臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八八一號
原 告 甲○○訴訟代理人 劉瑩玲 律師被 告 彰化縣福興鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年八月二十七日府法訴字第○九二○○九三二○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告及訴外人陳登發於民國九十二年三月二十七日提出申請書，以：坐落彰化縣○○鄉○○段四五○之二地號等十九筆土地上建物之完工證明書業經被告於七十九年二月二十七日以福富建字第一三四三五號等核發一百十三件完工證明書在案，因上開系爭建物之所有權於申請保存登記時有爭議，原告及訴外人陳登發提起民事訴訟，經判決確定，認原告及訴外人陳登發為上開建築物之所有權人，又依彰化縣政府八九彰府訴字第○七八七二八號訴願決定認「訴外人陳金塗所取得之一百十三件完工證明依據最高法院判決並無取得法源依據，亦無房屋所有權存在，原處分機關前所核發之一百十三件完工證明即有未洽。訴願人（即本件申請人）倘未取得完工證明，該一百十三間房屋建物所有權第一次登記將永無辦理之日，嚴重危害訴願人及已遷入該房屋住戶之權益甚鉅。」認被告機關應將「核發名義人」變更為原告及訴外人陳登發，並予以補發。經被告以福鄉建000000000號函復，予以否准，原告於九十二年四月二十四日，提出申覆，被告機關乃以九十二年五月一日福鄉建字第○九二○○○四九三二號函（本件原處分）否准原告之申請，原告不服遞經訴願，而提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、原處分及訴願決定均撤銷。
（二）、被告應就起訴狀附件所示建物共一百十三戶核發載有「右給 甲○○、陳登
發」之完工證明予原告；即依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」、台灣省建設廳7.6.28七二府建四字第149817號函、台灣省建設廳78.10.30七八建四字第45030號函、行政法院三十二年判字第十八號判例要旨及內政部72.11.14台內營字第191794號函之規定，就起訴狀附件所示建物共一百十三戶，作成核發完工證明予原告之行政處分。
（三）、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）、駁回原告之訴。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴辯論意旨略以：
（一）、緣地主蘇百等人於六十九年一月二日提供伊等所有，坐落彰化縣○○鄉○○
段四五0之二地號等十九筆土地，與訴外人蔡榮卿合建二層之房屋共三六一戶，蔡榮卿並於六十九年五月一日依「非都市土地使用編定時有關建築管理實施要點」之規定，將其已施工建築之事實向被告報備（參證一）。被告則於六十九年六月二十日於鄉公所舉行「研商非都市土地編定後現有施工中建物調查拍照紀錄工作會議」，並就施工中建物進行調查、拍照，此有會議記錄及被告函件可稽（參證二）。
（二）、嗣蔡榮卿於建築中因資金週轉不靈，於七十一年五月二十日書立拋棄書予地
主蘇興等人，並將合建房屋之權利讓予原告及陳登發二人，伊二人即續行施工興建完成如附表所示二層房屋共一一三戶。蔡榮卿並於七十五年四月二十三日及三十日書立切結同意書及申請書各乙份予被告，表示「本案原申報人無暇管理於民國七十一年五月二十日將該社區報准部份未完成房屋交予合作人甲○○等或甲○○之指定人繼續興建，原申報人為保障權益，保留一百八十一棟原申報人名義外，其餘一百八十棟歸合作人甲○○名義或其指定人申報，並同意核發完工證明與甲○○或其指定人：：」，另二申報人許勝海、林蔡阿女二人亦出具切結同意書予被告，表明斯旨（參證三）。
（三）、詎料，訴外人陳金塗卻主張前揭一百一十三戶房屋為其所有，而於七十九年
二月二十七日取得被告核發之房屋完工證明，向鹿港地政事務所申請建物所有權第一次登記。經原告及陳登發異議，並提起民事訴訟，纏訟近十年，經最高法院認定原告及陳登發對附件所示不動產之所有權存在，而陳金塗對該等建物則無所有權，此有最高法院八十八年台上字第一六七號判決及台灣高等法院台中分院八十四年重上更（一）字第二五號判決可稽（參證四）。
（四）、前揭判決確定後，原告申請被告撤銷陳金塗持有之完工證明一百十三件，並重新核發完工證明予伊及陳登發，然卻遭被告否准。嗣彰化縣政府以「：：
完工證明既係辦理建物所有權第一次登記所必備之證明文件，訴外人陳金塗所取得之一百十三件完工證明依據最高法院判決並無取得法源依據，亦無房屋所有權存在，原處分機關前所核發之一百十三件完工證明即有未洽，訴願人倘未取得完工證明，該一百十三間房屋建築物所有權第一次登記將永無辦理之日，嚴重危害訴願人及已遷入該房屋住戶之權益甚鉅。」為由，請被告另為適當處分（參證五），直至九十一年五月二十二日被告始公告撤銷陳金塗所持有之完工證明（參證六）。
（五）、查被告雖撤銷陳金塗之完工證明，但卻以原告申請核發完工證明所附資料不
齊為由，請原告補齊資料再行申辦，而被告所稱不齊之資料計有「１、土地登記簿謄本２、土地同意書所有地主未全部簽章並需正本３、原申報人為蔡榮卿、許勝海、林蔡阿女故應檢附房屋合建及移轉契約書並應正本４、建築物之平面圖、基地位置圖５、相片（逐戶註明）６、一百十三戶逐戶檢齊有關文件申辦」等（參證七）。就此，原告不服，向被告之上級機關彰化縣政府提起訴願，經彰化縣政府駁回訴願（參證八），故依行政訴訟法第四條第一項、第五條第二項、第二十四條等相關規定提出本件訴訟。
（六）、本件原告請求被告核發完工證明之法律規範為「非都市土地使用編定時建築
管理實施要點」第四點及第五點、台灣省建設廳72.6.28七十二府建四字第149817號函、台灣省建設廳78.10.30七八建四字第45030號函及彰化縣政府
78.11.3彰府工管字第159264號函：
１、按台灣省政府於70.2.12訂定「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」，該「要點」第四、五條規定：「位於未實施建築管理地區，在非都市土地使用編定前已施工完成基礎之建築物，經調查拍照作成紀錄有案者，准予比照內政部六十三年七月十日台內營字第五九三七三七號函示得繼續施工完成二層：：」、「前述第四點施工期限應以非都市土地使用編定公告之日起一年內完成為限，以憑核發完工證明並據以接水接電及更正編定之用」（參證一）。
２、嗣台灣省政府於七十二年六月二十八日以七二府建四字第149817號函通知內政部及各縣市政府，主旨稱：「非都市土地使用編定已施工完成基礎之建築物，凡經調查拍照紀錄有案者，准予按其實際完工時核發完工證明，敬請查照。」，彰化縣政府並以72.7.12彰府建都字第一一四四九0號函，將台灣省政府前揭函示通知各鄉鎮市公所，請各鄉鎮市公所依函文內容辦理（該二函件原告已於92.12.11開庭時庭呈鈞院）。由此可知，被告辯稱因本件建物未能依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」第五點之規定，於一年內建築完成，故無前揭要點之適用云云，實與台灣省政府七二府建四字第149817號函之指示相悖，要無可採。
３、又台灣省政府建設廳曾於七十八年間以七八建四字第45030號函指示彰化縣政府及被告福興鄉公所：「建築物完工證明之核發對象，應為經調查拍照有案之原起造人，惟該建築物於未領得完工證明以前建築物『所有權』如有移轉者，依照內政部73.12.15七十三年台內營字第二六七六八五號函說明四、後段規定，得由承受人取得權利證明文件申請之。」（參證十二。依函文意旨，移轉之權利為「所有權」也可，不一定是「起造人權利」）。彰化縣政府並依此意旨函知被告：「貴轄甲○○陳情未核發完工證明乙案，請貴所參照省政府建設廳78.10.30七八建四字第45030號函示辦理」（參證十三）。
而本件建物之「經調查拍照有案之原起造人」為訴外人蔡榮卿、許勝海及林蔡阿女三人，此有被告九十二年五月一日福鄉建字第0920004932號函所載：
「說明：二、：：3原申報人為蔡榮卿、許勝海、林蔡阿女」可稽。因此，原告只要依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」第四、五點之規定，並檢附蔡榮卿、許勝海及林蔡阿女三人之權利讓與文件，向被告機關提出申請，被告即有核發完工證明之義務，應甚顯然。
（七）、原告已檢齊所有文件向被告機關提出申請：
１、查被告於92.12.11稱依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」之規定，申請完工證明者，應依其92.11.18答辯狀附件：台灣省建府建設廳70.2.11七十建四字第六九三三號函所載「未實施建築管理地區建築物證明」之格式，檢附「土地地目等則證明、建築物配置圖、位置圖、完工照片各一份」等四種文件資料。另依前揭省政府七八建四字第45030號函示，原告再檢附原起造人蔡榮卿、許勝海及林蔡阿女三人之權利讓與文件即可。
２、經查，原告於七十四年時曾向被告申請核發完工證明，被告於同年十月一日以福富建第一六四六九號函要求原告檢具「原申報人蔡榮卿出具同意書及提出證明審查」（參證十），為此，原告即於七十五年四月二十三日檢具相關文件、照片，提出於被告機關，並由被告於同年月三十日以福富建第一五八
八七、一五八八八號收文在案，該等資料已佚失，惟經原告檢閱彰化縣政府七八彰府訴字第74275號訴願卷（內有被告機關收文字號1588、15888之相關影印資料），其中原告及蔡榮卿已提出申請書、切結同意書，林蔡阿女及許勝海亦出具切結同意書，其上有被告之收文章及鄉長「粘富雄」之簽名，並附有蔡榮卿之印鑑證明（因林蔡阿女及許勝海二人係親自到被告機關於切結同意書上蓋章，故未再檢附印鑑證明），可見，蔡榮卿等三人確已將起造人權利讓予原告。此外，卷內亦有房屋照片影本多紙及房屋位置圖等文件。至於土地地目等則證明（如：土地登記簿謄本）及建築物配置圖（需提出地籍圖），原告亦委託建築師提出，雖然前揭訴願卷未見留底，但該等文件任何人皆可申請，應非本案爭執關鍵。何況，陳金塗所取得之完工證明一百十三戶與原告所申請核發完工證明之房屋乃相同之標的，此為被告及彰化縣政府所不爭執之事項，而陳金塗於其申請案所提出之「土地地目等則證明、建築物配置圖、位置圖、完工照片」與原告所應提出者，並無不同，因此，原告如援用陳金塗所提出之文件應無不可，是實應認原告已備齊所需文件。
３、原告引用之「原起造人權利讓與文件」，除起訴狀證三外，尚有證四之民事確定判決。茲說明如下：
（1）、訴外人蔡榮卿與地主蘇興等人簽定合建契約時，本規劃為450戶，但向被告
報備核准的有361戶（參證一第2頁），最後蓋了345戶。嗣因資金不足之故，蔡榮卿於七十一年五月二十日書立「拋棄書」予地主，並於同日與原告及訴外人陳登發訂立「合約書」，該「合約書」第一條及第四條約定：「甲方（即蔡榮卿）前與地主蘇興等十五人：：合建之全宏社區：：：計三百四十五戶全部拋棄由乙方（即甲○○及陳登發）承受一切權利義務。」、「甲方取得第二項中之票據後，應即將全宏社區三百四十五戶之起造人名義變更為乙方所指定之人：：」（參證十四）。雖然第一條所指「三百四十五戶全部拋棄由乙方承受一切權利義務」所稱之「權利」為何，或有未明（或為房屋所有權或為起造人權利），但第四條已明白約定，蔡榮卿負有將起造人名義變更為「乙方指定之人」之義務，此亦經前揭最高法院判決認定在卷。為此，蔡榮卿於七十五年四月二十三日、三十日書立切結同意書、申請書，同意變更其中180戶房屋之起造人名義為原告甲○○或其指定之人（即證三。當時礙於資金，分批申請完工證明，第一批為180戶）。
（2）、雖然由目前之文件中無法知悉證三所指之180戶與本案113戶之關聯性，但
由前揭合約書所載，及民事判決所載：「上訴人兩人（即甲○○及陳登發）之合建權利：：應屬有效。陳金塗抗辯陳登發已將合建權利讓與訴外人林士讓：：伊已自蔡榮卿乃至之前自黃進來來處受讓合建之權利，自得領取完工證明乙節，並不可取。」（參證四：判決書第42頁最後一行至43頁前四行）。「依甲○○、陳登發與蔡榮卿雙方之七十一年間合約書第四條約定，蔡榮卿非無負有辦理起造人名義變更之義務」（參證四：判決書第44頁第三至五行）。可知民事確定判決認定：蔡榮卿已將全宏社區345戶「合建之權利」即「起造人之權利」，全部讓與甲○○及陳登發二人，蔡榮卿並負有將起造人名義變更為伊二人之義務，且甲○○及陳登發亦為該案一百十三戶房屋之原始起造人，對該等建物有所有權。
（3）、前揭事實與法律見解既為民事確定判決所採，揆之行政法院三十二年判字
第十八號判例意旨：「司法機關所為之確定判決其判決中已定事項若在行政上發生問題時，則行政官署不可不以之為既判事實而從其判決處理，此為行政權與司法權分立之國家一般通例」，原告認為被告應受前揭確定判決所認定之事實及就該案所為法律見解之拘束。因此，前揭民事判決，即屬省政府七八建四字第45030號函及內政部七十三年台內營字第二六七六八五號函所指之權利證明文件。
（4）、至於許勝海及林蔡阿女二人，其切結同意書已載明：「：：與蔡榮卿合併
名義共同申請係為作業方便，但許勝海房屋壹棟林蔡阿女房屋壹棟業已向福星鄉公所取得完工證明書完畢其餘四四八棟全歸蔡榮卿所有：：」。是許勝海及林蔡阿女二人出具該切結書已足！就此，若被告質疑該等文書之真正，謹請鈞院傳訊伊二人到庭（地址詳如證三「切結同意書」所載），以明事實。
（八）、本件之訴訟類型乃行政訴訟法第五條第二項課以義務之訴訟：
１、按最高行政法院八十九年裁字第一六九0號判決指出：「：：依本院六十年度裁字第八十八號判例要旨所示：『所謂行政處分，係指中央或地方官署基於公法上之權力，就特定事件所為積極或消極之意思決定而發生一定之效果者而言：：』已將行政機關拒絕人民請求之公法上消極意思表示，亦視為行政處分之一種：：公告主文欄載明：『台端八十七年十一月十八日申請營利事業設立案件，經審核結果尚欠左列證件或手續不合規定，請補正檢附後再行申請：：』等字樣，已明白表示已拒絕原告申請之消極意思表示：：」。
２、查原告甲○○於九十二年四月二十三日對被告福鄉建字第0920003679號函提出申覆，被告於九十二年五月一日以福鄉建字第0920004932號函稱：「說明：：二、前申請核發完工證明所附資料不齊：：三、請補齊資料，再行申辦。」云云（參證七），該函既稱原告資料不齊，請補齊資料，再行申辦云云，已為拒絕原告申請之消極意思表示，揆之前揭最高行政法院判例及判決，原告於訴願遭駁回後，自得依行政訴訟法第五條第二項之規定提起本件訴訟。
（九）、原告就本件有訴訟利益：
１、按土地登記規則第七十九條規定：「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖：：：實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之下列文件：：六、未實施建築管理地區建物完工證明書：：」。彰化縣政府八九彰府訴字第0七八七二八號訴願決定書亦指出：「：：完工證明既係辦理建物所有權第一次登記所必備之證明文件，訴外人陳金塗所取得之一百十三件完工證明依據最高法院判決並無取得法源依據，亦無房屋所有權存在，原處分機關前所核發之一百十三件完工證明即有未洽，訴願人倘未取得完工證明，該一百十三間房屋建築物所有權第一次登記將永無辦理之日，嚴重危害訴願人及已遷入該房屋住戶之權益甚鉅。」云云可證（參證五）。
２、本件房屋位於未實施建築管理之地區，無建照及使用執照之核發，只能取得完工證明而已。雖然「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」第五點及實務上多則函示皆稱完工證明係接水接電之用，但依土地登記規則第七十九條之規定，原告若未能取得被告核發之完工證明，實無法僅憑民事確認判決辦理建物所有權第一次登記，故原告有提起本件訴訟之法律上利益，應甚明確。
（十）、有關當事人適格問題：
１、內政部於72.11.4以台內營字第191794號函，就建築物竣工後，使用執照之申請核發提出釋示：「按建築法第七十條明文規定，建築物使用執照應由起造人會同承造人及監造人申請之，是則起造人有二人以上者，每一起造人均得申請使用執照並發給正本，其有遺失者，亦可於登報聲明後聲請補發，以資便民。」（參證十五）。雖然該函示係針對「使用執照」而為，但因查無針對「完工證明之申請核發」所為之實務釋示，且使用執照亦由「起造人」申請，與「完工證明」相同，故原告認該函示意旨，於完工證明之申請核發亦有適用。
２、如前所述，訴外人蔡榮卿已將本件房屋之起造權利讓與甲○○及陳登發二人，且伊二人亦為本件房屋之原始起造人無訛，既然「起造人有二人以上者，每一起造人均得申請使用執照並發給正本」，原告甲○○與訴外人陳登發當然可單獨或共同申請核發完工證明，並一人取得完工證明之正本乙份。因此，不論當初伊二人係共同向被告機關提出申請或單獨申請，原告皆得一人提起本件訴訟，請求核發起造人為二人之完工證明。
（十一）、對被告答辯之陳述：
１、被告主張「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」（以下稱「實施要點」）已溯自八十八年七月一日停止適用，原告於九十二年五月始提出本件聲請，故應依九十一年二月十八日公佈之「彰化縣建築管理自治條例」辦理（以下稱「自治條例」）。惟查，縱然前揭實施要點已停止適用，然依本聲請案件之性質，適用「行為時之法規」即「實施要點」，應較妥適，茲說明如下：
（1）、中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時
，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」。
（2）、查彰化縣政府於六十九年六月二十五日以六九彰府建都字第七七六九四號函
檢附前揭「實施要點」予各鄉鎮公所，表明「中區區域計劃內非都市土地使用編定，業於69年6月1日公佈實施。依區域計劃法之規定編訂各項使用地後，應即依實施區域計劃地區建築物管理辦法規定實施建築管理。其在編定公告當時施工中之建築物，請依本要點規定處理。」（參證十六）。亦即，非都市土地使用編定公告當時施工中之建築物，因未實施建築管理，無實施區域計劃地區建築物管理辦法及相關建築法令之適用，因此省政府特頒布前揭「實施要點」，作為未實施建築管理地區建物之法規依據。然被告所援引之「自治條例」，其制定之法源依據為建築法第一百零一條，建築法乃針對建築物管理所設之重要法律，「自治條例」亦是如此，不過將管理權責委由地方機關行使而已，是兩者（「實施要點」與「自治條例」）適用之對象顯非相容。職故，縱然「實施要點」已停止適用，然依本件建物之性質，實無轉而適用不相容之「自治條例」之餘地。
（3）、其次，依彰化縣建築管理自治條例第三十五條之文義：「建築物在適用本法
前或實施都市計劃以外地區建築物管理辦理施行前，『已建築完成』，申請『補發』『使用執照』者，應檢附下列文件：：」，該條例適用之對象為「實施都市計劃以外地區建築物管理辦理施行前，『已建築完成』」之建築物，與本件「位於未實施建築管理地區，在非都市土地使用編定前『已施工完成基礎』之建築物」並非相同，而法條所稱之「補發」，與「第一次申請」尚屬有間，且該條例所指乃「使用執照」，亦非「完工證明」。何況，本件房屋乃非都市土地使用編定時（69年6月1日）已完成基礎但尚在施工中之建物，與「自治條例」第三十五條所指之「在適用本法前或實施都市計劃以外地區建築物管理辦法施行（六十二年十二月間施行）前，已建築完成」之建物並非相同。凡此；皆在在說明本件建物之性質與「自治條例」第三十五條所指者不相適合，是本件是否有「自治條例」之適用，容有檢討之必要！
（4）、再者，如前所述，被告機關原將本件建物之完工證明發予訴外人陳金塗，在
陳金塗之完工證明有效存在時，被告不可能就同一建物重複核發完工證明予任何第三人，而陳金塗之完工證明卻遲至九十一年五月二十二日始遭被告撤銷。換言之，因被告錯誤核發完工證明，原告根本無法於八十八年七月一日前依「實施要點」之規定取得完工證明，此期間因「實施要點」停止適用對原告所生之不利益，乃被告錯誤行為所致，實不應由原告承擔後果。
（5）、綜上所陳，縱可認「自治條例」乃取代「實施要點」之新法規，然亦應依中
央標準法第十八條之規定，以「行為時之法規」即「非都市土地使用編定時有關建築管理實施要點」為本件准核依據，方屬妥適。而「實施要點」就起造人變更如何處理等節，雖無規定，但台灣省政府就此已有函示（參證十二），可為解決問題之依據，併此敘明。
（十二）、末者，不論鈞院認定本件之法律依據為何，如原告提出聲請時應檢附「土地所有權同意書正本」，當然得以民事確定判決取代之，蓋：
（1）、依法而言，「司法機關所為之確定判決其判決中已定事項若在行政上發生問
題時，則行政官署不可不以之為既判事實而從其判決處理，此為行政權與司法權分立之國家一般通例」，此有行政法院三十二年判字第十八號判例可稽。而內政部67.11.16台內營字第八０二八四八號函亦略以：「：：土地所有權人提出土地所有權狀及確定判決證明，申請建築執照，即可認定其為建築法第三十條所定之土地權利證明文件。」（參證九）。
（2）、就事實而言，行政機關每遇利害關係人就某實體權利或某申請事項有所爭執
，皆諭令伊等提起訴訟解決。如今，民事及行政法院確定判決既認定原申請人蔡榮卿已將合建權利讓予原告，原告乃附件房屋之所有權人，被告機關焉有質疑之理！
（3）、原告受讓合建權利係民國七十一年之事，距今逾二十年，原告已七十二歲，
蔡榮卿已死亡，許勝海、林蔡阿女年歲更大且不知所蹤，如法院判決所認定之既判事實不能做為權利證明之認定依據，難道要傳訊死人來作證嗎？何況，依前揭證三可知，蔡榮卿已將申請權利讓予原告，許勝海、林蔡阿女二人亦出具切結同意書予被告。故原告就此部分實毋庸再提出任何文件，要甚顯然等語。
二、被告答辯及補充意旨略以：
（一）、緣原告於民國九十二年三月二十七日向本所申請核發完工證明，經本所於民
國九十二年四月二日以福鄉建字第○九二○○○三六七九號退件，原告復於民國九十二年四月二十四日提出申覆，本所復於民國九十二年五月一日以福鄉建字第○九二○○○四九三二號函覆原告，原告不服上述所為之處分，經向彰化縣政府訴願遭駁回而提起行政訴訟。
（二）、本所前於民國七十九年二月二十七日核發彰化縣○○鄉○○段四五○之二地
號等十九筆土地上建物之完工證明共一百一十三件予訴外人陳金塗，而後因該批建物所有權發生糾紛，經八十八年二月二十三日最高法院八十八年度台上字第一六七號民事判決與彰化縣政府八十九年五月二十四日案號八九∣二一六（八九）彰府訴字第○七八七二八號訴願決定，本所業於民國九十一年五月二十二日以福鄉建字第○九一○○○五五八○號公告撤銷前述完工證明，按「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」，本所撤銷上述完工證明之理由，係經本所調卷查核，發覺其中多項資料不齊，且申請人非原始起造人，該批完工證明之核發本所確有疏失，因此依法公告撤銷上述完工證明。
（三）、原告於民國九十二年三月十七日向本所申請核發完工證明，概本所既已公告
撤銷原先核發之完工證明，該批建物即恢復至未合法地位，原告欲申請核發完工證明，自應依據相關法令規定（「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」及「彰化縣建築管理自治條例」第三十五條規定）、檢齊相關資料辦理，前原告之申請資料未齊全，且主張逕將核發予陳金塗之完工證明更正名義人為原告，故本所於九十二年四月二日以福鄉建字第0000000000函請原告檢齊資料辦理，乃依法行政，如訴願決定書第三點「「原處分機關於民國七十九年間發給訴外人陳金塗之完工證明既經原處分機關依法院判決及本府訴願決定意旨撤銷，訴願人申請補發，自仍應首揭規定檢具申請書、地籍圖謄本、土地登記簿謄本等資料，要不能以原處分機關據以核發完工證明予陳金塗之完工證明更正名義為訴願人」，原告不服本所所為之處分，於民國九十二年四月二十四日提出申覆，本所復於民國九十二年五月一日函覆，仍要求其依法檢齊資料辦理。
（四）、原告所引述內政部六十三年六月二十七日台內營字第五八八九五五號函非為
洽當，概法規訂定有其時空背景，上述建物係七十一年完竣，自應引用較新法規。另原告所訴法院判決原告為上述房屋之所有權人，本所並未質疑，然原告聲稱訴外人蔡榮卿同意受讓權利與原告且與地主重新簽約，卻無法出具土地同意書？至於本所所謂檢齊有關文件係指法規所規定之相關資料（如土地登記簿謄本、建築物平面圖、相片），並無不妥。
（五）、再查，原告所訴於民國七十四年曾向本所申請核發完工證明，並於七十五年
補齊文件以福富建字第一五八八七、一五八八八號收文在案，卻遭本所人員借調未還，依常理而論，當時案卷遭借調為何原告不追查到底？並如當時已知資料遭借調未還，當立即再備齊所需資料，然今時空變遷，當時之承辦人皆已調職，原告所訴當時之資料已齊備，何人可資證明？原告卻要求本所就已滅失之檔案確認其正確，實乃不當。原告謂之其投資無法回收，本所雖表同情，惟本所仍應依法行政，核發完工證明之要項若未齊備，行政程序未符合，依法本所自不予核發。
（六）、原告對於本件核發完工證明案，不籌思齊備相關文件，反而再三陳述，捏造不實事項指控本所並謂刁難，一再訴願、行政訴訟，豈本所之所願。
（七）、有關內政部九十年十二月編印「台灣省各鄉鎮市區公所暨村里核發證明事項
彙編」第四頁編號８「建築物完工證明」之「程序手續（２）」規定不符部分，係以土地所有權人為申請人自有，申請人非土地所有權人，須加附土地使用同意書。
（八）、基於上述說明本所自認對於九十二年五月一日福鄉建字第○九二○○○四九
三二號函之原處分，應無違誤，核發完工證明依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」及「彰化縣建築管理自治條例」等規定，依本所九十二年一月十日福鄉建字第○九一○○一五○六四號函及九十二年四月二日福鄉建字第○九二○○○三六七九號函說明二、三項辦理，應屬適法請駁回原告之訴。
（九）、查系爭建物係依據「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」第四條規定
：「位於未實施建築管理地區，在非都市土地使用編定前已施工完成基礎之建築物，經調查拍照作成紀錄有案者，准予：：」特許興建，惟上述要點並未提及起造人變更之處置情形，故依據相關法規「建築法」之規定，變更起造人應依規定檢附土地所有權同意書（附件一），且以正本為限（附件二）。
（十）、依據中央法規標準法第十八條之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用
法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」「彰化縣建築管理自治條例」於中華民國九十一年二月十八日公佈施行，原告於中華民國九十二年三月十七日向本所提出申請，應適用新法規。
（十一）、另有關「補發」疑義，查「建築法」第四十條規定，「起造人領得使用執
照後如有遺失，應登報作廢，申請補發：：」（附件三）而「彰化縣建築管理自治條例」第三十五條：「建築物在適用本法前或實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前，已建築完成，申請補發使用執照者：：」之補發字義，經函文彰化縣政府，答覆「實質為核發性質」（附件四），另查，使用執照與完工證明之差異，係使用執照為實施建築管理後核發之建築物合法文件，而完工證明係為實施建築管理前之建築物合法文件，其差異僅為實施建築管理實施時間前後而已，故「彰化縣建築管理自治條例」第三十五條之使用執照，亦等同於完工證明
（十二）、至於原告欲沿用訴外人陳金塗中華民國七十九年申請案所附之資料，於法無據，仍應依照相關法律檢其資料辦理。
（十三）、申請完工證明應依據之法令為「彰化縣建築管理自治條例」。系爭建物適
用上述條例第三十五條之規定：「建築物在適用本法前或實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前，已建築完成，申請補發使用執照者，應檢附下列文件，並免由建築師及營造業簽章：一、使用執照申請書。二、建築線指定證明。三、土地及房屋權利證明文件。四、基地位置圖、地盤圖、建築物之平面圖、立面圖。五、建築師安全鑑定書。六、房屋完成日期證明文件。七、其他有關文件。」。
（十四）、上述條文已說明申請完工證明應準備之相關資料，原告應齊備資料向本所提出申請始符合行政程序，本所才可依法發給完工證明等語。
理 由
一、本件原告及訴外人陳登發於九十一年十二月三十一日，向被告彰化縣福興鄉公所提出申請書，申請核發完工證明，經被告機關以九十二年一月十日福鄉建字第○九一○○一五○六四號函，以其等之申請，「資料不齊計有：１、土地登記簿謄本、２、土地同意書所有地主未全部簽章並需正本、３、原申報人為蔡榮卿、許勝海、林蔡阿女故應檢附房屋合建及移轉契約書並應正本、４、建築物之平面圖、基地位置圖、５、相片（逐戶注明）、６、一百一十三逐戶檢齊有關文件申辦。」命為補正，並將原申請所附資料退還。嗣原告及訴外人陳登發又於九十二年三月二十七日提出申請書，其申請說明略以：坐落彰化縣○○鄉○○段四五○之二地號等十九筆土地上建物之完工證明書業經被告於七十九年二月二十七日以福富建字第一三四三五號等核發一百十三件完工證明書在案，因上開系爭建物之所有權於申請保存登記時有爭議，原告及訴外人陳登發提起民事訴訟，經判決確定，認原告及訴外人陳登發為上開建築物之所有權人，又依彰化縣政府八九彰府訴字第○七八七二八號訴願決定認「訴外人陳金塗所取得之一百十三件完工證明依據最高法院判決並無取得法源依據，亦無房屋所有權存在，原處分機關前所核發之一百十三件完工證明即有未洽。訴願人（即本件申請人）倘未取得完工證明，該一百十三間房屋建物所有權第一次登記將永無辦理之日，嚴重危害訴願人及已遷入該房屋住戶之權益甚鉅。」依此法律意見係認貴所就系爭建物前核發完工證明之名義人有誤應予更正，並更正為申請人，而非認為該完工證明之其他核發要件不合法應予撤銷，故除申請人名義應予更正外，其餘核發完工證明之要件並無欠缺，所需文件業早已具備存放於貴所。僅需由貴所逕以申請人名義補發完工證明即可，惟貴所竟將完工證明撤銷，該撤銷顯係出於誤解訴願決定意旨所致，既然貴所已針對系爭建物核發完工證明，則系爭建物已系合法建物並無爭議，上揭訴願意旨亦僅針對「核發名義人」認為尚有違誤，然對於系爭建物已屬合法建物則持肯定之見解，顯然貴所將應更正之處分誤以撤銷方式為之，並不影響系爭建物已完工之事實。綜上所述，上揭建物尚未辦妥保存登記，而完工證明為辦理保存登記之必要文件之一，依上揭訴願決定意旨，貴所實有將「核發名義人」變更為申請人，並予以補發等語。向被告機關申請核發完工證明。被告機關則以福鄉建000000000號函復稱：「有關台端○○○鄉○○段○○○○號等三十六筆（重測前福興段四五○之二地號等十九筆）土地三三九件中之一百一十三房屋完工證明乙案，如說明，．．說明：．．．二、本所七十九年二月二十七日福富建字第一三三○七號三件及一三三三九至一三四四八號一百十件，合計一百十三件完工證明書，已在九十一年五月二十二日福鄉建字第○九一○○○五五八○號公告撤銷。三、台端申請完工證明資料不齊部分，本所經於九十二年一月十日福鄉建字第○九一○○一五○六四號函告知。請依函補齊後申辦。」。原告則另於九十二年四月二十四日，提出申覆書，於說明中以：「本案建築物申請核發完工證明，係依非都市土地使用編定時建築管理實施要點第四點及第五點規定申請，．．．於七十五年四月二十三日提出申請，經審查全部補齊後於七十五年四月三十日以福富建字第逼八八七及一五八八八號收文在案，．．貴所違法未依人民申請案作准駁之處分，．．．三、本案系爭房屋一百十三棟案經最高法院三審定獻後，申覆人當依法申請該批一百一十三棟房屋完工證明，因該原始申報人等資料及有關證明文件正本，於七十五年四月二十三日申請時審查合法經貴所收文在案．．．。四、申覆人為申請發給完工證明之證明文件應檢何種文件始得合法申請，經請示主管機關彰化縣政府於七十九年一月二十四日七九彰府訴字第一六五九四號函說明三，附建築管理法規暨實務資料．．．「原有建築物完工證明核發限制」所載第三項「發給完工證明書之建築物其有關結構安全及土地使用權利，均由業主自行負責，核發機關不必審查」法令規定甚明，申覆人又依法律及行政程序為基礎申請該批一百十三棟完工證明應不必再附該原始證明文件，．．。」等語，提出申覆，請求被告機關核發本件系爭之完工證明，但未依被告上開福鄉建字第○九一○○一五○六四號函所指，提出資料。被告機關乃以九十二年五月一日福鄉建字第○九二○○○四九三二號函（本件原處分）。復以：「．．．二、前申請核發完工證明所附資料不齊計有：１、土地登記簿謄本、２、土地同意書所有地主未全部簽章並需正本、３、原申報人為蔡榮卿、許勝海、林蔡阿女故應檢附房屋合建及移轉契約書並應正本、４、建築物之平面圖、基地位置圖、５、相片（逐戶注明）、６、一百一十三逐戶檢齊有關文件申辦。三、請補齊資料，再行申辦。」，而否准原告之申請。有上開申請書、申覆書及函文影本在卷可憑。
二、按「位於未實施建築管理地區，在非都市使用編定前已施工成基礎之建築物，經調查拍照作成紀錄有案者，准予比照內政部六十三年七月十日臺內營字第五九三七三七號函示得繼續施工完成二層，並不得超過七公尺，如施工已超過二層者，以完成當層為止。」、「前述第四點施工期限應以非都市土地使用編定公告之日起一年內完成為限，以憑核發完工證明並據以接水接電及更正編定之用，其基礎認定標準如左：．．．」雖分別為非都市土地使用編定時建築管理實施要點第四點及第五點所規定，然屬原臺灣省政府所訂定之「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」，業經臺灣省政府以八十八年八月四日八八府法字第一五七九二四號函規定，溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用，已經本院向建築之主管機關內政部函查，經該部中部辦公室以九十三年三月二十九日，以台內中營字第○九三○○○五四○九號函查復在案，並有臺灣省政府八十八年八月四日八八府法字第一五七九二四號函影本在卷可憑。是原告及訴外人陳登發於九十一年十二月三十一日，向被告彰化縣福興鄉公所提出申請書，申請核發本件系爭建築物之完工證明，自應依行為時有效之法規申請，不得以當時已停止適用之非都市土地使用編定時建築管理實施要點第四點及第五點為其依據。準此，本件原告向被告提出本件系爭建築物完工證明之申請時，被告機關自應依當時有效之相關規定作為審查准、駁之依據。被告機關以本件原告申請完工證明，應依申請時之彰化縣建築管理自治條例相關第三十五條之規定辦理相關證照，自有所據。
三、另原告主張本件之申請有中央法規標準法第十八條但書之適用一節。按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第十八條所規定，是該法條，係以各機關受理人民聲請許可案件，「在處理程序終結前，據以准許之法規有變更」時，規定「從新從優原則」之適用。而本件原告所主張適用之「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」，早在原告及訴外人陳登發於九十一年十二月三十一日，向被告彰化縣福興鄉公所提出本件申請書前，即已於八十八年七月一日起停止適用，自與中央法規標準法第十八條所規定之要件不符，而無適用之餘地，原告此部分之主張，自難採據。
四、又查，原告雖主張其於七十五年四月二十三日曾就系爭建築物提出申請完工證明案，縱認屬實，然系爭一百一十三戶房屋，已由被告機關於其後之七十九年二月二十七日核發完工證明予訴外人陳金塗；況依原告上開申覆書中所附，當時原告提出申請時之申請書內容五為：「茲檢附切結同意書、印鑑證明書、平面圖說明書及省府建設廳函影本等」之記載，當時原告如有提出資料，應只有上開申請書所載五所列之項目，尚與當時台灣省各鄉鎮市公所暨村里核發證明事項彙編中所規定，申請完工證明所應提出之「申請書、地籍圖謄本、土地登記簿謄本、位置圖及地盤圖各一份，完工照片一式兩份」等資料不符，自難認原告當時之申請，資料已齊備，且符合規定，而於可審查核發之狀態。且被告機關於七十五年二月二十七日已核發系爭房屋之完工證明予訴外人陳金塗，於當時自不可能再將系爭房屋之完工證明發與原告。從而，原告本次所為完工證明之申請，自難認係七十五年四月二十三日申請案之延續，而應認為原告係提出新申請。是原告提出本件新申請時，自應以當時之相關規定檢附資料，被告機關亦應依此予以審查。
五、再查，原告及訴外人陳登發於九十一年十二月三十一日，向被告彰化縣福興鄉公所提出申請書，申請核發完工證明，自應依當時有效之法規，提出申請書及所應具備之文件，用以申請。依上開所述，完工證明之申請，原告於七十五年四月二十三日申請時所應提出之資料，與本件原告申請時所應提出之申請書及所應具備之文件，並不相同，況本件上開原告所指七十五年間申請之案卷，亦已滅失，被告機關自無從據原告所指於七十五年四月二十三日申請時所提出之資料，作為本件申請審核之依據。從而，原告及訴外人陳登發向被告提出本件系爭建築物完工證明申請時，依前揭本件原告及訴外人陳登發申請之經過，原告除主張上開系爭建築物之所有權，已經民事判決確定為其與訴外人陳登發所有外，並未提出相關資料，經被告機關命補正後，原告仍未依被告機關所命補正之意旨，提出相關之資料，被告機關以原處分命原告補齊資料，再行申辦，而予以否准原告之申請，自難謂有違誤。至原告主張：蔡榮卿於七十五年四月二十三日及三十日，曾書立切結同意書及申請書各乙份予被告，表示「本案原申報人無暇管理於民國七十一年五月二十日將該社區報准部份未完成房屋交予合作人甲○○等或甲○○之指定人繼續興建，原申報人為保障權益，保留一百八十一棟原申報人名義外，其餘一百八十棟歸合作人甲○○名義或其指定人申報，並同意核發完工證明與甲○○或其指定人：：」，另二申報人許勝海、林蔡阿女二人亦出具切結同意書予被告一節，縱為事實，亦難即認原告已提出本件申請完工證明所須具備之文件。又陳金塗取得完工證明一百十三戶，與原告所申請核發完工證明之房屋雖為相同，然本件原告提出申請所應適用之規定與當時陳金塗申請時，所應適用之規定，已有不同，其所應具備之文件，除因適用之規定不同，而有應具備文件不同之情形外，二者所指之權利證明文件（土地同意書）亦不相同；況原告提出本件申請自有提出相關應具備文件之義務，自不得以陳金塗提出申請，曾為被告核准，作為其所提出之申請，已合符申請規定之依據，原告主張已檢齊所有文件向被告機關提出申請，自均不足採。
六、訴願決定雖認原告提出本件申請時，應依原臺灣省政府所訂定之「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」之規定予以審查，以原告等並未檢附相關資料，認被告機關予駁回，並無不合，而駁回原告訴願之請求。此訴願決定認原告本件申請，應依原臺灣省政府所訂定之「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」之規定予以審查，揆諸前開說明，雖有未合，然其結果則屬相同。故原告請求撤銷原處分及訴願決定，均難認為有理由，應予駁回。
七、又原告依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」第四、五點為據，請求被告機關應作成如原告聲明（二）之行政處分部分，於本件言詞辯論時，原告訴訟代理人稱此部分係請求被告機關將原發給陳金塗之一百十三件完工證明，更正其權利人為甲○○、陳登發。惟按完工證明之核發，係屬須經申請之處分，且申請應依規定提出載有應記載內容之申請書，及所應具備之文件，非主管行政機關得依職權逕予發給。是本件被告機關就系爭房屋核發完工證明予訴外人陳金塗後，雖因民事判決確定，認系爭房屋之所有權屬原告及訴外人陳登發所有，被告核發系爭房屋之完工證明予訴外人陳金塗有錯誤情形，亦不得逕將原核發予訴外人陳金塗之完工證明，以變更完工證明名義人之方式，予以變更，或補發予原告，蓋原訴外人陳金塗申請發給之完工證明有不合規定之違法時，原核發之機關僅得將該非法之核發，予以撤銷；而原告及訴外人陳登發若係該系爭建築物之合法權利人，其得申請核發完工證明，則屬另一問題。況本件系爭房屋被告機關原核發予訴外人陳金塗之完工證明，已經被告機關於九十一年五月二十二日予以撤銷（有被告福鄉建字第○九一○○○五五八○號公告影本在卷，見原當起訴狀證六），而不存在，事實上，亦無法如原告所主張將原核發予訴外人陳金塗之完工證明更正其權利人為原告甲○○與訴外人陳登發。是原告如聲明（二）之請求，亦難認為有理由。
八、末按，若原告聲明（二），係請求被告機關依「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」之規定就系爭一百十三戶建物作成權利人為甲○○、陳登發之完工證明之行政處分。依前開所述，原告既未提出申請所須附之相關資料，依法自不得逕命被告為原告所請求之行政處分，且原告依已停止適用之「非都市土地使用編定時建築管理實施要點」作為請求之依據，亦難命被告機關依原告此一請求予以審核，作成行政處分。
九、綜上所述，本件原告之請求，均屬無理由，應予駁回。此外，本件兩造所為之其他主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，不另一一論述，並予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十九 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧