臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第七二二號
原 告 甲○○被 告 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 乙○○訴訟代理人 林智芳右當事人間因解除志工服務資格事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年六月十七日農訴字第○九二○一一六三二五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係被告於民國（以下同）八十八年甄選之第二期國家森林解說志工，九十一年十二月三十日被告接獲二件遊客上網投書，指稱原告於被告所轄之「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務時，言論不當，擅開黃腔，行為輕浮，經遊客制止仍遭拒絕，影響被告形象及聲譽，經過被告查訪結果，均屬事實，被告為建立森林遊樂區之清新形象，有效遏止社會大眾對於被告解說服務品質之誤解，影響生態保育觀念之推動，乃由承辦人員簽請被告依據「林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項第三款規定，認為原告已不適任解說人員職務（志工），並於九十二年一月十四日以投育字第○九二四二四○○二○號函通知原告解除其志工服務資格，繳回服務證，不予續聘之處置，原告於收取上述開處分函後，於九十二年三月六日逕向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會以九十二年六月十七日農訴字第○九二○一一六三二五號訴願決定為訴願不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈求為判決撤銷原處分及訴願決定。
⒉被告應發給原告志願服務證，並將本案勝訴判決結果，發函給九十二年一月
十三日（應為十四日）投育字第○九二四二四○○二○號函受文單位及南投林區管理處國家森林解說志工計四十六位。
⒊被告應給付原告新台幣（下同）一、○○○、○○○元之名譽損害賠償。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利
益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」及「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」、「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」以及「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上之給付。」分別為行政訴訟法第四條第一項第二項、第八條第一項第二項前段以及第七條定有明文，故依上開法條規定提起撤銷訴訟合併請求給付之訴。⒉志願服務法是在九十年一月二十日公佈實施，屬較新之立法，該法對受處分
人之行政救濟，並無相關規定，於是在法律尚未規定前，受處分人之行政救濟，基於相同事務相同處理之公平原則，應類推適用公務人員相關法規之規定，方符合有權利即有救濟之法理。按「對公務人員所為之免職處分，直接影響其憲法保障之服公職權利，受處分之公務人員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。」為司法院大法官釋字第二四三、二六六號解釋前言。本件原告對所受之行政處分，若有不服，自可援引適用上開大法官解釋意旨，依法行使訴願及訴訟之權進行救濟。再者，憲法第十八條：「人民有應考試、服公職之權。」依司法院大法官釋字第四十二號解釋：「憲法第十八條所稱之公職。涵義甚廣，凡各級民意代表、中央與地方之公務員及其他依法令從事於公務者，皆屬之。」林務局國家森林解說志願服務乃依據「志願服務法」及「林務局國家森林志願服務計畫」從事於林務局國家森林解說工作之社會服務，依上揭大法官解釋意旨，就志願服務事項志願人員之服務，自屬服公職之權利，殆無疑義，它不僅是人民參與公共事務之權利，也是一種社會責任。況且志願服務法第二十二條規定：「志工依志願服務運用單位之指示進行志願服務時，因故意或過失，不法侵害他人權利者，由志願服務運用單位負損害賠償責任。」更闡明了林務局國家森林解說志願服務即係從事公職服務之意旨，至為明顯。而其服務公職之權利，依憲法第二十三條規定除所必要者外，不得以法律限制之，即係屬於受憲法保障之人民基本權益。訴願決定未能詳查，竟以解說志工非屬公務人員及社會服務無工作報酬可求，原處分無涉人民權益之剝奪，遂決定訴願不受理，乃係對人民訴願及訴訟權所增設法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，依憲法第一百七十二條規定，應屬無效。第查解除志工資格處分所依據之法令為「林務局國家森林志願服務計畫」第七條管理辦法第三項之規定，而該計畫之法源來自「志願服務法」第七條：「志願服務運用者，應依志願服務計劃運用志願服務人員」、「前項服務計劃應包括志願服務人員之召募、訓練、管理、運用、輔導、考核及服務項目」之規定。惟「志願服務法」係行政之特別法，此觀該法第一絛第二項：「志願服務，依本法之規定」自明，「林務局國家森林志願服務計畫」則為行政計劃之一種，是以，解除志工資格處分之行為，乃係就志願服務公法上具體事件所為決定之單方行政行為，其法律效果，直接限制或剝奪志工參與服務工作之權利，即具有行政處分之性質，依訴願法第三條第一項規定，即為行政處分，屬高權行政行為，而非私權範疇；依據司法院大法官釋字第一五六號解釋：「行政處分因而致特定人或可確定人或可確定之多數人權益遭受不法或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。」復依大法官釋字第五三三號解釋；「公法上之爭議事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公佈之行政訴訟法第二條及第八條第一項規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟，自無民事救濟解決之理」之解釋意旨，本件依法進行訴願及行政訴訟救濟，乃正辦且合理。第查「志願服務法」及「林務局國家森林志願服務計畫」內容，並無以私法契約聘任志願服務人員之情事，此從原處分以解除志工資格之處分而非解約行為之事實，可見一斑。訴願未能詳查，遽以志願服務人員是依私法契約聘任關係，如有爭執，應循民事訴訟途徑尋求解決而不受理訴願之見解，顯係對法律事實之誤解，而違反上揭大法官解釋得行政爭訟求救濟之意旨。反之，縱令私約聘任見解成立，其處分依行政行為之方式，則後續之效果，亦應隨之，不能再由行政機關之一方，以行政處分作為促使或強制他造履行契約之手段，是為行政訴訟制度應遵行之法則；訴願之認事用法顯係違誤；致有不適用法現之違法，其決定即難謂適法，併先敘明。
⒊查「對於公務人員免職處分，既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐
行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。」分別經司法院釋字第三二八號解釋理由書、釋字第四六二號解釋暨第四九一號解釋闡釋在案。上開解釋意旨乃指行政機關行使一切權利致侵害或限制人民權利，均須遵行之正當法律程序。次查，行政程序法第一百零二條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除以依第三十九條規定通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」之規定。本件原處分自始未讓原告有就事實及法律上爭議予以陳述意見或申辯機會，率然遽以解除原告志五工資格之行政處分，有違對人民作限制或剝奪其權利或自由之處分前，賦予人民陳述意見機會之正當法律程序保障，應屬明顯違法。按「正當法律程序」對行政機關之行為規範具有準憲法性格，從而行政程序中有應予以陳述意見機會即應予陳述意見，係法治國家依法行政原則中，維持程序公正性最基本之要求，倘若行政機關恣意不予陳述機會，自屬違反憲法之正當法律程序，其所據而為之之行政處分，即係違法，足堪構成撤銷之理由故處分應予徹銷。
⒋行政程序法為行政之特別法，該法第三條：「行政機關為行政程序時，除法
律另有規定外，應依本法規定為之。」第九條：「行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」以及第三十六條：「行政機關依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」本件處分即因遊客投書，被告自應依職權調查，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。然被告於訴願答辯曰﹕「經過本處查訪志工同伴及遊客結果，確有事實」云云，證明被告未進行職權調查，徒憑片面揣測草率簽核處分，完全背離證據法則，其非依法取得證據，欠缺證明能力。
⒌復觀原處分內容，謂曰：「請於收到本文起十日內，將台端志願服務證以掛
號寄至本處」云云，經查被告發給志工之九十一年度服務證，業因至九十一年十二月三十一日屆期失效，九十二年度服務證，因主管單位怠惰違失，迄今未再另行核發。如此以不存在的事物作為行政處分之標的，暨是行政程序法第一百一十一條第三款內容對任何人均屬不能實現之無效處分，其行政處分乃自始無效。
⒍比例原則乃行政行為手段與目的之間，必須合乎一定比例，為現今行政法中
同具憲法層次效力之一般法律原則，又稱禁止過度原則。在行政法上之意義乃拘束行政權力在侵犯人民權利時，雖必須有法律依據（法律保留），更必須選擇侵害人民權利最小的範圍內行使，暨公權利行為的手段與目的間，應有一定的比例關係，故行政程序法第七條規定：「行政行為應依下列原則為之：㈠採取的方法應有助於目的的達成。㈡有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇對人民權益損害最少者。⒊採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益、顯失均衡。」林務局志願服務計劃第七條管理辦法第三項：服勤期間如有下列八款形之一者，解除其志工資格，收回志願服務證。其規定並未就具體個案中考量違規事實之過失程度、輕重及處分間是否合乎比例原則，即是否妥當、合法，有無斟酌之餘地，概然一律以解除志工資格作為唯一之處分，難謂符合憲法第二十三條比例原則之意旨，其所為之行政處分即屬濫用權力之違法。
⒎依「行政計畫之擬定、確定、修定及廢棄之程序，由行政院另訂之。」及「
行政規則應下達下級機關或屬官。」以及「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關其下級機關即屬官之效力。」分別為行政程序法第一百六十四條第二項、第一百六十條第一項、第一百六十一條明定。而行政計畫訂定之生效規定，行政院迄尚未訂立，在法令未訂立前，基於相同事務相同處理之法理，應類推適用行政規則之生效規定，以有效下達才具拘束力。經查林務局國家森林志願服務計畫，有效下達時間為九十二年一月二十二日（被告公函筆誤為九十一年），是以被告涉有以事後下達之林務局國家森林志願服務計畫處分在九十一年十一月下旬發生的違規事項，顯然已違反不溯既往原則，其處分不失為違法之行政處分。
⒏「行政院處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請並
認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」為行政訴訟法第一百九十六條明定。故本件處分雖已執行完畢，然造成之效果，只要被告發給志願服務證，並將本案判決結果，發函原處分受文單位與被告每位國家森林志工解說員，猶可回復。
⒐所謂依法行政係以行政機關執行法律規定，以實現法律所欲達成之政策目標
，此政策目標的達成均應依法行事，使人民可預見其權利與義務，而政府行政行為結果，有法律的安定作用；學凡國家對人民之自由、財產之行政處分行為，均應依法律規定，俾符合憲法保障入民基本權之意旨。是此政機關有為合法行政處分之義務；然而，原告志願服務於被告國家森林解說志工多年，憑個人的熱誠、努力，榮任兩屆志工聯誼會總幹事，期間克盡職守，幫忙被告完成國家森林解說、生態教育等多項工作，更榮獲林務局頒發年度國家森林志工最高榮譽獎項﹕檜木獎，因此在林務局國家森林解說志工中，享有卓越信譽。惟今，遭被告違背行政機關應依法行政原則，不依職權調查釐清真相，遽以草率濫用權力違法處分，嚴重侵害原告在林務局國家森林解說志工間之優良信譽。其所為所行己涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，爰依民法第一百九十五條侵權行為之規定，請求被告給付一、○○○、○○○元之名譽損害賠償。
⒑志願服務工作是參與公共事務的權利，也是一種社會責任；志工雖不是以獲
取有形報酬為目的，但並不代表志工就沒有基本人權，志工有違規當依法懲處，惟行政機關處分之行政行為，自應依法律規定，方符合行政機關有為合法行政之義務。綜上所述，本件處分利用諸多違法事項，恣意處分志願工作者，的確可議。
⒒行政程序法第四條規定﹕「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」即
依法行政原則，是以行政機關有為合法行政之義務。從而對行政機關作成處分之法規依據，行政法院審查行政處分是否合法，其前提條件為該處分所依據之法規，須與上級規範不相牴觸，否則據以作成之處分便屬違法行為。尤其涉及人民權利、義務之限制，更必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定（參酌大法官釋字第四四三號解釋意旨）。又規範審查權限之行使，行政法院得依職權為之，不待當事人之主張，乃屬當然。
⒓本件訴願對被告志工之聘用應屬私法上契約關係之聘任的判斷，因志願服務
法及林務局國家森林志願服務計畫均未設此規定，亦無明確授權以命令訂定，故欠缺法律依據。而上開的判斷與志願服務法第一條第二項：「志願服務，依本法之規定」相牴觸，因基於特別法優先適用普通法，本件自無依私法契約關係聘任之理。
⒔訴願另以志工非屬公務人員，無工作報酬可求，處分無涉人民權益之剝奪而
駁回訴願，乃係對人民訴願權及訴訟權所增設法律所無之限制，有違憲法第二十三條法律保留原則。
⒕按被告志工之任用，係依下列程序召募任用：⑴由該林管處對外公開召募信
息。⑵應徵人員基本資料之初審。⑶通過初審者，通知面試複審。⑷通過複審者，另行講習訓練。⑸通過講習訓練考試者，為實習志工，實習期間為半年。⑹實習完畢通過考核評鑑者，始以正式志工任用。斷無由被告以私法契約關係直接向有合格志工資格之人員聘任之情形，此觀志願服務法第七條第一項、第二項及林務局國家森林志願服務計畫二、召募之規定意旨自明。
⒖行政機關要實施確實具有執行力之聘任人事制度，並非僅頒給一紙表象的聘
書而足，其成立之要件：⑴須法律明定或授權由行政機關訂定。⑵須有取得資格之規範及合格證書之頒給。⑶須明定聘任之相關規範，諸如成立聘任評審委員會，訂立解聘、停聘或不續聘之規定，以及權利、義務之明定。４應當遵循雙地位平等原則，由雙方簽訂聘任合同。本件被告對志工聘任制度的主、客觀要件全然從缺，僅以一紙聘書之頒給，即認定志工之任用屬私法契約關係之聘任，顯系怠於職權調查，遽而草率論斷之違法。何況，公法上之爭議事件，應屬行政訴訟之範疇，而非私權爭議的範圍（參酌大法官釋字第五三三號解釋意旨）。
⒗林務局國家森林志願服務計畫之法律位階，屬法律授權由行政機關訂定之行
政規則，性質上屬行政命令，而該計劃七、管理辦法第三項﹕「服勤期間有下列情形之一者，解除志工資格、收回服務證」之懲處規定，是否為非具執行力之處分？應審查其規範是否為有效之規範而定。經查志願服務法及林務局國家森林志願服務計畫召募之規定，其召募的目的在於為被告選訓適當志工之任用，而非是讓人取得國家森林志工資格及獲頒志工證書（即非取得資格之考試），是以上開解除志工資格之懲處規定與法規召募的目的相牴觸，而難予適用，因被告沒有志工資格可解除問題，只有解除任用之處分，故據此作成之處分便屬違法。惟除卻違法部分，收回志願服務證之處分，還是具有執行力之處分。
⒘經調閱卷存網路路投書，其指摘事項含糊不明確，原告無從表示意見，但否
認有投書指摘之行為。惟查被告九十二年一月七日育樂課內部簽辦說明三載明「投書所述擅開黃腔一節，雖係片面之詞」被告仍執意怠於行使職權調查，即恣意違法處分，顯見據此而為之行政處分有濫用權力之違法，公權力之侵害人權莫此為甚。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告甲○○係被告於八十八年間甄選之第二期國家森林解說志工，被告於九
十一年十二月三十日接獲二件遊客上網投書，指稱甲○○，於本轄「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務時，言論不當，擅開黃腔，行為曖昧、輕浮，雖經遊客反應制止仍遭拒絕，使得接受解說遊客，包括女性及兒童均感十分不當，並對被告形象聲譽留下不良之印象，而經過被告查訪志工同伴及遊客結果，均屬事實，而且，類此擅開黃腔言詞非僅該次而已，被告為建立森林遊樂區之清新形象，必須有效遏止社會大眾對於被告本處解說服務品質之誤解，影響生態保育觀念之推動，依據「林務局國家森林志願服務計畫」第七條管理辦法第三項第三款規定認為其不適任解說人員職務，以被告九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函通知甲○○解除其在被告處志工服務資格，繳回服務證，並不予續聘之處置。
⒉原告於收到上述公函後，並未向被告提出陳情或異議，於九十二年三月六日
逕向行政院農業委員會提起訴願。被告依法提出答辯，經農委會以九十二年六月十七日農訴字第０九二０一一六三二五號訴願決定，不予受理。
⒊訴願決定書之理由略以：森林解說志工非屬公務人員，僅係單純之志願性社
會服務，並無工作報酬可請求，無涉工作權之剝奪。至有關國家森林志願服務人員之考核，固係依林務局國家森林志願服務計畫七、管理辦法（三）之規定，為僅作為該等人員續聘或解聘之依據，聘任既屬私法上契約關係，兩造如有爭執，自應循民法途徑求得解決，非屬行政救濟之範圍。故確定不予受理。
⒋被告之處理考量亦單純認為：其不服從志願服務運用單位之規定及規範等作
為，已不適任被告之志願服務任務，故作出解除其於被告志工服務資格之處置，並非作出攸關工作權及人權之行政處分。
⒌原告僅為被告依志願服務法規定召募之志願服務者（志工），非具公務人員
任用法規定之法定公務人員身分，故不適用對公務人員免職處分之相關法律程序規定。因原告非具前述法定公務人員身分，被告乃依據「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」規定，作出適當處置。並非依據公法作出行政處分，故不屬行政訴訟之範圍。
⒍被告每年對於所屬志工均發給聘書，志工之聘用應屬私法之契約關係，因此
所為之解除志工服務資格即解聘，並非具有執行能力之行政處分，並無涉及公法，純屬私權範圍，在在闡明本件不屬行政訴訟範圍。而原告上述之行為遭原告解除資格後，並已作出不予續聘之告知，請其繳回服務證係請繳回歷年之服務證，以防有遭濫用之虞。
⒎依據「志願服務法」由主管機關行政院農業委員會林務局修訂「林務局國家
森林志願服務計畫」，按第七條管理辦法第三項第三款規定在服勤期間如有下列情形之一者，解除其志工資格，收回志願服務證，怠忽職責，嚼食檳榔、酗酒或有其他不良行為，言論不當，違反法律規章，有損林務局及國家榮譽者辦理之。（註：林務局於志願服務法公告前，民國八十四年十一月二十一日林育字第三一一一六號函頒定「林務局國家森林志願服務計畫實施原則」，被告於八十四年即據以制定「南投林區管理處森林解說志工管理服勤要點」）。
⒏被告訂定之「南投林區管理處森林解說志工管理服勤要點」第四條考核辦法
第三項第三款規定：凡為怠忽職責、行為不良、言論不當、違反法令規章，有損林務局或被告及國家榮譽者者，若有以上情況之一者，撤銷資格，註銷服務證。查原告於解說場合上之不當言詞，屬行為不良、言論不當，有損及林務局形象、被告及國家榮譽者，被告遂依據前述規定作出解除服務資格處置。
⒐志工之服勤，實為單純之輔助性社會服務，並非有報酬性之工作，被告僅基
於人道立場酌予補助交通費用及膳食費。而且一向秉持尊重志願服務崇高情操，辦理各項志工福利、教育訓練、配備、獎勵及考核，而就原告不當之言行，被告考量原告不當解說行為，作成撤銷該志工資格之處置，並通知志工聯誼會，停止其排班服勤，以防止不當行為之繼續蔓延，減低對被告全體國家森林志工，多年來犧牲奉獻形象之危害於最低程度。非關乎剝奪訴願人之工作權等語，進而保障一般社會大眾之不被視聽污染之權利。
⒑綜上所陳，本件原告因志願服務資格之被解除，而興行政訴訟，為無理由，請依法駁回其行政訴訟之訴。
理 由
一、按「志工應有以下之義務：一、遵守倫理守則之規定。二、遵守志願服務運用單位訂定之規章。.....。」九十年一月二十日公布志願服務法第十五條第一項第一項、第二項定有明文，又「.... ㈢服勤期間如有下列情形之一者，解除其志工資格，收回志願服務證。... ⒊在服勤時間，怠忽職責、嚼食檳榔、酗酒或有其他不良行為、言論不當、違反法律規章、有損林務局及國家榮譽者。... ⒎其他重大違失經簽請林區管理處核可者。... 」、「... ⒊若有以下情況之一者，撤銷資格，註銷服務證。... ⑶凡為怠忽職責、行為不良、言論不當，違反法令規章，有損林務局或本處及國家榮譽者。... 」亦分別為林務局國家森林志願服務計畫第七點管理辦法第三項第三款、第七款及林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點第四點第三項第三款所明定（上開有關規定見本院卷第三十三頁至第三十七頁之林務局國家森林志願服務計畫、第四十二頁至第四十六頁之林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點）。
二、原告係為被告於八十八年甄選之第二期之志願服務解說人員（簡稱志工），而於被告所轄「奧萬大國家森林遊樂區」為進行解說服務，被告於九十一年十二月三十日接獲二件遊客上網投書，指稱甲○○，於被告所轄「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務時，言論不當，擅開黃腔，行為曖昧、輕浮，雖經遊客反應制止仍遭拒絕，使得接受解說遊客，包括女性及兒童均感十分不當，並對被告形象聲譽留下不良之印象，經被告查訪志工同伴及遊客結果，均屬事實，且類此擅開黃腔言詞非僅該次而已，被告為建立森林遊樂區之清新形象，並有效遏止社會大眾對於被告解說服務品質之誤解，影響生態保育觀念之推動，而於九十二年一月七日由承辦人員簽請被告核可予以在年度之初，不予續聘，並繳回服務證，期使遏止不當言行之擴大蔓延，影響被告形象，而依據「林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項第三款規定認為其不適任解說人員職務，以被告九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函通知原告解除其在被告處志工服務資格，繳回服務證，並不予續聘等情，有被告九十二年一月七日簽呈、被告九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函、行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫、林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點等附於訴願卷可稽，並經證人即南投林區管理處奧萬大國家森林遊樂區解說志工林德勳及黃如琪到庭證述屬實，被告依前揭規定解除原告志工資格，並無違誤。
三、原告雖起訴主張：志願服務法是在九十年一月二十日公佈實施，屬較新之立法，該法對受處分人之行政救濟，並無相關規定，於是在法律尚未規定前，受處分人之行政救濟，基於相同事務相同處理之公平原則，應類堆適用公務人員相關法規之規定，方符合有權利即有救濟之法理，林務局國家森林解說志願服務乃依據「志願服務法」及「林務局國家森林志願服務計畫」從事於林務局國家森林解說工作之社會服務，依大法官會議釋字第二四三號及二六六號解釋意旨，就志願服務事項志願人員之服務，應屬服公職之權利，它不僅是人民參與公共事務之權利，也是一種社會責任。況且依志願服務法第二十二條規定，更闡明了林務局國家森林解說志願服務即係從事公職服務之意旨，而其服務公職之權利，依憲法第二十三條規定除所必要者外，不得以法律限制之，即係屬於受憲法保障之人民基本權益；訴願決定末能詳查，竟以解說志工非屬公務人員及社會服務無工作報酬可求，原處分無涉人民權益之剝奪，遂決定訴願不受理，乃係對人民訴願及訴訟權所增設法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，依憲法第一百七十二條現定，應屬無效。本件解除志工資格處分所依據之法令為「林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項之規定，而該計畫之法源來自「志願服務法」第七條之規定，惟「志願服務法」係行政之待別法，此觀該法第一絛第二項自明，「林務局國家森林志願服務計畫」則為行政計劃之一種，是以，解除志工資格處分之行為，乃係就志願服務公法上具體事件所為決定之單方行政行為，其法律效果，直接限制或剝奪志工參與服務工作之權利，即具有行政處分之性質，依訴願法第三條第一項規定，即為行政處分，屬高權行政行為，而非私權範疇；依據司法院大法官釋字第一五六號解釋及第五三三號解釋之解釋意旨，本件依法進行訴願及行政訴訟救濟，乃正辦且合理。訴願未能詳查，遽以志願服務人員是依私法契約聘任關係，如有爭執，應循民事訴訟途徑尋求解決而不受理訴願之見解，顯係對法律事實之誤解，而違反上揭大法官解釋得行政爭訟求救濟之意旨。反之，縱令私約聘任見解成立，其處分依行政行為之方式，則後續之效果，亦應隨之，不能再由行政機關之一方，以行政處分作為促使或強制他造履行契約之手段，是為行政訴訟制度應遵行之法則；訴願之認事用法顯係違誤；致有不適用法現之違法，其決定即難謂適法。又「對於公務人員免職處分，既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。」分別經司法院釋字第三二八號解釋理由書、釋字第四六二號解釋暨第四九一號解釋闡釋在案。
上開解釋意旨乃指行政機關行使一切權利致侵害或限制人民權利，均須遵行之正當法律程序，而「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除以依第三十九條規定通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第一百零二條亦有現定。本件原處分自始未讓原告有就事實及法律上爭議予以陳述意見或申辯機會，率然遽以解除原告志五工資格之行政處分，有違對人民作限制或剝奪其權利或自由之處分前，賦予人民陳述意見機會之正當法律程序保障，應屬明顯違法。本件處分即因遊客投書，被告自應依職權調查，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。然被告未進行職權調查，徒憑片面揣測草率簽核處分，完全背離證據法則，其非依法取得證據，欠缺證明能力。另被告發給志工之九十一年度服務證，業因至九十一年十二月三十一日屆期失效，九十二年度服務證，因主管單位怠惰違失，迄今未再另行核發，係以不存在的事物作為行政處分之標的，其行政處分乃自始無效。且比例原則乃行政行為手段與目的之間，必須合乎一定比例，為現今行政法中同具憲法層次效力之一般法律原則，又稱禁止過度原則。在行政法上之意義乃拘束行政權力在侵犯人民權利時，雖必須有法律依據（法律保留），更必須選擇侵害人民權利最小的範圍內行使，暨公權力行為的手段與目的間，應有一定的比例關係，故有行政程序法第七條之規定，林務局志願服務計劃第七點管理辦法第三項其規定並未就具體個案中考量違規事實之過失程度、輕重及處分間是否合乎比例原則，即是否妥當、合法，有無斟酌之餘地，概然一律以解除志工資格作為唯一之處分，難謂符合憲法第二十三條比例原則之意旨，其所為之行政處分即屬濫用權力之違法。經查林務局國家森林志願服務計畫，有效下達時間為九十二年一月二十二日（被告公函筆誤為九十一年），是以被告涉有以事後下達之林務局國家森林志願服務計畫處分在九十一年十一月下旬發生的違規事項，顯然已違反不溯既往原則，其處分不失為違法之行政處分。本件處分雖已執行完畢，然造成之效果，只要被告發給志願服務證，並將本案判決結果，發函原處分受文單位與被告每位國家森林志工解說員，猶可回復。原告志願服務於被告國家森林解說志工多年，憑個人的熱誠、努力，榮任兩屆志工聯誼會總幹事，期間克盡職守，幫忙被告完成國家森林解說、生態教育等多項工作，更榮獲林務局頒發年度國家森林志工最高榮譽獎項﹕檜木獎，因此在林務局國家森林解說志工中，享有卓越信譽。惟今，遭被告違背行政機關應依法行政原則，不依職權調查釐清真相，遽以草率濫用權力違法處分，嚴重侵害原告在林務局國家森林解說志工間之優良信譽。其所為所行己涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，因而依民法第一百九十五條侵權行為之規定，請求被告給付一、○○○、○○○元之名譽損害賠償云云。然查：
㈠原告係為被告於八十八年甄選之第二期之志願服務解說人員（即解說志工），
而於被告所轄「奧萬大國家森林遊樂區」為進行解說服務，被告於九十一年十二月三十日接獲二件遊客上網投書，指稱原告於被告所轄「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務時，言論不當，擅開黃腔，行為曖昧、輕浮，雖經遊客反應制止仍遭拒絕，使得接受解說遊客，包括女性及兒童均感十分不當，並對被告形象聲譽留下不良之印象，經被告查訪志工同伴及遊客結果，均屬事實，且類此擅開黃腔言詞非僅該次而已，被告為顧及森林遊樂區之清新形象，並遏止社會大眾對於被告解說服務品質之誤解，影響生態保育觀念之推動，而於九十二年一月七日由承辦人員簽請被告核可予以在年度之初，不予續聘，並繳回服務證，期使遏止不當言行之擴大蔓延，影響被告形象，並依據「林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項第三款規定認為其不適任解說人員職務，而以被告九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函通知原告解除其在被告處志工服務資格，繳回服務證，並不予續聘等情，業據被告答辯甚詳，並有南投林區管理處公務信箱、被告九十二年一月七日簽呈、被告九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函、行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫、林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點等件影本附於本院卷可稽（見本院卷第三十三頁至第三十七頁、第四十二頁至第五十二頁），已如前述，而證人即南投林區管理處奧萬大國家森林遊樂區解說員（志工）林德勳證稱：「我從民國八十六年就開始擔任志工，我們在解說的時候遊客人數少，就二個、三個甚至一個志工來解說，人數多就分組出去，我是八十九、九十年的會長，我是負責教志工如何解說，沒有和廖先生同時出勤過，志工上課的時候曾經有教過原告，內部訓練、講習的時候會在一起，很多志工有向我們反應過，我也有向他說過，當時我是會長，他是總幹事，我有聽說他在解說的時候開黃腔，所以我有罵他，因遊客一般都不認識，開黃腔是不適當的，在集集保育中心有辦理解說進階訓練，我在為志工解說時，他也會開黃腔。去年他有無開黃腔我沒有聽說，但他被開除我知道。」，另同為奧萬大國家森林遊樂區之志工證人黃如琪亦證稱：「我從民國八十八年開始擔任志工，我和原告是同一期，我有親耳聽過好幾次，私底下我有向會長、老師、承辦人員反應過，我沒有自己和原告說過，去年比較少有過一次，都是以往比較多。」（見本院卷第八十一頁及第八十二頁準備程序筆錄），而被告經查證認原告既身為志工，有言論不當，擅開黃腔，行為曖昧、輕浮，雖經遊客反應制止仍遭拒絕，使得接受解說遊客，包括女性及兒童均感十分不當，並對被告形象聲譽留下不良之印象，均屬事實，且類此擅開黃腔言詞非僅該次而已，被告為顧及森林遊樂區之清新形象，並遏止社會大眾對於被告解說服務品質之誤解，影響生態保育觀念之推動，實不適任志工解說服務之工作，為免造成不良影響，於九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函以原告違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項規定，在服勤期間有........ 其他不良行為，言論不當，違反法律規章，有損林務局及國家榮譽者，經承辦人員簽請被告核可者，解除志工資格，收回志願服務證，原處分並無違誤，亦無違反比例原則、背離證據法則或以存在之事物作為行政處分之情事，原告此部分主張並非可採。
㈡至原告主張行政機關行使一切權力致侵害或限制人民權利，均須遵守之「正當
法律程序」，本件原處分自始未讓原告有就事實及法律爭議予以陳述意見或申辯機會，率然遽以解除志工服務資格之行政處分，有違對人民作成限制或剝奪其權利或自由之處分前，賦予人民陳述意見機會之正當法律保障，其行政處分自屬明顯違法乙節，查「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證會者外，應給予該處分相對人陳述意見機會。但法規另有規定者，從其規定」固為行政程序法第一百零二條所規定，惟本件被告有經查證屬實後，認如不加以控管及制止，恐影響所有志工之管理及相關業務之正常運作，方於九十二年一月七日，經承辦人員簽請被告核可者，撤銷原告之志工服務資格，並收回志願服務證及聘書，並於九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函知原告以原告違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項規定，在服勤期間有........ 其他不良行為，言論不當，違反法律規章，有損林務局及國家榮譽者，經承辦人員簽請被告核可者，解除志工資格，，此有被告九十二年一月七日簽呈、被告九十二年一月十四日投育字第○九二四二四○○二○號函附本院卷可稽（見本院卷第四十七頁至第五十頁），則行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第一百零三條第五款亦定有明文，是原告此部分之主張，亦無可採。
㈢按「林務局國家森林志願服務計劃」第七點管理辦法第三項第七款：其他重大
違失經簽林區管理處核可者，解除其志工資格，收回志願服務證（見本卷第三十三頁至第三十七頁林務局國家森林志願服務計畫）。依此規定，行政機關針對重大違失狀況有行政裁量權，原處分並無濫用權力亦如前述，且志工為無給職，無憲法工作權保障之考量，該處分並未影響其工作權，當亦不致產生損失，是原告以被告草率濫用權力違法處分，嚴重侵害原告在林務局國家森林解說志工間之優良信譽，所為所行已涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，而依民法第一百九十五條侵權行為之規定，請求被告給付壹佰萬元之名譽損害賠償，自難認其有理由，原告另請求被告應將本案勝訴判決結果，發函原處分受文單位及南投林區管理處每位國家森林解說志工（共四十六位），自亦無理由。
四、綜上所述，原告之主張均非可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖有不同，結論尚無不同，仍應予以維持，原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，不影響本件之判斷，爰不一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
法院書記官 林 宜 萱