臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八八六號
原 告 甲○○訴訟代理人 張績寶 律師複 代 理人 江文玉 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○訴訟代理人 丑○○
子○○被 告 交通部公路總局代 表 人 丙○○被 告 臺中縣政府代 表 人 丁○○右二人共同訴訟代理人 陳聰能 律師複 代 理人 癸○○ 律師被 告 財政部國有財產局代 表 人 戊○○訴訟代理人 壬○○複 代理人 辛○○右當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣需用土地人被告交通部公路總局（改制前為台灣省交通處公路局）為辦理西部濱海公路銜接段房裡–甲南（六五Ｋ﹢四○○–七二Ｋ﹢○○○）新闢工程需要，需用坐落台中縣○○鄉○○○段七–五地號內等三二八筆土地（面積合計二四．四○○五公頃）及其土地改良物，報經台灣省政府民國七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函核准徵收，嗣由被告台中縣政府以七十九年五月十一日七九府地權字第八三○七一號、八十年二月二十三日八十府地權字第三三九六一號及同年四月二十三日八十府地權字第○六九一八二號函公告依序徵收土地、地上物及農作物。原告以上開徵收案內之其所有坐落台中縣○○鄉○○段第五三六地號如附表所示Ａ部分（即分割後同段第五三六之一地號）、同段第五三七地號及第五三八之三地號如附表所示Ｂ部分（即分割後同段第五三八之三地號）（下稱系爭土地）係屬其所有，惟被告台中縣政府未以其為土地所有權人公告徵收，且未於公告期滿十五日內通知其領取補償費，上開徵收處分自七十九年六月廿六日失其效力，乃提起本件行政訴訟，請求確認台灣省政府前開核准徵收之處分就上開系爭土地部分所形成之徵收法律關係，自七十九年六月二十六日起因徵收處分失效而不存在，並將系爭三筆土地回復登記予原告所有。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠先位聲明：⒈確認臺灣省政府於七十八年十二月四日府地二字第一二四七五二號函核准徵收行政處分（含被告台中縣政府七十九年五月十一日七九府地權字第八三○七一號函單獨公告徵收土地、八十年二月二十三日八十府地權字第三三九六一號函公告徵收地上物，及八十年四月二十三日八十府地權字第○六九一八二號函公告徵收地上農作物），就原告所有坐落台中縣○○鄉○○段第五三六地號，如附表所示Ａ部分（即分割後同段第五三六之一地號）地目田、面積○．○四九一公頃；同段第五三七地號，地目田，面積○．一五○○公頃）；同段第五三八之三地號，如附表所示Ｂ部分（即分割後同段第五三八之三地號），地目田、面積○．○九九一公頃等三筆土地所形成之徵收法律關係，自七十九年六月二十六日起因徵收處分失效而不存在。⒉被告財政部國有財產局及交通部公路總局應將原告所有上開三筆土地，以接管（原為「徵收」，後因精省改由中華民國「接管」）為原因所為之所有權登記予以塗銷，回復為原告所有。㈡備位聲明：⒈同前聲明⒈部分。⒉被告交通部公路總局及財政部國有財產局應給付原告新台幣（下同）一八、七八六、六○○元及自八十六年一月二十一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
二、被告內政部聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、被告交通部公路總局聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、被告台中縣政府聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、被告財政部國有財產局聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、關於徵收效力未及於原告且自七十九年六月二十一日起即已失效部份：
（一）被告台中縣政府未於辦理本件公告徵收系爭土地前，先重新核對土地登記謄本，而錯誤以原告姨媽徐瑞雲辦理公告，並通知徐瑞雲發給地價補償費，依內政部九十年一月十七日台（九十）內地字第九○七二一一八號函釋說明：「（三）如直轄市或（縣）市主管機關未及時於公告徵收前發現，仍以甲名義辦理公告，並通知甲領取補償費，依本部八十五年八月二十八日台（八五）內地字第八五○七二○九號函規定，該徵收案自無從及於正確之土地所有權人乙，故需用土地人如仍需使用該筆土地，應另以補辦徵收方式辦理。」，本件徵收案自未及於正確之土地所有權人即原告。
（二）原告於七十九年五月二十六日陳情聲請更正後，被告台中縣政府七十九年六月六日函並未即時完成更正，否則，原告無須再於八十年三月二十三日聲請更正，被告台中縣政府亦無須於同年四月三日函知該府地政科地權股更正業主姓名，更無須於同年月十一日函通知台灣土地銀行大甲分行及副知台灣省交通處公路局第二區工程處，更正系爭土地之業主為原告，地價補償費暨四成獎勵金清冊內系爭土地補償費之核發對象，亦不會仍誤為徐瑞雲。況被告台中縣政府及交通部公路總局均自認，被告台中縣政府並無重新辦理公告徵收之必要。而被告台中縣政府訴訟代理人在本件民事審理時，已當庭自認於七十九年六月二十一日原告自行前往領取前並未通知，可見其並無完成「公告通知原告及通知原告發放地價補償費暨四成獎勵金」之法定徵收程序，亦無於完成法定徵收程序後通知需用土地人依規定申請更正徵收，其遲延至八十六年二月十五日始陳報臺灣省政府地政處，顯未合於行政院七十年九月四日台內字第一二七○一號函、內政部九十年一月十七日台（九十）內地字第九○七二一一八號函釋及臺灣省土地徵收作業手冊之規定。另被告台中縣政府遲延至八十五年四月十六日始第一次通知原告發放地價補償費，距土地法第二百三十三條規定，原告得領取地價補償費暨四成獎勵金時，及被告台中縣政府依法應通知原告發放完竣時之七十九年六月二十五日期限，已經超過將近六年，依司法院三十三年院字第二七○四號及大法官釋字第一一○號解釋，本件土地徵收核准案，不但未及於原告，且業自七十九年六月二十六日起，即已失其效力。
（三）按被告台中縣政府七十九年五月二十九日七九府地權字第○九三一四三號函係令徐瑞雲按時前往領取補償金，而非原告（因該函受文者係徐瑞雲）。嗣原告於同年六月二十一日前往領取補償費時，即遭被告以該通知函受文者、清冊核發對象均非原告，且以原告拒簽切結書為由，而拒發補償費予原告。又被告台中縣政府同年六月二十六日七九府地權字第一○六五九八號函所述，顯已曲解前開通知函之受通知人為原告，該函並無通知原告仍應依五月二十九日通知函於六月二十一日檢附證件具領補償金，況原告如何能於受六月二十六日通知後，再返回二十一日領取補償費？可見被告台中縣政府並未依限通知原告，且因原告未簽切結書而拒發補償費，其事後亦未於公告期滿後十五日（同年月二十五日）前，再通知原告發放補償，是本件土地徵收核准案，業自同年月二十六日起即已失其效力，縱其再於該日函知原告，命原告返回同年月二十一日領取補償費，亦無礙本件徵收土地核准案已失效。
（四）關於切結書部份：由改制前行政法院八十二年度判字第二五七五號、八十二年度判字第五八二號判決可知，除本件外，尚有他案亦因原地主拒簽切結書而被告台中縣政府拒發補償費。原告曾於八十六年一月十六日陳情書中陳明因拒簽切結書，而遭被告台中縣政府拒絕發給原告地價補償費暨四成獎勵金之事實經過，並經其八十六年四月十二日函自承在案。另由被告台中縣政府九十三年三月十二日府地權字第○九三○○六九三二八號函說明段所載，可知被告台中縣政府已經承認，西部濱海公路台中縣大安鄉段被徵收土地業主，尚有陳中山等十二人，亦有因拒簽切結書故被告台中縣政府拒發補償費情事，且同案原地主柯成金亦因同事件提起確認土地所有權存在之訴，經最高行政法院判決勝訴而重新辦理用地取得作業。然被告援引前開判決，主張此情形不影響本案核准徵收之效力，顯已違反行政程序法第六條規定之平等原則。
二、關於徵收地上物（水稻）部份：
（一）被告台中縣政府於八十年四月二十三日以八十府地權字第○六九一八二號函公告就系爭土地上之農林作物（即水稻部分）為徵收，被徵收及發放對象仍錯誤記載為徐瑞雲，而迄今未通知原告發放水稻補償費，亦無陳報省政府更正，至八十五年八月二十一日逕將補償費提存於台灣台中地方法院，又此公告徵收，在台灣省政府核准徵收失效（七十九年六月二十六日）之後，此一併徵收亦失所附麗而失其效力（以上部分為原告起訴狀記載）。又八十年二月二十三日八十府地權字第三三九六一號公告，係依行為時土地法施行法第五十五條第二項規定之公告，而非土地法第二百二十七條第一項規定之公告通知函。由被告台中縣政府於同年四月一日函通知蕭添泉發放補償費可知，其並未於前開公告時，以原告名義辦理公告徵收地上農作物（水稻），是徵收效力不及於原告，且其未於公告期滿後十五日（同年四月十日）前，通知原告發放地上農作物（水稻）補償費，已逾法定發放期限，依司法院院字第二七○四號及大法官釋字第一一○號解釋，徵收案縱未因其他原因失效，亦應自同年四月十一日起失效，雖其遲至同年四月二十三日函才另案公告徵收地上農作物（水稻），並無法使業自七十九年六月二十六日起或自八十年四月十一日起，即已失效之本件徵收土地核准案，回復效力。此與本院八十九年度訴字第六七九號判決意旨所指情形，並不相同，被告隱匿前述事實，錯引上開判決並假藉同年四月二十三日函之再次公告徵收地上農作物（水稻）部份，避重就輕，實不可採（以上部分為九十三年七月二準備書㈤所載）。
（二）原告經查閱補償清冊發現核發對象有誤，乃於同年三月二十三日陳情更正，惟被告台中縣政府於同年四月十一日函僅更正系爭土地之業主為原告，並未更正農（水稻）林（防風林）作物補償費核發對象錯誤部分。原告未接獲該函前，並未閱覽地上農作物（水稻）補償費清冊，更不知水稻補償費核發對象錯誤為蕭添泉，在原告未向被告台中縣政府提出異議、聲請更正前，其怎知核發對象有誤而於公告通知時即將之更正為原告？由此足證，其所稱「八十年四月二十三日公告通知當時檢附之補償清冊，原即已將『蕭添泉』更改為『甲○○』」云云，虛妄不實，該加註更正之文字，亦與原補償清冊內所寫之其他文字不同，顯係嗣後加註。又被告台中縣政府為臨訟卸責，竟將無填寫受文者姓名之函，冒頂有通知原告發放水稻及地價補償費，而空言主張曾再以八十年五月二十七日函知原告於同年六月五日前往領取各項補償費，惟因原告抗爭而於該日拒領等語，然其未舉實證，亦不足採。
三、關於徵收地上林作物（防風林）部份：按臺灣省政府七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函，並無核准徵收系爭地上林作物（防風林樹木），明顯與行為時土地法第二百十五條第一項前段規定「徵收土地時，其改良物應一併徵收」不符。雖被告台中縣政府曾於八十年二月二十三日公告徵收地上林作物（防風林樹木），並遲延至八十五年十二月二十日函始通知原告辦理領款事宜。故臺灣省政府迄未核准徵收系爭防風林樹木，被告台中縣政府亦未依限發給原告樹木補償費，依前開院字第二七○四號及釋字第一一○號解釋，本件徵收土地核准案，亦應因此失其效力。此與本院八十九年度訴字第六七九號判決意旨所指，「有核准徵收地上物，僅未於土地公告徵收時同時辦理地上物公告徵收並同時發放該地上物之徵收補償費，不影響土地徵收之效力」不同，被告錯為援引，非有理由。
四、關於原告請求被告公路總局及財政部國有財產局應給付一千八百七十八萬六千六百元部份：
（一）系爭土地，經被告交通部公路總局施工闢路，開拓為西濱公路，供民眾車輛來往，如本院認原告先位聲明對於公益有重大損害，類推適用行政訴訟法第一百九十八條及第一百九十九條之規定，權衡與公益之間，諭知原徵收處分無效，並命被告賠償之「情況判決」。
（二）由土地徵收條例第三十條規定可知，被徵收土地之地價補償費，係比照一般正常交易價格評定之。本件原告依照系爭土地臨近銜接西濱公路之大安港路道路工程被徵收土地，地價評議委員會比照一般正常交易價格，評定之地價補償費（見原證二十四），公告現值每平方公尺四千五百元，加四成一千八百元，計六千三百元，為本件損害賠償之計算標準，正與本件起訴或請求時之市價吻合，系爭土地面積二、九八二平方公尺，總額為一八、七八六、六○○元，核與上開最高法院八十一年台上字第二九六一號裁判要旨相符。至被告所主張應以七十八年七月之公告現值二百二十元，加四成八十八元，計為三百零八元計算，惟此係七十八年之標準，顯與本件起訴或請求時之市價不合，而與上開最高法院裁判要旨不符。況西濱公路大安鄉段被徵收土地，經七十九年五月間合法徵收發放各業主之地價補償費，每平方公尺均再增加特別救濟金七百元計一千零八元，倘若系爭土地因不合法徵收致徵收失效後，其損害賠償之價格不但無增加，每平方公尺反減少七百元，焉能填補原告所受之損害及所失之利益？
（三）系爭土地九十二年一月公告現值為一千六百元，加四成六百四十元，計應為二千二百四十元，七十九年五月十一日公告徵收系爭土地當期之公告現值，係依照七十八年七月公告現值，每平方公尺二百二十元；到八十五年七月公告現值，每平方公尺一千六百元，總計增加每平方公尺一千三百八十元，其原因係「在八十五年西濱公路路線評估尚未定案前，地價評議委員會認為有調整之必要，每半年一期均為適當之評議調整」。至八十五年七月到九十三年一月，仍為維持上開公告現值均無調整，其原因係「系爭土地已經施工闢建為西濱公路，並已經通車，已無再被徵收之可能，故地價評議委員會於每期召開會議評定時，認為無調整之必要，均不予調整」，而非被告台中縣政府所稱本件系爭土地之公告現值調高係因西濱公路之開闢通行所致。是故，若欲以系爭土地現在之公告現值加四成為損害賠償計算標準，而非比照一般正常交易價格，實難以填補原告所受之損害及所失之利益，亦與上開最高法院裁判意旨不符。
貳、被告內政部答辯意旨略以：
一、本件系爭三筆土地原所有權人徐瑞雲係原告之姨媽，且設籍同一戶籍地址，有關本案徵收之相關文件雖皆通知徐瑞雲，惟原告亦了解本徵收案之情形，且曾多次陳情暫停辦理用地徵收作業，亦知被告台中縣政府訂七十九年六月二十一日於大安鄉公所發放補償費而前往，惟原告因陳情本案工程路線向西移，故當天拒領補償費，並阻止他所有權人領取，而無被告台中縣政府發價人員不發給補償費之情徵，是原告於公告期間內提出異議，聲明該等土地業已移轉為其所有，經被告台中縣政府查明屬實，以七十九年六月六日七九府地權字第○九七五五六號函請土地銀行大甲分行更正補償清冊內土地所有權人為原告並已副知，原告並於公告期滿前往領取補償費，雖因反對工程興辦而拒領補償費，惟究與公告期滿未發放補償費應失其效力之情形有別，故並無原告所主張該核准徵收處分就其所有系爭土地部分所形成之徵收法律關係，因徵收處分失效而不存在之情事。
二、按被告台中縣政府八十六年二月十五日八六府地權字第三二六八四函報台灣省政府地政處略以：「．．．查本府辦理西部濱海公路六五Ｋ﹢四○○–七二Ｋ﹢○○○道路工程徵收用地新闢工程奉省府七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函核准徵收，本府七十九年五月十一日七九府地權字第八三○七一號公告徵收在案；次查本案安重段五三六–一、五三七、五三八–三地號土地原所有權人徐瑞雲，公告前已移轉為甲○○，且公告期間張君已知悉所有土地已列入上開用地徵收，於七十九年五月二十六日提出陳情書請求更正案，經本府查明並以七十九年六月六日七九府地權字第○九七五五六號函請台灣土地銀行大甲分行更正並副知甲○○，張君亦已知悉本府定於七十九年六月二十一日前往大安鄉公所發放補償費，且張君已前往，但因故未領取補償費，本案究與公告期滿未發放補償費應失其效力之情形有別，且本案原徵收土地位置、地號、面積無誤，未涉奉准徵收案之實體，該徵收案應無失效之情事。」並經台灣省政府於八十六年二月二十五日八六府地二字第一四八一一○號函復被告台中縣政府認本徵收案仍屬有效在案。
參、被告交通部公路總局及台中縣政府答辯意旨略以：
一、本件系爭土地之前所有權人為原告之姨媽徐瑞雲，其與原告為同一戶籍，雙方於七十八年七月二十四日訂立土地買賣契約，於同年十月十七日完成移轉登記，係在需用土地人已為收集土地登記資料後所為，又需用土地人於同年十月二十七日召開西濱公路相關工程用地徵收座談會時，原告仍未以所有權人之名義出席，而係由徐瑞雲以所有權人之名義出席並為發言，且徐瑞雲於上開會議中亦未為系爭土地已為移轉登記為原告所有之表示，致被告台中縣政府於七十九年五月十一日以七九府地權字第八三○七一號函通知各業主公告徵收事項時仍以徐瑞雲而非原告為受通知人。惟依行政法院七十九年判字第一八九五號裁判意旨，土地徵收一經公告即生效力並不以通知到達被徵收土地之所有權人為必要，縱未通知仍生徵收效力。
二、次按「土地徵收公告及通知後，被徵收人對公告內容有異議時，經詳查結果係奉准徵收土地之地號、面積或被徵收人之姓名、住所確有誤載，若不涉及奉准徵收案之實體，應即按實際情形予以更正，並於徵收完畢後陳報更正徵收。」台灣省土地徵收作業手冊定有明文，又「．．．公告時土地所有權人雖有錯誤，但能於公告期間發現錯誤，或於公告期滿十五日前發現錯誤，並完成書面通知及發價之程序，依土地法第二百二十七條、第二百三十三條意旨，本處以為該徵收案應仍為有效，應可准於徵收完畢後陳報更正徵收。本部同意。」為內政部八十六年八月十六日台（八六）內地字第八六○七七七七號函釋在案（同部九十年一月十七日台（九十）內地字第九○七二一一八號函亦同意旨）。本件關於公告徵收之土地位置、地號、面積均無誤，被告台中縣政府更已依據原告七十九年五月二十六日請求更正姓名之異議書，於公告期間內以七十九年六月六日七九府地權字第○九七五五六號函請台灣土地銀行大甲分行更正系爭土地之所有權人為原告，並副知原告在案，並依台灣省土地徵收作業手冊第一九二頁規定，以八十六年二月十五日八六府地權字第三二六八四號函陳報台灣省政府，奉該府核示本徵收案仍屬有效，被告台中縣政府業已完成更正程序，本徵收案應仍為有效。
三、再按司法院院字第二七○四號及大法官第一一○號解釋意旨，均著重在需用土地人不於公告完畢後十五日內繳交補償費予主管地政機關，致主管地政機關無從發放之情形，始認徵收土地核准案從此失其效力，並無主管地政機關未於公告期滿後十五日內發放補償費予業主即生土地徵收之行政處分失其效力之意。而被告台中縣政府所為公告徵收包括系爭三筆土地在內之土地，公告期間自七十九年五月十一日起至六月十日止，公告三十日，並以七十九年五月二十九日七九府地權字第○九三一四三號函通知各業主於同年六月二十日至二十二日領取地價補償費，並實際於該三日假大安鄉公所發放，此為原告所不爭，足見被告台中縣政府顯已在公告期滿後十五日內發放地價補償費無訛，而無上開解釋之適用。又本件原告於七十九年六月二十一日上午十一時許曾持上開通知函前往大安鄉公所為其所自承，可見發放地價補償費之日期於為原告所知悉，實已生通知之效力，是原告於知悉發放補償費之日期，在得領取之情況下，卻拒不領取。其謂被告台中縣政府違反土地法第二百三十三條發放期限之規定云云，亦無理由。
四、依改制前行政法院八十二年度判字第二五七五號、八十二年度判字第五八二號判決意旨所示，領取補償時須立切結書部分，並不影響核准徵收之效力。而有關徵收土地應行補償費用之發放，其要求領款人填寫領款切結書之目的係為避免發生錯誤領款之情事，實務上係就地上農作物補償費之發放有其實益，至於土地徵收之地價補償費之發放，因有公告之日土地登記簿記載為準，不易發生錯誤領款之情事，故並不嚴格要求領款人一定要填寫地價補償費領款切結書，且亦不曾發生領款人願領取地價補償費而拒絕填寫切結書，僅有抗爭拒領而不願填寫切結書之情事。被告台中縣政府公告徵收系爭三筆土地後，原告即於七十九年六月二日及同年月十二日分向台中縣議會及被告台中縣政府為陳情，惟被告台中縣政府前已更正系爭土地所有權人為原告並已副知在案，並以同年月七九府地權字第一○六五九八號函復原告仍應持同年五月二十九日之通知函具領補償費，實不可能於發放補償費時，猶以原告非被徵收人或未簽具切結書為由拒發補償費。另其於同年月二十一日在大安鄉公所進行抗爭，未辦理繳驗證件辦理領款等情，亦經證人己○○、庚○○證述在案。可見原告當時並未因切結書問題而拒簽，確係其拒領補償費，而非被告台中縣政府拒發。原告嗣於同年七月一日、八日又就地價補償費數額及路線規畫不當請求停止徵收等事宜為二次陳情，亦均已由被告台中縣政府以七十九年七月十七日七九府地權字第一二四八三七號函、台灣省交通處公路局第二區工程處以七十九年七月二十八日工七九–一六○–三○一㈡號函復原告在案。
五、被告台中縣政府於八十年四月二十三日以八十府地權字第○六九一八二號函公告就原告所有系爭土地上之農林作物（即水稻部分）為徵收，並通知原告後（該函受文者即為原告），曾再以八十年五月二十七日八十府地權字第九五○二四號函通知包括原告在內之各業主於八十年六月五日前往大安鄉公所領取含地價、地上物等各項補償費，依當時檢具之補償清冊原即已將使用人更正為原告，惟因原告一再抗爭要求停止土地徵收而於發放日拒領上開補償費，是其主張被告台中縣政府就水稻部分並未更正核發對象為原告，迄未通知領取水稻補償費，且未於公告期滿後十五日內發放，本件就水稻部分所為之公告徵收，於台灣省政府所為核准徵收案失效之後云云，自非可採。被告台中縣政府於八十五年八月二十一日始將原告應領之地價補償費提存，係因自公告徵收後原告及其他大安鄉受害農民陳情會成員即一再抗爭要求變更路線（有交通部公路局西部濱海公路中區工程處九十年二月五日（九○）濱中用字第九○○○五八三號函足憑），從而於八十五年之前西濱快速公路路線之爭議既尚未定案，仍有變動之可能，且大安鄉受害農民陳情會復要求於路線定案前，停止原定路線之一切徵收作業，故被告台中縣政府自無於路線尚未定案前即將原被徵收土地所有人應領之補償費提存法院之可能，故延後提存尚非被告台中縣政府之故意或過失違背土地法第二百三十三條發放期限之規定。
六、按「土地及其改良物分別辦理徵收，或僅就其中之一辦理徵收，亦不能認為違法而指為徵收無效。且該條所謂一併徵收，並非同時徵收，亦非指必須於同一徵收公告中為之不可，因之倘若土地徵收後，若有地上物尚未徵收，亦屬一併徵收」為改制前行政法院八十一年度判字第一九五七號及八十五年度判字第三六四號判決，本院八十九年度訴字第六七九號判決亦同斯旨。本件被告台中縣政府係於八十年二月二十三日以八十府地權字第三三九六一號函公告徵收系爭土地上之防風林，惟查估時因訴外人蕭添泉主張系爭土地之樹木為其所有而通知蕭添泉領取三千二百元之樹木補償費，未於公告期間屆滿後十五日內發放樹木補償費予原告，係遲至八十五年十二月二十日始通知原告領取，然此就樹木所為附帶徵收之瑕疵，依上開裁判意旨應不影響土地徵收之效力。
七、末按行政訴訟法第一百九十八條、第一百九十九條係就行政法院受理撤銷訴訟所為之相關規定，並無適用於確認訴訟、給付訴訟之餘地。縱認本件土地徵收核准案已失其效力，且可類推適用行政訴訟法第一百九十八條、第一百九十九條之規定，亦應審酌本件系爭土地之公告現值調高係因西濱公路之開闢通行所致，核與原告無關，其每平方公尺損害賠償標準仍應依七十八年七月之公告現值二二○元，加四成八八元，計為三○八元計算，方屬合理。況本件系爭土地徵收核准案縱因原告抗爭要求停止徵收拒領補償費而發生失其效力之不當結果，則被告等再為重新辦理公告徵收，其每平方公尺之徵收標準係依九十二年一月公告現值一、六○○元再加四成，原告主張本件損害賠償標準應比照相隔甚遠之其他土地之每平方公尺公告現值四、五○○元加四成一、八○○元，計為六、三○○元計算云云，顯非可採。
肆、被告財政部國有財產局答辯意旨略以：同於被告交通部公路總局及台中縣政府答辯意旨。
理 由
一、本件原告起訴及追加被告財政部國有財產局後，被告內政部、財政部國有財產局之代表人均已變更，依序由其新代表人乙○○及戊○○分別聲明陳受訴訟，均核無不合，各予准許之。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第一百十一條第一項及第二項定有明文。本件原告於九十三年七月一日關於其先位及備位聲明之⒈部分確認台灣省政府於七十八年十二月四日府地二字第一二四七五二號函核准徵收行政處分（含被告台中縣政府七十九年五月十一日七九府地權字第八三○七一號函單獨公告徵收土地及八十年四月二十三日八十府地權字第○六九一八二號函公告徵收地上農作物），就原告所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自七十九年六月廿六日失其效力，追加「含被告台中縣政府於八十年二月二十三日八十府地權字第三三九六一號公告徵收地上物」部份，此經被告內政部、台中縣政府無異議，並為本件之言詞辯論，依上開規定，視為同意原告此部分訴之追加。又原告此部分聲明其意在於確認台灣省政府上開核准徵收函就原告所有系爭土地含土地上之農作物及地上物，所形成之徵收法律關係，自七十九年六月廿六日失其效力。另本件系爭土地之徵收核准機關為台灣省政府，台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例在八十七年十二月二十一實施，由內政部承受該項業務，是本件原告該請求部分，以內政部為原處分機關而列為被告，核無不合，均合先敘明。
三、本件被告交通部公路總局為辦理西部濱海公路銜接段房裡–甲南（六五Ｋ﹢四○○–七二Ｋ﹢○○○）新闢工程需要，需用坐落台中縣○○鄉○○○段七–五地號內等三二八筆土地（面積合計二四．四○○五公頃）及其土地改良物，報經台灣省政府七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函核准徵收，嗣由被告台中縣政府以七十九年五月十一日七九府地權字第八三○七一號、八十年二月二十三日八十府地權字第三三九六一號及同年四月二十三日八十府地權字第○六九一八二號函公告依序徵收土地、地上物及農作物。原告以上開徵收案內之其所有系爭土地係屬其所有，惟被告台中縣政府未以其為土地所有權人公告徵收，且未於公告期滿十五日內通知其領取補償費，上開徵收處分自七十九年六月廿六日失其效力，提起本件行政訴訟，請求確認台灣省政府前開核准徵收之處分就上開系爭土地部分所形成之徵收法律關係，自七十九年六月二十六日起因徵收處分失效而不存在，並將系爭三筆土地回復登記予原告所有。
四、原告訴稱：㈠被告台中縣政府未於辦理本件公告徵收系爭土地前，先重新核對土地登記謄本，而錯誤以原告姨媽徐瑞雲辦理公告，並通知徐瑞雲發給地價補償費，依內政部九十年一月十七日台（九十）內地字第九○七二一一八號函釋說明，本件徵收案自未及於正確之土地所有權人即原告。原告於七十九年五月二十六日陳情聲請更正後，被告台中縣政府僅於同年月十一日函通知台灣土地銀行大甲分行及副知台灣省交通處公路局第二區工程處，更正系爭土地之業主為原告，而未重新辦理公告徵收，此不符合行政院七十年九月四日台內字第一二七○一號函、內政部上開函釋及臺灣省土地徵收作業手冊之規定，又被告台中縣政府於同年六月廿一日原告前往領取補償費時，因原告拒簽切結書而不發給原告地價補償費暨四成獎勵金。另被告台中縣政府遲延至八十五年四月十六日始第一次通知原告發放地價補償費，距土地法第二百三十三條規定，被告台中縣政府依法應通知原告發放完竣時之七十九年六月二十五日期限，已經超過將近六年，依司法院院字第二七○四號及釋字第一一○號解釋，本件土地徵收核准案，不但未及於原告，且自七十九年六月二十六日起，即已失其效力。㈡關於徵收地上物（水稻）部份：被告台中縣政府於八十年四月二十三日以八十府地權字第○六九一八二號函公告就系爭土地上之農林作物（即水稻部分）為徵收，被徵收及發放對象仍錯誤記載為徐瑞雲，而迄今未通知原告發放水稻補償費，亦無陳報省政府更正，至八十五年八月二十一日逕將補償費提存於台灣台中地方法院，又此公告徵收，在台灣省政府核准徵收失效（七十九年六月二十六日）之後，此一併徵收亦失所附麗而失其效力。又被告台中縣政府八十年二月二十三日八十府地權字第三三九六一號公告，係依行為時土地法施行法第五十五條第二項規定之公告，而非土地法第二百二十七條第一項規定之公告通知函。且未於前開公告時，以原告名義辦理公告徵收地上農作物（水稻），是徵收效力不及於原告，另其未於公告期滿後十五日（同年四月十日）前，通知原告發放地上農作物（水稻）補償費，已逾法定發放期限，亦應自同年四月十一日起失效。㈢關於徵收地上林作物（防風林）部份，臺灣省政府七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函，並無核准徵收系爭地上林作物（防風林樹木），明顯與行為時土地法第二百十五條第一項前段規定「徵收土地時，其改良物應一併徵收」不符。被告台中縣政府亦未依限發給原告樹木補償費，此部分徵收亦應因此失其效力。
五、按國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，徵收執行機關於接獲核准徵收土地案時，依行為時土地法第二百二十七條第一項之規定，固應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人，惟此規定係徵收核准機關核准徵收土地後，徵收執行機關應執行之程序，與核准徵收處分合法性無涉。是核准徵收土地之行政處分於其依法定程序完成即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為其生效要件，縱使該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其得訴願之期間之問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必然之關聯。又行為時土地法第二百二十七條第二項及土地法施行法第五十五條對於徵收土地應於三十日公告及公告事項與場所之規定，其立法意旨，在於由徵收執行機關依所規定之方式，使被徵收土地之所有權人及他項權人知有徵收之事項，並使其得於法定期間向執行徵收機關異議，因此土地所有權人或他項權利人如對土地徵收事宜有所知悉，則需地機關或土地所在機關有無張貼公告，即無甚重要，亦不得以此情形謂土地之徵收有違法之事由。再按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，需用土地人不於公告完畢十五日內將應補償之地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案，應從此失其效力，固為行為時土地法第二百三十三條前段所規定及司法院院字第二七○四號及大法官釋字第一一○號解釋在案，惟該解釋釋示徵收土地核准失效要件，乃以需要土地人不於規定期限內將應補償之地價及其他補償額繳交主管地政機關辦理發給者為限，如需用土地人已於期限內繳交發給，而係因故致土地所有人未能受領者，即無該解釋之適用（改制前行政法院八十年度判字第一九九七號、八十一年度判字第五八一號及八十六年度判字第六○二號判決意旨參照）。
六、經查，被告交通部公路總局為辦理西部濱海公路銜接段房裡–甲南（六五Ｋ﹢四○○–七二Ｋ﹢○○○）新闢工程需要，需用坐落台中縣○○鄉○○○段七–五地號內等三二八筆土地（面積合計二四．四○○五公頃）及其土地改良物，報經台灣省政府七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函核准徵收（附原處分卷）。又依土地登記謄本（原告提出之證物編號一，簡稱原證一，以下兩造提出之證物亦同此方式簡稱），系爭土地之所有權人原為徐瑞雲（原告之姨媽），於七十八年十月十七日以買賣原因移轉登記予原告，需用土地人被告交通部公路總局於同年十月二十七日召開西濱公路相關工程用地徵收座談會時，徐瑞雲以所有權人之名義出席並為發言，未為系爭土地已為移轉登記為原告所有事實，有所表示（被證八），被告台中縣政府於七十九年五月十一日以七九府地權字第八三○七一號函通知各業主公告徵收事項時，誤以徐瑞雲為系爭土地所有權人，而非以原告為受通知人（原證二）。原告知悉此事由，於七十九年五月二十六日以陳情書向被告台中縣政府請求更正（原證三），雖被告台中縣政府於同月廿九日以七九府地權字第○九三一四三號函發放補償費，仍通知徐瑞雲於同年六月廿一日領取徵收系爭土地之補償費（原證四），惟原告仍於同月二日及十二日向被告台中縣政府二度陳情（同月二日另向台中縣議會陳情）上開工程路線規劃不當（被證十二），被告台中縣政府亦於七十九年六月六日以七九府地權字第○九七五五六號函請台灣土地銀行大甲分行更正系爭土地之所有權人為原告，並副知原告（原證五）。而原告亦自承其於同月二十一日上午十一時許，持被告台中縣政府同年五月廿九日以七九府地權字第○九三一四三號通知徐瑞雲於同年六月廿一日領取徵收補償費之通知，前往台中縣大安鄉公所領取補償費，因發放人員要求原告填具切結書，原告拒絕而未領取等情。再者，原告於七十九年七月一日及同月十八日又就地價補償費數額、路線規畫不當為由，向被告台中縣政府及台灣省交通處公路局陳情請求停止徵收，並經被告台中縣政府七十九年七月七日七九府地權字第一二四八三七號函及台灣省交通處公路局第二區工程處七十九年七月二十八日工字七九之一六○之三○一號函復原告（被證十三）。
七、次按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，對被徵收財產之權利人而言，係因公共利益所受之特別犧牲，國家應予合理補償。又我國物權法制對於土地所有權之歸屬採登記主義，如此或有徵收核准機關於核准徵收土地時，土地業經登記移轉予他人，而未能及時發現正確所有權人，而仍依原土地清冊所載所有權人核准之情形，惟徵收核准機關依行為時土地法之相關規定徵收標的為土地及地上物，其目的在於國家取得被徵收標的物之所有權，並使土地及地上物所有權人得到合理補償。是如被徵收之土地及地上物經徵收核准機關核准徵收，所徵收之土地之地號、面積及位置並無誤，僅因徵收執行機關其未及時查明被徵收土地所有權業已移轉予他人，致徵收核准機關仍依原土地清冊所載所有權人核准之情形，惟核准徵收後，徵收執行機關執行徵收程序中之公告期間，被徵收土地現所有權人知悉此徵收事由，向徵收執行機關請求更正，徵收執行機關予以更正被徵收人為該土地所有權人，並能依行為時土地法第二百三十三條之規定期限發放補償費予該土地所有權人，事後再將此事由報請徵收核准機關，如此亦符合國家徵收私有土地並合理補償人民之行為時土地法相關規定，自無須重新徵收或補辦徵收，該土地所有權人尚不得以此等情形，於事後主張該核准徵收土地之處分對其不生效力。據上所陳，系爭土地經被告台中縣政府報請台灣省政府上開徵收核准，僅因其未及時查明系爭土地所有權於七十八年十月十七日由徐瑞雲移轉登記予原告，致台灣省政府仍依系爭土地清冊所載原所有權人徐瑞雲而核准，又未將系爭土地徵收事宜依行為時土地法第二百二十七條第一項之規定，正確公告及並通知原告，惟原告知悉此事由，於公告期間中之七十九年五月二十六日向被告台中縣政府請求更正，被告台中縣政府亦於七十九年六月六日函請台灣土地銀行大甲分行更正系爭土地之所有權人為原告及副知原告，原告亦依被告台中縣政府通知徐瑞雲於同年六月廿一日發放徵收補償費之該日前往台中縣大安鄉公所領取補償費，僅因發放人員要求原告填具切結書之糾葛而未領取，被告台中縣政府亦將此事由報請徵收核准機關台灣省政府，經該府以八十六年八月廿五日八六府地二字第一四八一一○號函稱系爭土地徵收案仍有效（被證十一）。是系爭土地核准徵收土地之行政處分，因已依法定程序之完成而生效力，原告為被徵收土地之所有權人，被告台中縣政府雖未依土地法及土地施行法相關規定通知原告及公告原告為系爭土地之所有權人，依上開說明，僅生原告於何時知悉系爭土地之徵收案，以計算原告對該徵收案得提起訴願之期間問題，與土地徵收之處分是否違法尚無關連。另原告所引內政部九十年一月十七日台（九十）內地字第九○七二一一八號函釋說明、行政院七十年九月四日台內字第一二七○一號函及臺灣省土地徵收作業手冊之規定，主張被告應對原告補行辦理系爭土地之徵收，否則徵收效力不及於原告乙節。惟上開函釋及規定係指徵收執行機關對於徵收之土地，以非土地所有權人名義辦理公告及通知領取補償費，事後發覺應予補辦徵收方式辦理之情形，與本件被告台中縣政府為系爭土地徵收七十九年六月十日公告期滿前，原告知悉系爭土地被徵收，被告台中縣政府於同月廿一日補償費發放日前，通知原告及銀行受領補償費人更正為原告，又原告依被告台中縣政府通知函於補償發放日前往大安鄉公所領取補償費等情不同，原告此部分主張，尚屬無據。
八、至原告於七十九年六月廿一日前往台中縣大安鄉公所領取地價補償費暨四成獎勵金時，縱使被告台中縣政府承辦人員有因原告拒簽切結書，而不發給原告該費用之情事。惟被告台中縣政府此乃為防範補償費發放後，有第三人出面對之主張權利而滋生糾葛之情形而設，其以此拘束原告，必要性雖不無爭議，然此費用發放之對象仍為原告並非他人，原告拒絕簽具切結書而遭被告台中縣政府以此為由不發放該費用，被告台中縣政府仍應負給付原告之責任，原告仍得以此公法上之請求權，依行政救濟程序向被告台中縣政府主張給付該費用及自應給付日起之法定遲延利息，自與需用土地人不於公告完畢十五日內將應補償之地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者之情形，究有不同，尚難以原告與被告台中縣政府雙方對此切結書之爭議，而謂有違土地法第二百三十三條之規定及司法院院字第二七○四號及大法官釋字第一一○號解釋意旨，而認系爭土地之核准案，應從此失其效力（改制前行政法院八十二年度判字第五八二號及八十五年度判字第二九五一號判決意旨參照）。另原告所引國立政治大學地政學系碩士班研究生周信墩先生之「論領取補償費須立切結書規定之法律問題」論文，此為其個人法律上見解，不得為原告此部分有利之依據。
九、復按徵收土地時，其改良物應一併徵收，固為行為時土地法第二百十五條第一項前段所規定，惟此乃係原則之規定，此參以同條但書規定：該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限而自明，依其立法意旨，認定土地與地上改良物有不可分之關係，是原則上明定徵收土地時應一併徵收其改良物，至於一併徵收之時間，則法無限制，於客觀判斷適當，則於法無違。故土地及其改良物分別辦理徵收，或僅就其中之一辦理徵收，亦不能認為違法而指為徵收無效。且該條所謂一併徵收，並非同時徵收，亦非指必須於同一徵收公告中為之不可，因之倘若土地徵收後，若有地上物尚未徵收，另外公告徵收，亦符合一併徵收之規定（改制前行政法院八十一年度判字第一九五七號及八十五年度判字第三○六四號判決意旨參照）。
十、關於徵收地上物（水稻）部份：依卷附系爭土地之台灣省政府七十八年十二月四日七八府地二字第一二四七五二號函核准徵收函，其上亦載明除徵收台中縣○○鄉○○○段七–五地號內等三二八筆土地外，並附帶徵收其地上物。又被告台中縣政府八十年四月十一日八十府地權字第○六二二五八號函原告及台灣土地銀行大甲分行更正系爭土地之業主為原告，說明欄並記明有關原告水稻費漏估部分，經繕造估價清冊完畢（原證九），被告台中縣政府於八十年四月二十三日以八十府地權字第○六九一八二號函公告就系爭土地上之農林作物（即水稻部分）為徵收，並通知原告（原證十），再以八十年五月二十七日八十府地權字第九五○二四號函通知各業主於八十年六月五日前往大安鄉公所領取含地價、地上物等各項補償費（被證二十），是關於系爭土地上之農林作物（即水稻部分）為徵收，縱使被告台中縣政府未能及時將應發放該補償費之補償清冊使用人更正為原告，惟因被告台中縣政府已依台灣省政府核准徵收函公告及通知原告領取此部分補償費，自可認定被告台中縣政府欲發放該補償費之對象為原告，又原告亦無法提出具體事證證明其有於八十年六月五日前往大安鄉公所領取補償費，且經被告台中縣政府承辦人員有何拒絕發放該補償費之情事，又依前述，原告對本件徵收系爭土地案有數度陳情之舉，是被告台中縣政府稱原告拒領此補償費，而將此補償費向法院提存（原證十四），尚值採信。原告此部分主張被告台中縣政府就徵收系爭土地上之水稻部分並未更正核發對象為原告，迄未通知其領取水稻補償費，且未於公告期滿後十五日內發放，該部分所為之公告徵收，於台灣省政府所為核准徵收案失效，自非可採。
、關於徵收地上林作物（防風林）部份，被告台中縣政府係於八十年二月二十三日以八十府地權字第三三九六一號函公告徵收系爭土地上之農作物林產物（被證廿二），雖被告台中縣政府因訴外人蕭添泉主張系爭土地之樹木為其所有而通知蕭添泉領取三千二百元之樹木補償費，致未於公告期間屆滿後十五日內發放樹木補償費予原告，而遲至八十五年十二月二十日始通知原告領取（原證十三），此為被告台中縣政府所是承，惟台灣省政府上開核准徵收函，已含附帶徵收系爭土地及其地上物，有如前述，而此地上物依行為時土地法第二百十五條第一項規定，自含土地上之改良物，包括土地上之農作改良物，水稻及樹木亦屬之，不得因徵收土地清冊記載系爭土地使用情形為農作，即謂徵收效力不及於樹木。是原告主張台灣省政府上開核准徵收函，並無核准徵收系爭地上林作物（防風林樹木），有違行為時土地法第二百十五條第一項前段之規定「徵收土地時，其改良物應一併徵收」，自與事實不符。另被告台中縣政府為徵收執行機關，對此部分地上物之徵收，未能依法定期限公告及通知正確所有權人原告，並非被告台中縣政府不予發放徵收補償費，自無未於公告期滿十五日內發放補償費而致徵收失效之問題，或因已查估並已公告徵收，而未於公告期滿十五日內發放補償費，致其地上物之徵收核准案失其效力之情事，被告台中縣政府只須再行公告並通知原告發放補償費即可（其於八十五年四月十六日以八五府地權字第八八○二六號函通知原告領取此補償費，原證十一），依上開說明，不得謂台灣省政府上開核准徵收函關於此附帶徵收系爭土地之地上物部分，對原告失其效力。
、綜上所陳，台灣省政府關於系爭土地含土地上之農作物及地上物之核准徵收，並無失其效力及對原告不生效力之情形，是原告請求確認台灣省政府上開核准徵收函就原告所有系爭土地含土地上之農作物及地上物，所形成之徵收法律關係，自七十九年六月廿六日起失其效力，即為無理由。又本件徵收核准機關為台灣省政府（現由內政部承接其該部分業務），被告台中縣政府雖依該核准徵收函，為系爭土地含土地上之農作物及地上物依序三次之公告徵收，此為其依行為時土地法相關規定之執行程序行為，其仍僅為徵收執行機關，是原告此部分請求仍以其為被告，當事人適格自有久缺。又原告與台灣省政府關於系爭土地之徵收法律關係仍屬存在，原告另行請求被告財政部國有財產局及交通部公路總局應將原告所有系爭土地，以接管為原因所為之所有權登記予以塗銷，回復為原告所有（原告此部分請求係基於土地徵收之公法上法律關係不存在，提起確認行政訴訟，合併請求回復土地所有權，此為財產上之給付，符合行政訴訟法第七條之規定，本院自有審判權），亦為無理由。再者，原告先位聲明為無理由，備位聲明⒈部分同先位聲明⒈，又系爭土地徵收案並無失其效力或對原告不生效力之情事，有如上述，是原告備位聲明⒉部分，主張系爭土地因不合法徵收致徵收失效後，請求本院以原告先位聲明對於公益有重大損害，類推適用行政訴訟法第一百九十八條及第一百九十九條之規定，權衡與公益之間，諭知原徵收處分無效，被告交通部公路總局及財政部國有財產局應給付原告一八、七八六、六○○，及自八十六年一月二十一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，亦為無理由，均併予駁回。又本件事實已臻明確，兩造間其他主張及論據，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日
法院書記官 王 永 慶