十八日再作補充函釋：「一、非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，可否辦理更正一節，按信賴保護原則為行政行為基本原則之一，其適用之條件有三（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之信賴利益尚須考量公益，例如有無影響水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護。故非都市土地編定錯誤，可否予以更正，應考量當事人有無符合上開要件，且保護善意第三人之信賴利益，是否將造成對公益之重大危害而定。內政部八十七年十月二十一日台（八七）內地字第八七一一四六四號函爰予補充，如信賴利益值得保護，且不違反公益，基於行政行為應保護人民正當合理之信賴，得維持既有之編定。公益如較信賴利益為重時，則應更正為正確之編定。至是否影響公益之認定，由縣（市）政府地政機關會同相關主管機關（單位）個案予以審認。」⒍按「定著物」（土地法第五條稱為建築改良物）之判定標準為①構造上的獨立
性；②一定經濟上之獨立性。即係指非土地之構成部分，繼承附著於土地，而達一定經濟上目的，不移動其所在之物而言。故凡「屋頂尚未完全完工之房屋，其已足避風雨，可達經濟上使用之目的者，即屬土地之定著物。」最高法院六十三年十二月三日第六次民庭決議（一）參照。本件系爭土地之房屋於七十七年一月二十九日遭被告撤銷建照執照時，該房屋早已成為定著物，被告辯稱其於七十六年十二月二十六日現場拍照存證函予原告「請即暫停施工」，惟依該照片顯示，該房屋於七十六年早已建築完成，只剩下外飾磁磚尚未施作而已，是本件顯有信賴保護原則之適用。
⒎卷內所示最高法院七十八年度台上字第一八五○號刑事判決，其被告無一為本
件之原告。且該判決理由中，雖提及許水彬一人（已定讞），惟其所涉是坐落於台中縣○○鄉○○○段五六之十五地號土地，而本件系爭土地係坐落於台中縣○○鄉○○○段五六之一地號土地。兩筆土地坐落及用途迥不相同，豈能混為一談。且倘許水彬有勾結或非善意之情事，亦非原告等二十一人全部涉案，焉能一竿子打翻一船人？⒏綜上，被告應將原告等二十一戶所有房屋之坐落土地（台中縣○○鄉○○○段
五六之一地號），其土地使用編定由「特定農業區農牧用地」改列編定為「特定農業區甲種建築用地」，准予將系爭土地之所有權由訴外人蔡正立名下移轉登記予原告等。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「二、經非法變造後，除依法應辦理更正者外．．．請依左列原則處理：．
．．㈡土地尚未移轉予第三人者．．．⒉基地已建築者（即已變更使用）起造人為編定公告時之土地所有權人時，既未涉及第三人權益，且當事人顯係知情，則以更正登記方式，回復原編定類別。⒊基地已建築者，倘起造人非公告編定當時之土地所有權人時，為維護其權益，請貴府查明起造人與土地所有權人是否有勾結或非善意之情事，如有勾結或非善意之情事者，應回復原編定用地類別，否則為維護善意第三人權益，仍維持變更後之狀態。」為前臺灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號函說明二所示處理原則。查本案原登記機關台中縣豐原地政事務所承辦人員違背職務收受賄賂擅予變造土地之使用地類別農牧用地為「甲種建築用地」，涉刑事不法部分經臺灣台中地方法院檢察署檢察官偵查後以動員戡亂時期貪污治罪條例提起公訴，並已三審定讞，最高法院刑事判決相關從事公務人員及交付賄款人員有罪，佐證符合非法變造土地編定類別，該地政事務所請示擬依上開前臺灣省政府函處理原則及被告七十八年二月二十日七八府地籍字第○二○三一○號函說明二處理意見辦理，報准被告核准後，以更正登記方式恢復原編定用地類別為「特定農業區、農牧用地」。
⒉次按陳情更正為建築用地乙節，經請示內政部以九十二年二月十三日內授中辦
地字第○九二○○○一四一四號函核復「非法變造之使用地類別，既已做出正確之行政處分，更正為正確之編定別，當事人如因其買受之標的物有瑕疵致權益受損，係當事人間因買賣關係權利瑕疵擔保問題，屬私權爭執範圍，應循民法及民事訴訟法有關規定解決。」本案更正回復農牧用地及撤銷建築執照之行政處分土地所有權人為建商蔡正立，被告乃依上揭內政部函示否准原告所請，尚無不合。
⒊綜上所陳，本案被告均依法辦理，並無違法之處，原告提起本訴，難謂有理由，請判決如訴之聲明。
理 由
一、按「二、．．．㈠非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，可否辦理更正一節，按信賴保護原則為行政行為基本原則之一，其適用之三條件（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之信賴利益尚須考量公益，例如有無影響水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護。故非都市土地編定錯誤，可否予以更正，應考量當事人有無符合上開要件，且保護善意第三人之信賴利益，是否將造成對公益之重大危害而定。．．．」、「二、經非法變造後，除依法應辦理更正者外．．．請依左列原則處理：．．．㈡土地尚未移轉予第三人者．．．⒉基地已建築者（即已變更使用）起造人為編定公告時之土地所有權人時，既未涉及第三人權益，且當事人顯係知情，則以更正登記方式，回復原編定類別。⒊基地已建築者，倘起造人非公告編定當時之土地所有權人時，為維護其權益，請貴府查明起造人與土地所有權人是否有勾結或非善意之情事，如有勾結或非善意之情事者，應回復原編定用地類別，否則為維護善意第三人權益，仍維持變更後之狀態。」分別為內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函及臺灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號函明釋在案。
二、本件原告等二十一人向建商買受房屋及基地，並領有被告機關所屬建設局民國七十六年七月九日建字第五○八二號建造執照，該建築物基地係坐落台中縣○○鄉○○○段五六之一地號。因系爭基地涉及台中縣豐原地政事務所承辦人員陳俊收受賄賂違法變造土地登記簿標示部之使用地類別由「特定農業區農牧用地」變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，案經臺灣台中地方法院檢察署檢察官以動員戡亂時期貪污治罪條例提起公訴，並經最高法院七十八年五月二十六日七十八年度台上字第一八五○號刑事判決相關人員有罪定讞。嗣豐原地政事務所函請被告機關請示該三筆遭違法變更編定之土地應如何處理，被告以七十九年三月二十日七九府地籍字第○四五七八二號函請依台灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號函說明二原則處理，更正恢復原編定用地類別為「特定農業區農牧用地」，豐原地政事務所乃於七十九年三月二十八日辦理更正編定登記為「農牧用地」完畢。九十年十一月二十六日原告以系爭土地更正編定為「特定農業區農牧用地」，致其無法取得土地所有權，將使建物與土地所有權永遠分離，系爭土地勢必無法恢復耕種，且渠等係善意第三人，基於公平正義原則及信賴保護原則等理由，向被告機關請求將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」。惟被告機關遲未為處分，原告乃以行政機關對其申請案件怠為行為，提起訴願，請求將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」，並准渠等辦理建物所有權第一次登記。經內政部九十一年十一月二十一日台內訴字第○九一○○○六七六三號決定略以原告以申請方式為之，性質核屬陳情案件，訴願決定不受理。原告再於九十一年十二月一日向被告機關請求更正土地編定，被告機關遂以九十二年二月二十四日府地用字第○九二○三九六○三○○號函否准原告所請，原告不服循序提起本件行政訴訟。
三、經查，本件原告等二十一人向建商所買受之房屋坐落臺中縣○○鄉○○○段五六之一地號土地，因系爭土地涉及台中縣豐原地政事務所承辦人員陳俊收受賄賂違法變造土地登記標示部之使用類別由「特定農業區農牧用地」變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，該案件經最高法院於七十八年五月二十六日以七十八年度台上字第一八五○號刑事判決相關人員有罪確定後，台中縣豐原地政事務所於七十九年三月二十八日將系爭土地辦理更正編定登記為「農牧用地」，被告亦於七十七年一月二十九日以府建管字第七六○七號函撤銷七十六年七月九日所核發建管建字第五○八二號建造執照。又系爭土地之所有權人仍為七十六年間取得所有權之蔡正立，為兩造所不爭，復有土地地登記謄本附卷可稽，則系爭土地登記標示部之使用類別由「特定農業區農牧用地」變更編定為「特定農業區甲種建築用地」時，該違法行政處分之對象（受益人）為蔡正立，並非原告等人，原告等人就系爭土地變更使用類別之違法行政處分，自無主張信賴保護之餘地。又原告等人對於前開台中縣豐原地政事務所之更正編定處分及被告之撤銷建造執照處分，並未表示不服而提起行政爭訟，則上開更正編定處分及撤銷建造執照處分均已告確定，自不得再對確定之行政處分有所爭訟。況系爭土地之所有權人既未移轉登記予原告，亦無內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函之適用，且原告既非系爭土地之所有權人，而係建於系爭土地上之房屋及其基地之買受人，嗣後該系爭土地之地目因更正而無法分割移轉予原告等人，致其權益受損，核屬民事上債務不履行，乃得否向出賣人請求損害賠償之問題。又系爭土地使用編定為「特定農業區農牧用地」，既不符合非都市使用管制規則變更使用編定之規定，是原告申請變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，於法不合。從而，被告機關以九十二年二月二十四日府地用字第○九二○三九六○三○○號函否准所請，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告應就坐落台中縣○○鄉○○○段五六之一地號土地，作成土地使用編定由「特定農業區農牧用地」改列編定為「特定農業區甲種建築用地」之處分，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 七 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 七 日
法院書記官 王 百 全