臺中高等行政法院裁定 九十二年度訴字第七三一號
原 告 甲○訴訟代理人 丙○○被 告 台灣省彰化農田水利會代 表 人 乙○○訴訟代理人 林政德律師右當事人間因有關農田水利事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年六月十八日農訴字第○九一○○○一四四○號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「農民團體：指農民依農會法、漁會法、合作社法、農田水利會組織通則所組織之農會、漁會、農業合作社及農田水利會。」為農業發展條例第三條第七款所明定；而農田水利會雖為公法人，然「農田水利會為公法人，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。同通則第十五條第一項規定：會員在各該農田水利會內，有享有水利設施及其他依法令或該會章程規定之權利，並負擔繳納會費及其他依法令或該會章程應盡之義務。第二十二條又規定：農田水利會之組織、編制、會務委員會之召開與其議事程序、各級職員之任用、待遇及管理等事項，除本通則已有規定外，由省（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定之，係為增進公共利益所必要，且符合法律授權之意旨，與憲法第十五條財產權保障及第二十三條基本權利限制之規定，並無牴觸。惟農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用，基於台灣農田水利事業長久以來之慣行，係由各該小組成員，以互助之方式為之，並自行管理使用及決定費用之分擔，適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。因此，中華民國七十五年一月三十一日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第三十一條第二項雖規定掌水費用由小組會員負擔，第三十三條亦規定小給水路及小排水路之養護、歲修，由水利會儘量編列預算支應，不足部分得由受益會員出工或負擔，要屬前項慣行之確認而已，並未變更其屬性，與憲法保障財產權之意旨無違。」、「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。」亦分別經司法院大法官會議釋字第五一八號及五四０號解釋有案。且行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。
二、本件原告起訴請求判決㈠撤銷被告九十一年九月二日九一彰水管灌字第０六五七三號函之處分及行政院農業委員會九十二年六月十八日農訴字第０九一０００一四四０號訴願決定。㈡對於原告九十一年八月十五日之請求，被告應以秉承政府推行農田水利事業為宗旨，供應農田灌溉用水，以利農業發展併保障農民生存權。㈢被告因長期未供應農田灌溉用水致原告蒙受損害，請求被告應賠償給付原告新台幣（下同）捌萬壹仟柒佰零玖元，與自九十二年十一月二十五日起至供應農田灌溉水源日止，賠償水田用電費用及自受損害日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息。其陳訴意旨略謂：
㈠程序方面：
⒈按「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人
。」農田水利會組織通則第一條定有明文。次按「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」又係水利法第十二條所明文規定。足證，農田水利會其所擔負的任務從控制水量、分配灌溉用水，乃至於給水路的維護、修補與管理，無一不是國家法律賦與農田水利會此一公法人的法定公法任務，部分甚且涉及公權力之行使。
⒉參照吳庚大法官所著「行政法之理論與實用 (增訂五版)」一書中關於公法
與私法區別之標準，若採德國學者通說之『新主體說』：「對任何人皆可適用，均有發生權利義務之可能者為私法，公法則係公權力主體或其機關所執行之職務法規，其賦予權利或課予義務之對象僅限於前述主體或其機關，而非任何人。」應可說明本件請求事件應屬公法事件，蓋以所規定或執行各該水利法規之主體，僅限於農田水利會始得行使權利或對其課予義務，而非任何人均得為法規之主體。且規範之對象亦僅限於農田水利會所屬會員，亦非一般人民。
⒊另參照司法院大法官會議釋字第五一八號解釋理由書最後一段所載述：「農
田水利會既為公法人，其與會員間之權利義務，應屬公法關係，且控制水量及分配灌溉用水，乃至於給水路之維護、修補與管理，要皆具有公權力行使之性質，在農田水利會已由為法律明定其為公法人，且於行政訴訟制度已全面變革之後，是否仍應循其長久之慣行而保留適用關於私權關係之原理，抑或應將由會員負擔之掌水費暨小給水費、小排水路養護、歲修費，歸屬為公法上之負擔而以法律明定，均應予以檢討。」等語。不難推知大法官此號解釋對於相關養護、歲修費用，在行政訴訟法制之訴訟種類已經增加多樣類型，且農田水利會又屬公法人之性質下，水利會與會員間關於上開費用所生之爭執是否仍應循其長久之慣行而保留適用關於私權關係之原理而為請求，大表存疑。甚至從語意上可以窺知大法官們對於上開適用私權關係之論點，並不茍同，而間接認為有違法律規定之虞。
⒋再者，同參照司法院大法官會議釋字第五一八號解釋理由書第二段亦載明：
「台灣農田水利事業基於長久之慣行，設有水利之小組，：：：。從而農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水費、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理、與使用基於慣行 (參見行政院農業委員會八十七年十月十九日 (八七)農林字第八七一四六二五五號函)，係適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。」等語。益證，則除僅據此行政院農業委員會 (即訴願決定機關)基於歷史解釋之函釋觀點外，吾人實難信服其將是界定為私權關係的堅強理由？惟因公法人的組織運作，在相關法制與理論於當年時空迄未發展完備的情況下，以所謂的「基於長久之慣行」以及「私權關係之原理」為由，容認此項倍受爭議質疑之傳統措施的合憲性。
⒌況且，本件原告請求被告應以秉承政府推行農田水利事業為宗旨，以利農業
發展併保障農民生存權；以及因被告長期未供應灌溉用水致蒙受損害，請求核定補償。爰依農田水利會組織通則第一條、第十條、第十五條、第三十六條與水利法第十二條、第十九條第二項、第四十九條、第五十七條及水利法施行細則第一百八十四條等規定，請求被告擔負恪盡國家法律賦與此公法人的法定公法任務；及因被告違背法令或該會章程或怠忽職守廢弛職務釀成災害等，而致會員蒙受損害時，會員得按實際所受損害，請求賠償之權利行使。此與農田水利會所屬水利小組成員間就有關「掌水費」及「小給水路、小排水路之養護歲修費」等費用所生爭執，「基於長久以來之慣行」而適用關於私權關係之原理，應循民事訴訟程序解決之情況，二者間為分屬截然迥異之請求標的，非得比附援引一概而論。
⒍綜上，訴願決定機關刻意維護此項「慣行」的結果，更使得原本應受嚴格公
法規範控制的公共事務以「遁入」私法自治方式逃避依法行政原則之羈束，使被告機關得以假私法自治之名，以便宜粗略的議決程序，將原本應負有作為義務者，變相產生擁有不作為之藉口，則更非法治國家應有之現象。故本於法治國家的基本原則，農田水利會為『公法人』之組織，法律、學說及實務上，已殊無疑義。其與會員間之權義關係屬於公法關係，原告主張本件應循行政訴訟程序尋求救濟之方式，始符法律與法理之規定。
㈡實體之理由：
⒈原告甲○自幼篤實世代務農維生迄今逾六十載，耕作其所有與共有及租賃之
座落彰化縣○○鎮○○段六○九、六一○、六一○之一、六一○之二及六○三地號面積共計○、八三八二公頃農田，依農田水利會組織通則第十四條規定，為彰化農田水利會當然之會員，長期均仰賴被告機關彰化農田水利會之溝渠水利設施灌溉稻田農作物。詎知，約從七十年間起（此為彰化農田水利會九十一年九月二日及九十一年十月二十三日函復所載）於不明原因情形下，即遽停止供應水源灌溉，致原告於八十年間須僱工鑿井汲水並購置抽水機及油料（皆未留存收據），抽取地下水以供稻作耕耘灌溉此有現場照片在卷可稽，惟出水量猶不足以因應所需，造成農作物蒙受損害歉收。
⒉肇於因被告未能供應農田耕作灌溉用水，致長期以來溝渠水道設施阻塞乾涸
枯竭，雜草叢生堤岸崩塌，亦從未派員養護管理或防災。為此，原告百般無奈迫不得已始復於九十年間，以與農田相臨近○○○鎮○○○段十七份小段四三一地號土地，申請使用水田用電電力與僱工鑿井購置深水馬達及建造混凝土便橋等而所費不貲在卷可憑，顯已造成原告經濟上重大的損失負擔，以濟長久以來因被告的管理不善所導致之人為水荒問題及交通阻礙，但已嚴重損害原告之權利及利益，遂依法向被告提出如九十一年八月十五日申請狀所載之申請事項。
⒊原告於九十一年九月四日收受被告彰化農田水利會（即原行政處分機關）九
一彰水管灌字第○六五七三號行政處分書：「台端申請本會供應貴有座落彰化縣○○鎮○○段○○○○號農田灌溉用水及請求補償乙案，經查上揭地號土地係屬灌溉困難地區，本會已於民國七十餘年間調整會費等級為十一級，僅課收排水受益費，所請補償乙節，本會歉難照辦，復請查照。」逕予輕率駁回原告九十一年八月十五日之申請狀，顯有曲解事實因果倒置之嫌，絕難令人信服。
⒋被告彰化農田水利會既為公法人，其與會員間之權利義務，應屬公法關係，
且控制水量及分配灌溉用水，乃至於給水路之維護、修補與管理，要皆具有公權力行使之性質，在農田水利會已由法律明定其為公法人，且於行政訴訟制度已全面變革之後，是否仍應循其長久之慣行而保留適用關於私權關係之原理，抑或應將由會員負擔之掌水費及小給水路，小排水路養護、歲修費，歸屬為公法上之負擔而以法律明定。又農田水利會屬功能性的公法社團，國家法律係基於實現特定公法任務之需要考量而賦與其自治權限，其會務運作及其與會員間之權義關係應受有較地方自治團體更為嚴密的法律規制，因此在欠缺法律明確授權的情況下，由其自行訂定的自治規章（特別是組織規程）亦不能創設會員的公法費用負擔義務。
⒌經查，原告原本所仰賴灌溉稻田及農作物之彰化農田水利會溝渠水利設施完
竣通暢水源充沛；惟約於七十餘年間起職掌管理農田水利事業之公法人彰化農田水利會怠忽職守，並未依法令派員定養護管理或防災，致長久以來任由溝渠水道設施阻塞乾涸枯竭。首先，未謀補救措施協助紓困解決眾多農民無水源灌溉耕耘之苦，卻反而指稱：「上揭地號土地係屬灌溉困難地區，無法供應灌溉用水。」為由，飾詞推諉卸責實令人無法苟同；其次，另稱（略以）：「會費課收係依台灣省農田水利會組織規程第三十九條第二項規定，：：：台端耕地因屬供水困難地，故編定為排水受益第十一級，每年每公頃課收一○○公斤稻谷，無法供給灌溉用水。」等語云云，資為爭議，更與實情相左，因被告對溝渠水道設施從未注重歲修養護，定期整理或改造防災而任其阻塞雜草叢生並未具備排水功能，倘遇大雨則水患成災，南岸居民亦深受其害。又溝渠水道地勢高於農田約二公尺，因此，堤岸崩塌處農田變成水鄉澤國農作物損失殆盡，焉會為排水受益？且查閱上開組織規程並未有「耕地屬灌溉困難地區，無法供應灌溉用水。」之相關規定。是以，被告怠忽職守廢弛職務釀成災害在先，曲解事實因果倒置於後，似有卸責率斷之嫌，於法顯有違誤。
⒍復查，行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。
惟原告為對於其九十一年八月十五日之申請狀，案經被告於九十一年九月二日以九一彰水管灌字第○六五七三號之行政處分駁回聲明不服。然而，該處分書並未依行政程序法第九十六條第一項第二款及第六款：「行政處分以書面為之者，應記載其法令依據、救濟方法、期間及其受理機關。」之明文規定辦理。故原告分別於九十一年九月九日及九十一年十月六日，以書函建請被告依法函復補正告知，俾便憑辦，以維原告權益；嗣後被告於九十一年九月二十五日及九十一年十月二十三日發文，皆經以畏難規避藉故稽延及爾後將依行政程序法第一百七十三條規定不予處理本案，飾詞推諉卸責之方式函復。依然不為補正告知行政救濟之程序及原告「耕地屬灌溉困難地區，無法供應灌溉用水。」之法令依據為何？其對人民權利及利益的保障已具有重大明顯之瑕疵，以此接近刁難程度的處理當事人權益事務之方式，實在令當事人投訴無門欲哭無淚！但顯係行政處分之違法或不當致損害當事人之權利或利益至鉅。是以，原告爰依行政訴訟法規定提起本訴訟，此情合該併此陳明。
⒎按「憲法第十六條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴
訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」經司法院大法官釋字第四六六號解釋文闡釋甚明。然查，本件所由生之具體事件於九十一年八月十五日向被告機關台灣省彰化農田水利會提出申請，嗣於九十一年十一月二十日提起訴願 (註：原告雖依訴願法第五十八條規定向被告提出，但經以九一彰水管灌字第八八二三號函退回訴願書卷證，拒絕受理)，自應適用當時有效之法令。矧查新修正之訴願法及行政訴訟法均已公布，並自八十九年七月一日起施行，均屬本件具體事件所適用之法令，自應以此為範圍，合先敘明。
⒏法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，得為
必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。本件九十二年六月十八日訴願決定 (註：訴願管轄機關九二年三月十二日雖函告延展二個月，但逾法定期限又不為決定，嗣經原告九二年六月六日函催)，固以行政院農業委員會八十七年十月十九日 (八七)農林字第八七一四六二五五號函關於「台灣農田水利事業基於長久之慣行，設有水利小組，：：。從而農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水費、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理、與使用基於慣行，係適用關於私權之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。」云云論據，概以僅執此農委會函釋即遽為認事用法之衡量標準，而作成「訴願不受理」之決定。惟查，上開函釋係就農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水費、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理、與使用如有爭執而基於長久之慣行（並非習慣法，且未符「依法行政」之法源依據及地位），所為例示性解釋，其與本件原告係對於違反作為義務之被告，聲明請求課予義務；及因被告不履行公法上之任務致生損害，原告爰依行政訴訟法第七條規定，提起合併請求損害賠償訴訟，兩者之法律關係亦即訴訟標的，並非同一，不得謂為同一之訴，焉能比附援引一概而論？⒐按訴訟權為憲法第十六條所保障之人民自由權利，國家公權力之行使，如對
人民之訴訟權有所限制或侵害，依憲法第二十三條「法律保留原則」之意旨，須有法律明文作為依據始得為之，中央法規標準法第五條第二款亦規定「關於人民權利義務事項應以法律定之。」此為民主法治國家保障人民基本權利之基本精神。因之，前揭農委會函釋恣意擴充限制人民訴願及行政訴訟之權利，另行創設增加法律所未明定之限制，認事用法，自難令人信服。此不僅逾越司法權認定事實解釋法律之職權範圍，更已明顯牴觸憲法第十六條「人民訴訟權之保障」及憲法第二十三條「法律保留原則」之精神。
⒑查法人者，乃法律所賦予得為權利義務之組織體也；有公法人與私法人之分
，通說乃以設立法人所依據之法律或法規為標準；公法人者，乃以公法為組織依據之法人，凡行使統治權或分擔統治作用，以實現公共福利為目的之組織體。依我國現行之制度，公法人資格之取得甚為嚴格除國家之外，有直轄市、縣（市）鄉鎮（市）等地方自治團體，至於其他公法人迄今為止，僅農田水利會屬之 (請參照八十二年二月三日公布之農田水利會組織通則第一條第二項、水利法第十二條第二項)。故除國家、各級統治團體及法律有明文規定之農田水利會為公法人外，其他具有法人資格之職業團體或社會團體，如農會、漁會、工、商業團體等，仍應視為私法人，要不具備公法上之法律人格。
⒒依農委會編撰之農田水利業務簡介中載明（略以要旨）：「農田水利會為具
公法人屬性之農民團體，其之主要依據法律為農田水利會組織通則，中央主管機關在一九九三年二月以後正式改為行政院農業委員會。農田水利會之任務有：一、農田水利事業之興辦、改善、保養及管理事項。二、農田水利事業災害之預防及搶修事項。三、農田水利事業經費之籌措及基金設立設項。
四、農田水利事業效益之研究及發展事項。五、農田水利事業配政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項。六、主管機關依法交辦事項。農田水利會與一般民間團體最大差異，在於農田水利會具公法人屬性，在農田水利會組織通則中賦予農田水利會公權力，俾順利推行農田水利事業。」又依行政訴訟法第二條明定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」據此，被告機關行使公權力，實為公法領域中之各種作為或不作為皆屬行政處分，即行政處分。既以基於公權力職權行使為要素，凡在外觀上有此特徵之「公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施」之公法人行為，即應認為行政處分。易言之，足可說明本件請求事件自屬公法事件，蓋以所規定或執行各該水利法規之主體，僅限於農田水利會始得行使權利或對其課予義務，而非任何人均得為法規之主體，且規範之對象亦僅限於農田水利會所屬會員，亦非一般人民。是以，本件應循行政訴訟程序尋求救濟之方式，始符法律與法理之規定。
⒓按司法院大法官釋字第四二三號解釋文首稱：「行政機關行使公權力，就特
定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」次行政法院七十七年判字第二○五四號判決：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。」又行政法院八十年判字第一六八一號判決，亦認為：「依法應作為而不作為，應視同行政處分。」查本件原告於九一年八月十五日之申請，案經被告於九一年九月二日函復：「台端所申請乙節，本會歉難照辦。」是此項通知，係對原告之申請事項以予拒絕，實已發生法律上之效果，即屬消極處分，不得謂非行政處分，此亦迭經大法官解釋宣告違憲有案。
⒔謂「陳情」者，係依行政程序法第一六八條規定，指人民對於行政興革之建
議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，向主管機關所為之陳述。故陳情可能與陳情人個人權益無關（如興革之建設），亦可能係依法採取行動前之預備行為（如法令查詢），但也可能係維護權益之意思表示，例如本件原告向被告機關為特定請求，已屬行政訴訟法之依法申請之性質，或對其某項行政措施不服，已具有訴願之實質意義，縱因原告（申請者）不諳法令未依法定格式提出，遇此情形，收受陳情之被告機關仍應按各相關法律之規定處理，不可與其他陳情事項等同視之。惟查，本件被告九二年八月二十九日辯稱：「原告九一年八月十五日之申請案，被告於九一年九月二日函復，係就原告之陳情事項以予說明告知，應不能視為行政處分。」等語云云，資為爭議。不寧唯是，尚以似是而非之類的用語為藉口，拒絕原告之申請及訴願，刻意阻止剝奪人民尋求行政救濟之機會，尤屬荒謬；嗣後訴願管轄機關行政院農業委員會，復逾越行政訴訟法第四條第一項後段之期限，即延長訴願決定期間逾二個月仍不為決定，無故稽延經函催後，終於九二年六月十八日始作成「訴願不受理」之決定，顯為重大明顯瑕疵。依法原告自可無須等待作成訴願決定免經訴願層級，逕向高等行政法院提起訴訟，併此敘明。
⒕按司法院大法官釋字第四二二號解釋文首揭：「憲法第十五條規定，人民之
生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改善農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。」查「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」農田水利會組織通則第一條定有明文。第查「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」又係水利法第十二條所明文規定。足證，農田水利會其所擔負的任務從控制水量、分配灌溉用水，乃至於給水路的維護、修補與管理，無一不是國家法律賦與農田水利會此一公法人的法定公法任務，要皆涉及公權力之行使。
⒖按農田水會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，由法律賦與其興辦、改善
、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人。依農田水利會組織通則第十四條規定，凡在農田水利會區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人均為當然之會員。同通則第十五條第一項規定，會員在各農田水利會內，有享受水利設施及其他依法令或該會章程規定之權利，並負擔繳納會費及其他依法令或該會章程應盡之義務。雖被告已於民國七十餘年間調整會費等級為第十一級，僅課收排水受益費，而不再供應灌溉用水，惟此乃係源於被告怠忽職守後之推諉專斷，而非因原告不盡前項會員所應盡之義務之結果，故上開行政處分恐有未盡周延審查之憾。
⒗況且，被告彰化農田水利會既為公法人，其與會員間之權利義務，應屬公法
關係，且控制水量及分配灌溉用水，乃至於給水路之維護、修補與管理，要皆具有公權力行使之性質，在農田水利會已由法律明定其為公法人，況行政訴訟制度已於八九年七月一日全面變革施行之後，除舊制之撤銷訴訟之外，尚增加課予義務訴訟（包括不服怠為處分之訴及不服拒絕申請之訴）、確認訴訟（包括確認行政處分無效之訴及確認公法上法律關係存否之訴）、合併請求損害賠償訴訟、一般給付訴訟、為維護公益之民眾訴訟及可能出現之無名訴訟，可謂種類繁多，故本件是否仍應依農委會「基於長久之慣行」而保留適用關於「私權關係之原理」為由，應循民事訴訟程序解決？又農田水利會其會務運作及其與會員間之權義關係，應受有較地方自治團體更為嚴密的法律規制，因此在欠缺法律明確授權的情況下，由農委會自行訂定之八七年十月十九日例示性函釋亦不能創設法律所未規定之限制。
⒘再者，承前項事實及理由，彰化農田水利會為公法人，對人民依法申請之案
件，於法定期間內應作為而不作為，人民認為損害其權益者；或其對人民就公法上具體事件之請求所為之決定准駁，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，人民如認其核定有違法或不當情事，對之提起訴願及行政訴訟自為法之所許。原告於九十一年八月十五日依據農田水利會組織通則第十條、第十五條、第三十六條與水利法第十二條、第十九條第二項、第四十九條、第五十七條及水利法施行細則第一百八十四條等規定。覆實檢附相關憑證及照片，謹向彰化農田水利會提出申請狀，然受理機關未經兼顧實情詳查鑑核，逕予函復輕率駁回及爾後將依行政程序法第一百七十三條規定不予處理本案。極盡飾詞推諉卸責之能事，實在令人嘆為觀止，復經核於法亦未洽，即有違反前揭規定及立法意旨，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之規定牴觸。
⒙本件原告甲○自幼即世代務農維生，耕作於與彰化農田水利會之溝渠水利設
施北側相緊鄰之農田迄今逾六十載，畢生靠天吃飯但是沒有水就無法耕作。此區域農田約有十五公頃同慘遭被告因未依法供應農田灌溉水源，如此漠視農業發展罔顧農民生計，棄置農民自生自滅；且加入世界貿易組織後，農業飽受衝擊農民憂心忡忡心急如焚，更亟待政府全力協助度過難關之際，彰化農田水利會之行政處分將致使原告原本農田無水灌溉之困境，無異雪上加霜徒增民怨，讓「照顧農民權益、改善灌溉水源」只是淪為欺騙農民的政治口號罷了。然而，雖擬提請行政救濟，再屢受應作為而不作為之推拖而投訴無門，令原告情何以堪。
⒚農田水利會組織通則第一條規定，農田水利會以秉承政府推行農田水利事業
為宗旨；第十條復明定，農田水利會之任務為農田水利事業之興辦、改善、保養及管理，災害之預防及搶救，配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設等事項，明確揭示彰化農田水利會負有推行農田水利事業及保障農民生存權利之義務。又「水權之停止、撤銷或限制，致使原用水人受有重大損害時，由主管機關按損害情形核定補償，責由公共給水機構負擔之。」水利法第十九條第二項定有明文，又「因興辦水利事業使用土地，妨礙土地所有權人原有交通或阻塞其溝渠水道，興辦水利事業人應取得土地所有權人之同意，為其建造橋樑、涵洞或渡槽等建造物或予以相當之補償。」亦為同法第五十七條所明定。
⒛被告機關彰化農田水利會既屬公共給水機構興辦農田水利事業，自應依法負
有損害賠償或損失補償之責任，況農田水利會組織通則第十五條第三項復規定「農田水利會違背法令或該會章程或有其他不當之措施，而致會員蒙受損害時，會員得按實際所受損害，請求賠償。」準此，原告本於上揭法律關係依法提起本件訴訟，請求一、被告對於原告九十一年八月十五日之請求，被告應以秉承政府推行農田水利事業為宗旨供應農田灌溉用水，以利農業發展併保障農民生存權。二、被告因長期未供應農田灌溉用水致原告蒙受損害，請求被告應賠償給付原告新台幣捌萬壹仟柒佰零玖元整。與自起訴日九十二年十一月二十五日起至供應農田灌溉水源日止賠償水田用電費用。及自受損害日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息，核屬正當，應予准許，以資適法。綜上，原告聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並命原處分機關為特定內容之行政處分，即為有理由，請求判決如訴之聲明所示等語。
三、本件原告請求判決撤銷被告九十一年九月二日九一彰水管灌字第０六五七三號函復「台端申請本會供應貴有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號農田灌溉用水及請求補償乙案，經查上揭地號土地係屬灌溉困難地區，本會已於七十餘年間調整會費等級為十一級，僅課收排水受益費，所請補償乙節，本會礙難照辦。」及行政院農業委員會九十二年六月十八日農訴字第０九一０００一四四０號訴願不受理之決定。並請求被告對於原告九十一年八月十五日之請求，被告應以秉承政府推行農田水利事業為宗旨，供應農田灌溉用水，以利農業發展併保障農民生存權。暨被告因長期未供應農田灌溉用水致原告蒙受損害，請求被告應賠償給付原告捌萬壹仟柒佰零玖元，與自九十二年十一月二十五日起至供應農田灌溉水源日止，賠償水田用電費用及自受損害日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息，經核屬原告與被告間有關小給水路有關灌溉、管理及使用之事項，依上開規定及司法院大法官會議解釋意旨，係屬私權事項，如有爭執應循民事訴訟程序，自不得提起訴願，以資救濟。訴願機關從程序上決定駁回其訴願而為不受理之決定，尚無不合，原告對之提起行政訴訟，請求撤銷，難認為合法，且請求被告對於原告九十一年八月十五日之請求，被告應以秉承政府推行農田水利事業為宗旨，供應農田灌溉用水，以利農業發展併保障農民生存權。暨被告因長期未供應農田灌溉用水致原告蒙受損害，請求被告應賠償給付原告捌萬壹仟柒佰零玖元，與自九十二年十一月二十五日起至供應農田灌溉水源日止，賠償水田用電費用及自受損害日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息，仍難謂為合法，均應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 五 日
法院書記官 蔡 騰 德