臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第九五七號
原 告 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年十月二十四日台內訴字第○九二○○○七○四二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣彰化縣所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號一般農業區特定目的事業用地土地，經被告所屬彰化縣非都市土地使用管制聯合稽查取締小組於民國（以下同）九十二年一月十五日查獲系爭土地未經核准擅自開挖及堆置砂石，並依彰化縣警察局二林分局（以下稱二林分局）九十二年一月二十九日林警刑字第○九二○○一○三六一號函送該分局於同年月十四日於系爭土地上查獲原告涉嫌違反區域計畫法案件，乃依區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項規定，以九十二年三月二十日府地用字第○九二○○四九三四五號處分書裁處原告新臺幣（以下同）三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，據其以前陳述意旨略以：
㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈本件原告因承攬彰化縣政府工程，施工中遭二林分局九十二年一月二十九日林
警刑字第○九二○○一○三六一號函送，並據被告所屬稽查取締小組於九十二年一月十五日會勘紀錄表辦理，嗣後經彰化地方法院檢察署以九十二年度偵字第二九三二號不起訴處分書為不起訴處分在案。
⒉被告所指稱之違規事實為原告未經許可擅自開挖土地及堆置砂土，然原告施工
地點○○○鄉○○段○○○○○號，施工地點正是港區所在地，有地籍圖謄本附卷可稽，原告與彰化縣政府簽約施工並已報開工，並非未經許可，且因施工需要才僱請黃煐祥、傅宏原堆置土方。
⒊被告處分書內載違規土地係屬私有，顯示被告認該地點為動用私人土地而告發，顯有誤判之嫌。
⒋本件原告承攬彰化縣政府九十一年度王功漁港泊地浚渫工程，依契約書約定施
工，地點為芳苑鄉，施工處為王功漁港，施工清理為泊地之淤沙，且開工紀錄彰化縣政府有發文芳苑鄉公所幫忙協調覓地施工等，原告屢次向被告申請都不管，才不得不於同區域一九四九地號施工現場作業，行政院公共工程委員會履約調解案，亦認為因本件承攬工程因執行公務不可歸責於原告之事由被誤為盜採砂石，終經檢察官為不起訴處分，有行政院公共工程委員會調九二五二八號「九十一年度王功漁港泊地浚渫工程」履約調解案調解建議附卷可查。
⒌綜上所陳，原告與被告簽訂合約承攬王功漁港浚渫工程（地號○○○鄉○○段
○○○○號，地目：特定事業漁港用地），實為執行公務，而被誤為盜採砂石，實乃被告機關之疏忽誤認違反區域計畫法，請判決如訴之聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈原告於訴訟狀陳述，原告的泰穎營造有限公司（以下簡稱泰穎公司）承攬被告
機關九十一年度王功漁港泊地浚渫工程，負責浚渫港區內淤泥清除載運，九十二年一月十三日工程需要，僱工於○○○區○○鄉○○段○○○○○號土地上施工，因施工地點正是港區所在地，與被告機關簽約施工，並已申報開工，並非未經許可，且因施工需要才僱工堆置土方云云，不服被告九十二年三月二十日府地用字第○九二○○四九三四五號處分書所為之處分及內政部九十二年十月二十四日台內訴字第○九二○○○七○四二號訴願決定，提起行政訴訟請求撤銷上開處分書及訴願決定。
⒉按區域計畫法第二十一條第一項：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，
由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、區域計畫法第十五條第一項：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」、非都市土地使用管制規則第四條：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」及第五條：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，‧‧‧」、非都市土地容許使用執行要點第四點：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」⒊本件依據二林分局九十二年一月二十九日林警刑字第○九二○○一○三六一號
函及偵訊筆錄，查獲原告於彰化縣○○鄉○○段○○○○○號（編定為一般農業區特定目的事業用地），未經主管機關許可擅自開挖，且有販賣砂石之嫌，又被告所屬聯合稽查取締小組於九十二年一月十五日會勘，並於會勘紀錄表註明土地現況為：挖洞兩處，一處寬五公尺長二十公尺深約一、五公尺，另一處長十五公尺寬四公尺深約一公尺，並堆置砂石數處。依行政程序法第一○三條第五款規定：行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不給予陳述意見機會，本件因實地使用情形足以認定違反非都市土地管制使用規定，爰依上開法令規定不給予陳述見機會，被告依據區域計畫法等法令規定，於九十二年三月二十日以府地用字第○九二○○四九三四五號函處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限期文到三日內恢復原狀，於法並無不當。
⒋原告於偵訊筆錄陳述，其負責王功漁港泊地浚渫工程，因欲裝王功漁港泊地浚
渫工程水而挖洞，並有向被告機關報備開工，經被告機關農業主管單位表示，有關泰穎營造有限公司承包彰化縣芳苑鄉「王功漁港泊地浚渫工程」，施工範圍為王功漁港泊地，另申請借用施工地點北面防風林暫時堆置土方，經被告機關所屬農業局九十二年一月六日府農工第0000000000號函，函覆泰穎營造有限公司，因該處已計畫於九十二年度復舊造林不宜堆置；又被告機關於處分書中將本件土地誤植為私有土地，經查本件土地所有權人為彰化縣，故被告機關已於九十二年四月四日府地用字第○九二○○六○五一二號函更正，土地權屬為彰化縣，管理機關為彰化縣政府。
⒌綜上所述，原告主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款之情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
」、區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項分別定有明文。
三、本件原告僱工於彰化縣有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號一般農業區特定目的事業用地上開挖坑洞兩處，一處寬五公尺、長二十公尺、深約一‧五公尺；另一處長十五公尺、寬四公尺、深約一公尺，並堆置砂土數處，經警方於九十二年一月十四日十三時四十分查獲，並經原告於次日前往會勘等情，有土地登記謄本、彰化縣警察局二林分局檢查紀錄表、偵訊調查筆錄、彰化縣非都市土地使用管制聯合稽查取締小組會勘紀錄表、現場照片等附原處分卷可按。原告雖提出訴外人泰穎公司與被告機關「九十一年度王功漁港泊地浚渫工程」合約書，主張系爭坑洞係施作上開工程而開挖，然原告於本院九十三年四月十九日準備程序自陳：渠並非泰穎公司之負責人、董事、經理或員工，亦非股東，緣原告與訴外人林添華（泰穎公司登記負責人）、林祐毅各投資二十萬元，共同買下泰穎公司之營造牌照，三人分別以泰穎營造的名義去投標工程，所標工程均各自負責，上開王功漁港工程係原告個人承包，僅假藉泰穎公司之名義投標，契約書亦係原告持泰穎公司及負責人林添華印章前往訂約，契約上手寫部分均係原告之筆跡，該工程與林添華、林祐毅二人無關，押標金、報酬都是原告自己的，系爭工程並無泰穎公司僱用之人參與，警方查獲時現場之工地主任黃煐祥亦係原告自己僱用的等情，有上開筆錄在本院卷可稽，核與原告及黃煐祥於偵訊筆錄所陳黃煐祥係原告以每月三萬元僱用之情相符，是本件之行為人應係原告個人，而非泰穎公司，原處分以原告未經核准擅自開挖土地堆置砂石，裁處三十萬元罰鍰，並限期恢復原狀，經核並無不合。
四、原告雖主張渠與被告簽約承作王功漁港泊地浚渫工程，已向被告陳報開工，因施工需要，而申請於系爭土地，即施工地點北面防風林挖洞暫時堆置土方，實乃執行公務之行為，原告並非未經許可盜採砂石，又系爭土地係屬公有，處分書記載私有，被告認原告開挖私有土地違反區域計畫法顯係誤判云云。惟查：
（一）按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，‧‧‧」非都市土地使用管制規則第五條規定甚明；又「使用各種使用地，應符合‧‧‧本規則‧‧‧所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」非都市土地容許使用執行要點第四點亦有明文，是以非都市土地使用變更地形地貌者，於使用前自應取得許可。查系爭原告開挖之彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，為彰化縣所有，由被告機關管理，該開挖之土地係屬防風林所在，原告前曾申請於該地暫時堆置工程運棄廢土，經被告以九十二年一月六日府農工字第○九二○○○一二三一號函復略謂：該處已計畫於九十二年度復舊造林，不宜堆置廢土在案，是原告並未取得許可，自不得擅自開挖土地變更地形地貌。
（二）至原告主張系爭開挖及堆置土方行為係執行公務乙節，依原告提出之「九十一年度王功漁港泊地浚渫工程」合約書記載，該工程之範圍僅限於王功漁港之泊地，並不包括同地號之防風林在內。又依依原告於訂約時提出之廢棄土之營運處理計畫書，最終的土方須置於合法之棄土場，且依所訂合約被告並無義務提供浚渫淤泥沈澱之處所，本件查獲之後，原告另在漁港西邊的泊地（停放膠筏的地方）作一個圍堰，將淤砂抽放在圍堰內，再將砂堆放在西邊的堤岸待運等情，業據證人丙○○即被告所屬農業局王功漁港泊地浚渫工程之承辦人到庭證述明確（見本院九十三年二月二十三日準備程序筆錄），並有工程合約書及該證人提供之「地籍套繪圖」（標明系爭土地界址、工程範圍及原告擅自開挖位置等）附本院卷可按，系爭土地既非上開工程施工範圍內，原告擅自開挖堆置土方自不能免責。又原告提出之台灣彰化地方法院檢察署九十二年度偵字第二九三二號不起訴處分書，係以原告無竊佔及竊盜之意圖，認其犯罪嫌疑尚有未足而不起訴；另行政院公共工程委員會「九十一年度王功漁港泊地浚渫工程」履約調解案（調九二五二八）之調解建議係以該工程因不可歸責於申請人之事由，被誤為盜採砂石致工期延宕，而建議酌減違約金，經查各該文書分別係基於刑事犯罪構成要件及民事遲延要件而各本於職權為其認定，核與本件違反首揭區域計畫法之行政罰，其構成要件尚有不同，不能援引適用，系爭原告開挖土地之行為並非契約所訂之施工方式已如前述，自不能認係執行公務之行為，原告據以主張免責殊非可採。
（三）另原處分誤載系爭土地之權屬為私有，業經被告以九十二年四月四日府地用字第○九二○○六○五一二號函更正在案，有該更正函附原處分卷可考；本件原處分係以原告未經核准擅自開挖土地、堆置土方，變更地形地貌，而依區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項規定予以處罰，並非處罰原告盜採砂石，原告就此尚有誤解。綜上，原告主張各節俱無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十七 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十七 日
法院書記官 蔡逸媚