臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第九二七號
原 告 穗生食品廠有限公司代 表 人 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因食品衞生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十二年十月七日衛署訴字第○九二○○二九四六一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告製售之「農民牌竹塘米粉」食品，其外包裝標示：「成分：米、澱粉、南瓜。南瓜三大優點：吃南瓜可抵抗攝護癌。有天然色素，美白養顏美容。．．．
」等文字，且未標示有效日期。經彰化縣二林區食品衛生機動聯合稽查小組於民國九十一年十一月十二日在彰化縣○○鄉○○路○段○○○號瓢蟲商店查獲，被告查證後，認原告違反食品衛生管理法第十七條第一項第五款、第十九條第一項規定，並以原告初次違章，且均係包裝之標示違規，乃擇一依同法第二十九條第一項第三款及第三十三條第二款規定，裁處原告新台幣（下同）三萬元罰鍰，並限於九十二年三月三十一日前回收改正，逾期未遵行者沒入銷毀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告製造之米粉食品，是完全乾燥之傳統米粉，在其外包裝背面之右上角位置，有略述﹕「南瓜三大優點，吃南瓜可抵抗攝護癌，有天然色素養顏美容，幫助消化」，是稱「吃南瓜之優點」，並非稱「食用米粉之優點」，也非稱「吃南瓜米粉之優點」，實不能一概並論，況且南瓜三大優點也非原告憑空自撰，或吹噓誇大之詞，有南瓜之營養成分分析、傳統療效之報導可資佐證，原告僅在包裝背面右上角略述吃南瓜之優點，與卷附傳統療效之報導相比較，可說是毫無誇大之處。被告及訴願決定機關認事見解有欠詳實。
（二）原告為鄉間樸實經營農產品加工業三十年來從未有任何違規，而且「米粉」之產品是極為乾燥容易長期保存之台灣本土農產加工食品，凡原告之產品均有標示有效日期，至於稽查小組查到未有標示有效日期之產品，可能是商店人員搬運時脫落，或是非賣品贈送試吃之產品，才會有未標示有效日期之情形，被告及訴願決定機關對此部分，不詳細查明，對原告之辯解說明，為何均不予採納，並未詳述理由。
（三）按標示違反食品衛生管理法第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正，為同法第二十九條第一項第三款前段明文規定，因此若原告之「米粉」產品，真有違反標示規定者，被告機關依法應通知原告回收改正，對原告在不景氣情況下慘澹經營農產品加工業，善加輔導，方是符合「回收改正」之立法美意，原告既非惡意不遵行規定，也有可能稽查小組稽查時，商店之反應欠當，無法表達真實情形，被告機關不究實情，遽予引用食品衛生管理法第三十三條第二款處分原告三萬元之罰鍰，令殷實、經營困難之鄉間小廠，難以心服。
二、被告主張之理由：
（一）查食品衛生管理法第十七條第一項第五款規定「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上．．．五、有效日期。經中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條件者，應一併標示之。」同法第二十九條第一項第三款規定「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽驗或檢驗結果為下列之處分：三、標示違反第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。」同法第三十三條第二款規定「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰款；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照．．．二、違反第十一條第八款、第九款、第十三條第二項、第十四條第一項、第十七條第一項、第十八條、第二十二條第一項規定者。」同法第十九條第一項規定「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第十九條第二項規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」同法第三十二條第一項規定：「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」被告據前開規定對原告之違規事實裁處罰鍰，於法並無不合。
（二）原告產品之標示違反食品衛生管理法第十九條第一項規定：原告雖稱「『南瓜三大優點，吃南瓜可抵抗攝護癌，有天然色素養顏美容，幫助消化』．．．是稱『吃南瓜之優點』，並非稱『食用米粉之優點』，也非稱『吃南瓜米粉之優點』，實不能一概而論，況且南瓜三大優點也非原告憑空自撰，或吹噓誇大之詞，有南瓜之營養成分分析、傳統療效之報導可資佐證，原告僅在包裝背面右上角略述吃南瓜之優點．．．可說是毫無誇大之處。」惟依行政院衛生署公布之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」一、（五）引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能．．．二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：（三）、涉及改變身體外觀者：例如．．．美白．．．等，均屬違規，查被告製售之「農民牌竹塘米粉」，其標示「成分：米、澱粉、南瓜」及「南瓜三大優點：吃南瓜可抵抗攝護癌。．．．美白．．．」依前開規定，確已構成涉及誇大不實且易生誤解，又食品並非藥品，案內標示易使民眾產生誤解，並誤導民眾之消費行為，故不論是否自稱或引述，均非法之所許，原告所述實無理由。
（三）原告之產品標示違反食品衛生管理法第十七條第一項第五款規定：又原告稱：「凡原告之產品均有標示有效日期，至於稽查小組查到未有標示有效日期之產品，可能是商店人員搬運時脫落，或是非賣品贈送試吃之產品，才會有未標示有效日期之情形。」查原告製售之「農民牌竹塘米粉」，據彰化縣竹塘鄉瓢蟲商店負責人邱國賓稱：「本案竹塘米粉產品為穗生食品廠有限公司製造，不過，不是該公司贈予的，是本商店去年開始向穗生食品廠有限公司進貨．．．至於外包裝未標示有效日期，則是當初進貨時就沒有標示，穗生食品廠有限公司會這麼說實在不解．．．」有邱國賓談話筆錄附卷可稽，原告所辯，顯為事後卸責之詞，不足採信。另行政院衛生署八十九年二月十八日衛署食字第八九○○八八七三號函釋：「．．．『有效日期』應採打印方式以不退色油墨標明，不得單獨另外以黏貼方式加附日期．．．凡整體中文標示以標貼方式處理者，其貼紙應具備不脫落或不易換貼之特性。」故原告前開理由並無可採。
（四）並非通知回收改善產品即不予處罰：至原告稱「按標示違反第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正，為食品衛生管理法第二十九條第一項第三款前段明文規定，因此若原告之『米粉』產品，真有違反標示規定者，原處分機關依法應通知原告回收改正」一節，按前開食品衛生管理法第二十九條第三款係規定違規食品之處理方式，至違規行為本身之處罰，同法第三十三條定有明文，二者係同時適用，並不因被告機關令其回收改善即可免其違規之處罰，原告所訴顯有誤解。
（五）有關行政院衛生署於本案訴願決定書理由中指出本案已涉及宣稱醫療效能：（一）另行政院衛生署就本案之訴願決定書理由欄第三點所稱：「．．．另本案已明顯涉及食品宣稱醫療效能之標示，原處分機關未依食品衛生管理法第十九條第二項處分，顯有未當，惟訴願法第八十一條第一項但書規定，於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利之變更或處分，本署基於該規定，無法變更處分．．．」一節，查彰化縣衛生局前曾針對「山藥手工粿條」產品標示「食用山藥，好處多多．．．有強筋骨、健脾胃、益腎氣等功能．．．對於再生不良貧血、出血性疾病等具有良好的藥效作用」是否可以易生誤解認定之相關疑義及「泰山植醇葵花油」產品廣告內容提及「植醇．．．降低膽固醇的吸收．．．減少心血管疾病發生的機率．．．」係違反食品衛生管理法或健康食品管理法（按：如係違反健康食品管理法，依該法第六第二十一條規定，應處三年以下有期徒刑、得併科新台幣一百萬元以下罰金。）請求行政院衛生署釋示，經行政院衛生署九十二年八月二十七日衛署食字第○九二○○四七六二八號函及九十二年十二月十七日衛署食字第○九二○○六四九六四號函分別回覆：「案內詢問之產品標示『食用山藥，好處多多．．．等段』整體表現涉及『易生誤解』，不符食品衛生管理法規定。」、「植醇．．．降低膽固醇的吸收．．．減少心血管疾病發生的機率．．．整體表現涉及『易生誤解』，違反食品衛生管理法規定」。（二）惟如依行政院衛生署編撰之「食品廣告標示解釋案例」，前開「山藥粿條」之標示應已涉及醫療效能，而「泰山植醇葵花油」之廣告應已涉及調節血脂之保健功效，然揆諸前開二件函釋，行政院衛生署目前見解似已放寬，就標榜產品「成分」（「山藥」、「植醇」）而非「產品本身」（「山藥手工粿條」「泰山植醇葵花油」）具有療效及保健功能之廣告僅認定為「整體表現涉及易生誤解」而適用罰則較輕之食品衛生管理法第十九條第一項。本案中，原告產品之廣告「吃南瓜可抵抗攝護癌」雖涉及宣稱醫療效能，惟其亦係產品「成分」宣稱療效而非「產品本身」宣稱療效，依司法院大法官會議釋字第二八七號解釋，本案於行政處分確定前應可援用前開二件行政院衛生署函釋之意旨，從而本件認定為違反食品衛生管理法第十九條第一項規定，尚無不合，併予敘明。
（六）本案以一行為論：又本案原告係違反食品衛生管理法第十七條第一項第五款及同法第十九條第一項，因均係包裝之標示違規，故以一行為論，僅依違反食品衛生管理法第十七條第一項第五款論處。綜上所述，原告主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、按「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上．．．五、有效日期。．．．」、「對於食品．．．所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分．．．三、標示違反第十七條．．．規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行．．．，沒入銷毀之。
」「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰．．．
。」「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；．．．二、違反．．．第十七條第一項．．．規定者。」分別為食品衛生管理法第十七條第一項第五款、第十九條第一項、第二十九條第一項第三款、第三十二條第一項前段及第三十三條第二款所明定。
二、本件原告製售之「農民牌竹塘米粉」食品，其外包裝標示：「成分：米、澱粉、南瓜。南瓜三大優點：吃南瓜可抵抗攝護癌。有天然色素，美白養顏美容。．．
．」等文字，且未標示有效日期，經彰化縣二林區食品衛生機動聯合稽查小組於九十一年十一月十二日在彰化縣○○鄉○○路○段○○○號瓢蟲商店查獲，被告查證後，認原告上開外包裝標示涉及誇大易生誤解且未標示有效日期，違反食品衛生管理法第十七條第一項第五款、第十九條第一項規定，並以原告初次違章，且均係包裝之標示違規，乃擇一依同法第二十九條第一項第三款及第三十三條第二款規定，裁處原告三萬元罰鍰，並限於九十二年三月三十一日前回收改正，逾期未遵行者沒入銷毀等情，有抽驗物品送驗單、系爭米粉食品外包裝、原告及瓢蟲商店營利事業登記證、瓢蟲商店負責人邱國賓談話紀錄暨原處分在卷（原處分卷）可稽。原告不服，提起訴願，訴願決定以原告所製售之「農民牌竹塘米粉」食品，其外包裝標示：「成分：米、澱粉、南瓜。南爪三大優點：吃南瓜可抵抗攝護癌。有天然色素，美白養顏美容。．．．」等言詞，且未標示有效日期。除未標示有效日期已與規定不符外，並已涉及醫藥效能。雖原告辯稱：吃南瓜可抵抗攝護癌及美白等效果，在書局時下流行養生書籍，都可見其刊載，而電視媒體亦詳加報導過。因此，有關此等效果非本受處分機構自行發明云云。惟查，一般坊間書籍對於各種植物或天然食品所為之記載或電視媒體之報導，均為介紹日常飲食中營養成分之營養價值，並未針對任何特定品牌之食品或產品為推介。然原告所製售之「農民民牌竹塘米粉」，其外包裝標示：「主要成分：米、澱粉、南瓜。」卻同時標示「南瓜三大優點：吃南瓜可抵抗攝護癌。有天然色素，美白養顏美容。．．．」等言詞，已涉及特定之食品品牌並宣稱醫藥效能，與一般書籍或電視媒體報導，純粹提供民眾資訊之功能不同，原告所辯，核不足採。原告另辯稱：未標示有效日期更無可能，凡本廠所售出米粉其外包裝皆有自黏性標籤貼上有效日期，當日稽查小組查到的，可能於商家展售期間所脫落，非受處分機構沒有標示有效日期一節。惟卷查，本案系爭產品被查獲之商店負責人邱國賓於九十一年十二月二十三日接受彰化縣衛生局人員約談時表示：「本案竹塘米粉產品為穗生食品廠有限公司製造，不過，不是該公司贈予的，是本商店去年開始向穗生食品廠有限公司進貨，至今已好幾次（按原告於九十一年十二月三日接受彰化縣衛生局人員約談時卻表示：所查到的這個產品，是本公司送給該商店試吃．．
．本公司這批試作品，因屬天然色素會脫落，短期內沒有再製造．．．），至於外包裝未標示有效日期，則是當初進貨時就沒有標示，穗生食品廠有限公司會這麼說實在不解．．．」等詞，此有經該負責人邱國賓確認後始簽章之談話紀錄附卷可稽，原告所辯，顯為事後卸飾之詞不足採信。另本案已明顯涉及食品宣稱醫藥效能之標示，被告機關未依違反食品衛生管理法第十九條第二項規定處分，顯有未當。惟訴願法第八十一條第一項但書規定，於原告表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分，衛生署基於該規定，無法變更處分，然為法規適用之一致性，嗣後對於違反食品衛生管理法第十九條第二項規定者，被告機關不得再依違反同法第十九條第一項規定處分，併予指明。本案原告違規事實，足可認定。從而，被告機關對原告所為處分，與前揭規定，既無不合，自應予以維持等情，駁回訴願。
三、經查：
（一）按「本法所稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料。」食品衛生管理法第二條定有明文。是首揭食品衛生管理法第十七條食品標示、第十九條第一項及第二項真實標示規定所指之食品，均包含「產品本身」及其「原料（成分）」甚明。而對於可能涉嫌違反食品衛生管理法第十九條第一項「對於食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第二項「食品不得為醫療效能之標示宣傳或廣告。」規定之產品，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判。本件原告製售之米粉食品，其外包裝背面左下角標示「主要成分：米、澱粉、南瓜」、右上角位置標示「南瓜三大優點：①吃南瓜可抵抗攝護癌。②有天然色素，美白養顏美容。③幫助消化。」由該產品主要成分（原料）為「南瓜」，其外包裝背面明顯處標示產品原料「南瓜」之三大優點，揆諸前述食品衛生管理法所稱「食品」，包含「產品本身」及其「原料」之規定，則由原告產製系爭米粉外包裝標示整體觀察，前開「①吃南瓜可抵抗攝護癌」優點，已涉及食品宣稱醫療效能之標示；南瓜優點「②有天然色素，美白養顏美容」標示部分，則有誇大易生誤解之情形。又一般坊間書籍對於各種植物或天然食品所為之記載或電視媒體之報導，均為介紹日常飲食中營養成分之營養價值，並未針對任何特定品牌之食品或產品為推介，原告於所製售之「農民民牌竹塘米粉」外包裝標示：「主要成分：米、澱粉、南瓜。」卻同時標示前述南瓜三大優點等言詞，與一般書籍或電視媒體報導，純粹提供民眾資訊之功能自屬不同。原告主張其產品外包裝標示是稱「吃南瓜之優點」，並非稱「食用米粉之優點」，也非稱「吃南瓜米粉之優點」，況且南瓜三大優點也非原告憑空自撰，或吹噓誇大之詞，有南瓜之營養成分分析、傳統療效之報導可資佐證，原告僅在包裝背面右上角略述吃南瓜之優點，與傳統療效之報導相比較，可說是毫無誇大之處等語，核無可採。
（二）次查原告製售之「農民牌竹塘米粉」，並未標示有效日期之事實，除有彰化縣二林區食品衛生機動聯合稽查小組於九十一年十一月十二日在彰化縣○○鄉○○路○段○○○號瓢蟲商店查驗時製作之抽驗物品送驗單附原處分卷外，並據瓢蟲商店負責人邱國賓稱：「本案竹塘米粉產品為穗生食品廠有限公司製造，不過，不是該公司贈予的，是本商店去年開始向穗生食品廠有限公司進貨．．．至於外包裝未標示有效日期，則是當初進貨時就沒有標示」等情甚詳，亦有談話筆錄在原處分卷可證。另行政院衛生署八十九年二月十八日衛署食字第八九○○八八七三號函釋：「．．．『有效日期』應採打印方式以不退色油墨標明，不得單獨另外以黏貼方式加附日期．．．凡整體中文標示以標貼方式處理者，其貼紙應具備不脫落或不易換貼之特性。」等語，原告主張其產品均有標示有效日期，至於稽查小組查到未有標示有效日期之產品，可能是商店人員搬運時脫落，或是非賣品贈送試吃之產品，才會有未標示有效日期之情形云云，同無可採。
（三）至原告主張標示違反第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正，為食品衛生管理法第二十九條第一項第三款前段明文規定，若原告之「米粉」產品，真有違反標示規定者，被告機關依法應通知原告回收改正乙節。按前開食品衛生管理法第二十九條第一項第三款係規定違規食品之處理方式，而違規行為本身之處罰，同法第三十三條定有明文，二者係同時適用，並不因被告機關令原告回收改善即可免其違規之處罰，故原告前開主張顯有誤解。
四、綜上所述，原處分認原告未標示有效日期，違反食品衛生管理法第十七條第一項第五款規定，適用同法第二十九條第一項第三款通知原告限期回收改正，逾期未遵行者，沒入銷毀部分，並無不合；而原告於系爭食品外包裝已明顯涉及食品宣稱醫藥效能之標示（食品衛生管理法第十九條第二項，應依同法第三十二條第一項後段處罰），原處分認原告係違反同法第十九條第一項規定，且以原告主要產品為米粉，南瓜為配料，係同一產品，均係包裝之標示違規，乃擇一依同法第三十三條第二款處罰，雖欠允當，惟訴願決定已予糾正，並引用訴願法第八十一條第一項但書，於原告表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分規定，駁回原告訴願，則無不合。原告訴訟意旨仍執前詞主張均無可採，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二 日
法院書記官 蔡 騰 德