臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八七七號
原 告 甲0000000訴訟代理人 林萬生律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國九十二年八月十四日經訴字第○九二○六二一七一八○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依原告九十一年十月二十五日之申請作成將原告營利事業登記證營業所在地變更為南投縣○○鎮○○里○○路○○○號之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告於民國（下同）八十七年三月二十四日核准原告於南投縣○○鎮○○街○○○號一樓設立「超級玩家電子遊藝場」，嗣因該營業場所租期屆滿，原告於九十一年十月二十五日向被告申請營利事業變更登記，變更營業所在地為南投縣○○鎮○○路○○○號，案經被告審查後，以九十一年十月二十九日府城商字第○九一○○○九一六五○號函略以「為維護本縣善良風俗，所請歉難照准」為由否准申請。原告不服，提起訴願，由經濟部以九十二年三月十日經訴字第○九二○六二○五五四○號訴願決定撤銷原處分，命被告另為適法之處分。嗣被告又以九十二年三月十八日府城商字第0000000000─○號函撤銷前開九十一年十月二十九日府城商字第○九一○○○九一六五○號函，並請原告檢附相關文件辦理營利事業登記，後原告再檢附相關文件於九十二年四月十日送達被告，被告乃據以審查認其業以九十二年三月二十七日府城商字第○九二○○五八○八五○號公告電子遊藝場除需符合建築物使用規定、都市土地分區使用管制規定外，尚需距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千五百公尺以上（下稱系爭公告），以九十二年四月十一日府城商字第○九二○○○一五二八○號函表示請依說明二「本府已依都市計畫法及施行細則規定，公告電子遊戲場業除需符合都市土地使用分區管制規定外，並應距離醫院學校直線距離一千五百公尺以上。貴商號如符合前述規定，請檢附都市計畫現況圖，套繪申請設立地點（比例１／３０００），一併報本府核辦。」辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告營利事業登記證營業所在地變更為南投縣○○鎮○○里○○路○○○號。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈被告所據以駁回原告申請之系爭公告，違反法律保留原則，依法無效：
⑴被告所頒系爭公告限制縣轄經營「電子遊戲場業」除需符合建築物使用規
定、都市土地分區使用管制規定外，尚需距國民中、小學、高中、職校及醫院一千五百公尺以上。該系爭公告係行政機關對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。為行政程序法第一百五十條第一項之法規命令，合先陳明。
⑵按「人民之工作權、財產權應予保障。」憲法第十五條定有明文。人民營
業之自由，乃財產權、工作權所涵攝之內容。又「關於人民之權利、義務者，應以法律定之。」中央法規標準法第五條第二款亦有明定。又「法規命令抵觸憲法、法律或無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利者，無效。」行政程序法第一百五十八條第一項第一、二款亦有明文。
⑶被告所頒系爭公告，其法令依據為電子遊戲場業管理條例第八條第一款、
都市計畫法第六條、第三十九條及都市計畫法台灣省施行細則第十七條第九款。然上開法條並未授權被告得為該公告內容以限制人民自由權利，故該公告抵觸憲法、法律，且無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利，依行政程序法第一百五十八條第一項第一、二款規定，無效。茲分敘如下：
①電子遊戲場業管理條例第八條第一款規定：「營業場所位於實施都市計
畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」依此規定，並未授權被告得為系爭公告。
②都市計畫法第六條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府於都市計畫範
圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」同法第三十九條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況於本法施行細則中作必要之規定。」其中第三十九條部分，係授權內政部或直轄市政府就建築物或停車場之高度、面積等等為必要之規定，並未授權被告為系爭公告。另依第六條規定，係授權被告於土地使用人有為妨礙都市計畫之使用時，有限制土地使用人之權限，而電子遊戲場業之設立，依南投縣既定之都市計畫並無何妨害被告，自無權於法律規定外恣意限制，更無為本件系爭公告之權利。
③都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款規定：「商業區為促進商業
發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：：：其他經縣市（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」由此部分規定可知，該條係規定不得於商業區使用建築物及土地。故被告僅得公告限制「商業區之建築物及土地不得為某特定用途或行業」，尚不得就得設立於商業區之行業，以系爭公告限制其設定地點。
④電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定：「電子遊戲場業之營業場所
，應距國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」已就電子遊戲場業之設置地點作明確限制之規定，並未授權被告得另為限制之規定，被告無法律之授權，逕自為系爭公告，就憲法所保障人民之工作權、財產權，增加法律所無之限制，與憲法第十五條、第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定抵觸，依行政程序法第一百五十八條第一項第一、二款規定為無效。
⑤另電子遊戲場業管理條例上開五十公尺之限制性規定，係依據憲法第二
十三條規定，依比例原則而為之法律規定，被告逕行公告將法定五十公尺，增加為一千五百公尺，亦明顯違反比例原則，依行政程序法第七條及第一百五十八條第一項第一款規定，亦屬無效。
⒉退而言之，被告所為實質駁回原告申請營利事業變更之行政處分，亦違反中
央法規標準法第十八條從新從優原則、行政程序法第八條誠信原則及信賴保護原則，應予撤銷：
⑴按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時
之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第十八條定有明文，是謂從新從優原則。又「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第八條亦有明定。
⑵本件原告於九十一年十月二十五日即向被告申請營業場所變更登記，被告
於九十一年十月二十九日以函文駁回原告之申請，經濟部於九十二年三月十日以訴願決定書撤銷被告前開駁回之行政處分，命被告另為適法之處分，被告於九十二年三月十八日以函文命原告檢附相關文件辦理變更登記，嗣後始於九十二年三月二十七日為系爭公告。依中央法規標準法第十八條規定，被告自不得以事後公告，駁回原告先前合法之申請。
⑶被告先前所為行政處分，遭經濟部撤銷，自應回復原申請時之狀態，被告
於接獲訴願決定書後，本應依法另為適法處分，然被告竟利用其應另為適法處分期間，始恣意為系爭公告，並據以作為駁回原告申請之依據，被告所為，顯與行政程序法第八條誠信原則有違。
⑷本案原告變更營業場所，均依電子遊戲場業管理條例第八、九條及都市計
畫法及都市使用分區管制規定及建築法規定，尋覓適當合法處分並委請建築師依據各項建築法相關規定設計，作好消防安全設備及檢驗合格後，先申請辦理該新址使用執照變更，將新址建物之用途，由商業區之店舖，變更為遊藝場，亦經被告依當時相關法令審查合格，而核發變更使用執照。
被告先同意原告就新址變更使用執照，嗣原告就營業場所變更事項等，均準備完成後，被告竟另為系爭公告，並據以駁回原告變更營業場所登記之申請，其前後矛盾之作法，有利用原告之信賴，故意加損害於原告之嫌，自有違行政程序法第八條所定信賴原則。
⒊依電子遊戲場條例第一條規定：「為管理電子遊戲場業，並維護社會安寧、
善良風俗、公共安全及國民健康，特制定本條例。」其中第五條規定遊戲場之級別、營業對象之年齡，第八條規定營業場所之條件，第九條營業場所距離之限制，第三、四章就遊戲場之經營方式、應遵守之義務及違反之處罰亦均加以明定。堪認依電子遊戲場業管理條例之規定設立登記營業，及依該條例受管理機關之監督管理，即可達提供人民適當休閒，並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康之目的。被告認電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，顯有誤會。
⒋按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第四條第一項、第五條第二項分別定有明文。本案被告對原告依法申請營業場所變更登記之申請案件，予以駁回，侵害原告之權利及法律上之利益。經依法提起訴願，由經濟部訴願駁回，原告不服該訴願決定，自得依法提起撤銷訴訟及訴請被告為營業所在地之變更登記。
⒌本件原告向被告申請營業場所變更係以被告制式申請書申請，所附文件中，
被告核發營利事業登記證、級別證，足證原告係合法設立之電子遊戲場業，變更使用執照、土地使用分區證明、套繪圖等，足證新址建築物及營業地點，均符合電子遊戲場業管理條例、都市計畫法、使用分區管制、距離限制等規定。另公共意外責任保險單亦符合電子遊戲場條例第十三條之經營場所要求，且原告並無欠稅或違章情事，亦經被告人員審核加註於申請書中，足認原告之申請營業場所變更登記，完全合法，被告依法審核後，即應准原告之申請而為營利事業變更之登記。被告恣意退回原告之申請文件，而實質駁回原告申請，於法有違。
㈡被告答辯：
⒈電子遊戲場業所陳列之機具，不論其為娛樂類或鋼珠類均具相當高之投機性
、刺激性，為青少年學生所熱愛，易使青少年學子流連忘返，一經染上其習性，甚難自拔，未予適當管制，誠易衍生社會問題，影響層面甚大；且電子遊戲場涉足者多為血氣方剛之青少年，故甚易滋生聚眾賭博、吸毒、逞強鬧事、荒廢課業等事端，又因其無經濟基礎，而染成惡習時，終或衍生出偷竊、搶奪等危害社會治安事件，層出不窮，乃電子遊藝場最為社會大眾所詬病之所在。是故，被告乃基於保障多數民眾權益，維護善良風俗，避免不健康政治社會環境影響，斟酌多數民意要求（第十四屆南投縣議會議員提案）停止受理，採取權宜之全面停止受理電子遊戲場業設立、變更登記措施。⒉被告於九十二年四月十一日以府城商字第○九二○○○一五二八○號函駁回
原告申請案時，告知「本府已依都市計畫法及施行細則規定，公告電子遊戲場業除需符合建築物使用規定、都市土地分區使用管制規定外，尚需距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千五百公尺以上。貴商號如符合前述規定，請檢附都市計畫現況圖，套繪申請設立地點（比例１／３０００），一併報本府核辦。」核被告於九十二年三月二十七日府城商字第○九二○○五八○八五○號之公告，係依據都市計畫法第六條、第三十九條，都市計畫法台灣省施行細則第十七條第九款及電子遊戲場業管理條例第八條第一款之授權，被告前揭號函之處分，尚無為違法不當之情事。
⒊行政機關依法律之授權所為之公告，自具有約束力。本案原告在被告依法公告後提出申請變更登記，應受該公告之拘束迨無疑義，並予敘明。
⒋原告申請營業所在地變更，除距離不符系爭公告限制外，其他如變更營業地
點須位於商業區及取得變更為遊戲場業用之使用執照等條件均已具備。理 由
一、按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準第十八條定有明文。又中央法規標準法第十八條所稱：「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案之程序而言，並包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理，亦經改制前行政法院七十二年度判字第一六五一號著有判例。
二、本件被告於八十七年三月二十四日核准原告於南投縣○○鎮○○街○○○號一樓設立「超級玩家電子遊藝場」，嗣因該營業場所租期屆滿，原告於九十一年十月二十五日向被告申請營利事業變更登記，變更營業所在地為南投縣○○鎮○○路○○○號，案經被告審查後，以九十一年十月二十九日府城商字第○九一○○○九一六五○號函略以「為維護本縣善良風俗，所請歉難照准」為由否准申請，原告不服，提起訴願，由經濟部以九十二年三月十日經訴字第○九二○六二○五五四○號訴願決定撤銷原處分，命被告另為適法之處分。嗣被告又以九十二年三月十八日府城商字第0000000000─○號函撤銷前開九十一年十月二十九日府城商字第○九一○○○九一六五○號函，並請原告檢附相關文件辦理營利事業登記，後原告再檢附相關文件於九十二年四月十日送達被告，被告乃據以審查認其業以九十二年三月二十七日府城商字第○九二○○五八○八五○號公告電子遊藝場除需符合建築物使用規定、都市土地分區使用管制規定外，尚需距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千五百公尺以上，以九十二年四月十一日府城商字第○九二○○○一五二八○號函表示請依說明二「本府已依都市計畫法及施行細則規定，公告電子遊戲場業除需符合都市土地使用分區管制規定外，並應距離醫院學校直線距離一千五百公尺以上。貴商號如符合前述規定，請檢附都市計畫現況圖，套繪申請設立地點（比例１／３０００），一併報本府核辦。」辦理。原告不服，循序提起本件訴訟，為如事實欄所載之主張。經查本件原告於九十一年十月二十五日即向被告申請變更營業所在地為南投縣○○鎮○○路○○○號，此有被告九十一年十月二十九日府城商字第○九一○○○九一六五○號函在本院卷可憑，斯時並無系爭公告「於南投縣經營電子遊戲場業，需距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千五百公尺以上」之限制，被告乃以「為維護本縣善良風俗」之空泛且不符依法行政原則之理由予以駁回原告之申請，經原告提起訴願後，既經經濟部訴願決定撤銷原處分，命被告另為適法之處分，則自應回復原告原申請之狀態，而無庸再由原告另行提出變更營業所在地之申請，故被告於九十二年三月十八日以府城商字第0000000000─○號函請原告再檢附相關文件辦理營利事業登記已有未當。嗣雖經被告以九十二年三月二十七日府城商字第00000000000為系爭公告，縱該公告之合法性無疑，惟原告既在被告為此公告前已向被告申請營業所在地變更登記，且原所准據之電子遊戲場業管理條例第九條第一項所定「電子遊戲場業之營業場所，應距國民中、小學、高中、職校、醫校五十公尺以上。」較有利於原告，依前揭說明，自應適用原所准據之電子遊戲場業管理條例第九條第一項所定之距離限制。詎被告竟以較不利原告之系爭公告為由，責令原告檢附符合規定之都市計畫現況圖，套繪申請設立地點，報請被告核辦（該函責令原告檢附事項已有否准原告申請變更營業處所之意），自有未合。訴願決定疏未糾正，仍予維持，亦有違誤。原告執此指摘，為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷。又原告已檢附南投縣○○鎮○○路○○○號房屋之變更使用執照及該屋所屬土地係屬商業區之土地使用分區證明書，有各該使用執照及南投縣草屯鎮公所證明書在本院卷可憑，被告之訴訟代理人亦自承本件除距離不符系爭公告限制外，其他之條件均已具備，是本件已事證明確，爰並判命被告應依原告申請作成將原告營利事業登記證營業所在地變更為南投縣○○鎮○○里○○路○○○號之行政處分。兩造其餘訴辯事由，已無庸審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
法院書記官 蔡 宗 融