臺中高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第一號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 台中縣大甲鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳賜良律師右當事人間因有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定後，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前抗告審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告占用原告所有台中縣○○鎮○○段三一九、四八二、四八一地號土地面積二八七五‧三三平方公尺、一○八七平方公尺、五四‧四六平方公尺○○○鎮○○段○○○○號面積二○八‧四二平方公尺，各持分三分之一，充○○○鎮○○路使用，以其已有公用地役權為由，拒不徵收，拒不補償及支付任何使用土地之代價，為此，依各該地號土地之地價總和之年息百分之十請求支付土地之使用代價，並請求五年內之土地使用代價，提起本行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈被告應給付原告新台幣（以下同）二千三百五十三萬六千一百一十六元及自九十年元月六日起至給付之日止，按年息百分之五計付利息。
⒉被告應自九十一年元月一日起至徵收起訴狀所附「計算書」附表所示土地之日
止，按前一年各土地地價總和之三分之一之百分之十給付原告（依此計算九十一年應給付予原告之金額為三百九十二萬二千六百八十六元）。
⒊前項給付，應於每年元月五日前給付，逾期應自應給付之日之次日起至給付之日止，按年息百分之五計付利息。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈被告占用原告所有台中縣○○鎮○○段三一九、四八二、四八一地號土地面積
二八七五‧三三平方公尺、一○八七平方公尺、五四‧四六平方公尺○○○鎮○○段○○○○號面積二○八‧四二平方公尺，各持分三分之一，充○○○鎮○○路使用，以其已有公用地役權為由，拒不徵收，拒不補償及支付任何使用土地之代價，為此，依各該地號土地之地價總和之年息百分之十請求支付土地之使用代價，並請求五年內之土地使用代價，如訴之聲明第一至三項。
⒉被告應支付使用土地代價之根據：
⑴在民法上無權利人占有他人土地，均認為無權占有，而應支付土地之代價即
不當得利，本件被告無權占用原告所有之土地，自亦成立公法上之不當得利，原告自得提起公法上之給付訴訟。
⑵依大法官會議釋字第二九一號解釋意旨，因取得時效完成而經登記為地上權
人者，其與土地所有人間如就地租事項有所爭議，應由法院裁判之，足見依時效取得地上權者，雖可使用他人之土地，然仍須支付地租即使用土地之代價。私法上之原理原則，其與公法不相牴觸者，自可適用於公法，基於同一法理，因時效而取得地役權者，固可使用他人土地，然亦須支付使用土地之代價。
⑶大法官會議釋字第四○○號解釋：「‧‧‧既成道路符合一定要件而成立公
用地役關係者，其所有權人對土地既已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定徵收補償‧‧‧或以他法補償。」⑷大法官會議釋字第四四○號解釋：「‧‧‧國家機關依法行使公權力致人民
之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，國家應予合理之補償。」⒊本案原告並未聲請徵收土地，亦未請求發給徵收地價之補償費，故被告援引土
地徵收條例關於土地徵收補償之地價發放程序及異議程序，而主張原告之請求，與上開補償程序不合，顯將使用土地之代價及徵收土地之補償款混為一談，非有理由。
⒋徵收土地之補償費，猶如購買土地之價金，使用土地之代價，在私法上或為「
租金」，或為「不當得利」，或為「地役權」及「地上權」之代價，而系爭使用土地之代價，則為地役權之使用代價。物權法上之地役權，有使用土地之代價地役權人拒不將該代價支付供役地所有人者，即構成私法上之不當得利，在公法上之地役權，並未解免支付土地代價之義務，其不予支付，自構成公法上之不當得利。
⒌依大法官會議釋字第四○○號解釋意旨，被告對既成道路，即有辦理徵收給付
補償之義務；否則亦應逐年辦理或以他法補償，原告所請求之「使用土地之代價」，即係該解釋內所謂「他法」之一種，自屬無疑，被告竟謂原告之請求與該解釋不符，無理由。
⒍台北高等行政法院八十九年訴字第一五四二號判決，乃請求徵收土地或徵收款，與本案乃請求徵收土地之代價，其訴訟標的並不相同，不得比附援引。
⒎系爭土地雖日據時代，即供道路使用，但並非原告自行提供，亦非行人自動通
行，而係日本政府以公權力強迫提供，並以日本政府之公權力，強制拆除地上物，修建南北縱貫公路；故係屬日本政府之竊占行為，本為無權占有，但因供道路通行已久，而於政府接收後，取得地役權，非自然形成之地役權，故被告自有支付土地使用土地代價之義務，縱使係自然通行而形成地役權，則揆之道路主管機關或管理機關之被告，自亦有支付土地使用代價之義務，爰訴請判決如聲明。
二、被告部分：㈠聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴
訟，行政訴訟法第八條固定有明文，惟關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第五條第二項定有明文，此即法律保留原則。土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人應將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。從而，關於徵收補償地價之發放，「應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提」，亦即「必須土地已經徵收方有補償可言」，對於補償金不服，始得提起行政救濟。而本案並無徵收處分之存在，此亦為原告所自認，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，至為灼然。
⒉司法院大法官釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有
權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給付補償。惟觀該解釋內亦明確載示「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，意指應先經依法徵收，再給付補償，亦即應依前揭實定法之規定辦理徵收後再給予補償之謂，而非謂「國家應依本解釋直接辦理補償」；此前揭解釋另亦闡明「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可以據此作為向國家請求財產給付之公法上原因。系爭土地迄尚未經依法徵收，自即不發生適用前揭解釋而請求國家為財產上給付之餘地。此亦有台北高等行政法院八十九年度訴字第一五四二號附被告九十年三月十五日之答辯狀內足憑，準此原告在請求國家依法辦理徵收補償之前並不得對以前所受使用土地代價之損失，有請求國家補償之權利。而公共設施用地之徵收補償係全國通案問題，為國家立法及施政之方針，而俟上級機關指示後再行研議辦理，就此，被告亦已發函告知原告，因此，有關機關自會訂定期限籌措財源逐年辦理徵收補償原告之該土地遭公眾使用之損失。在此之前，原告要無財產上給付請求權之公法上原因，原告提起本訴即屬無據。
⒊繼查，系爭土地地目為道，自日據時代即供道路使用，即為公用之舊台一線省
道，乃供不特定之公眾通行之必要之道路用地，於日據時期公眾通行之初，土地所有權人並未加以阻止，其經歷年代久遠未曾中斷過，已形成我國法制上之公用地役權，此一事實亦為原告所是認，自無庸疑。按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，司法院大法官釋字第四四○號解釋固著有明文，惟該解釋係針對主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前「埋設地下設施物」妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利，此請觀前揭解釋自明。本件既未有於系爭道路上「埋設地下設施物」而妨礙原告權利行使致生損失之情形，且依前揭解釋要旨係指「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失」，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲時，始予補償，而觀系爭土地於日據時代即供公眾通行，原告怠於行使權利未加以阻止致形成法制上之公用地役關係，並非因「國家機關依法行使公權力」致生原告之損失，故原告自不得依前揭釋字第四四○號解釋為本案之請求至明。再則，前揭解釋文亦指出既成道路或都市計畫用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，仍維持釋字第四○○號解釋之基本立場，由是以觀，原告仍不得依釋字第四○○號解釋據以請求補償既成道路所受之損失。
⒋又按私有土地如供公眾通行多年而成為道路者，該土地因時效完成而有公用地
役關係存在，該私人雖仍保有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反公眾通行之目的，因其已成為公共用物，準此以言，公眾即為有權使用，而非無權占有，原告已無民法第七百六十七條物上請求權之行使可言。又依原告所述事實，本件系爭土地係公眾因時效而取得之公共用物，法理上並不能即認被告將之全據為路地使用，被告僅係就公共用物予以加工福利大眾而已，原告逕僅向被告為請求不當得利並無理由。
⒌按民法第八百二十八條第二項規定，公同共有物之處分及其他權利之行使，應
得公同共有人全體之同意。原告既於其公同共有之土地持分均僅有三分之一，則其行使該公同共有土地之權利時，即應得全體公同共有人之同意方得為之，本件原告係以其個人名義為請求，原不能謂其當事人適格無欠缺，原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由。
⒍退步言之，縱本件原告得請求使用土地之代價，但補償計算標準應依土地法第
一百十條規定，地租不得超過地價百分之八。前項地價係指法定地價，未經依法規定地價之地方，指最近三年之平均地價。而土地法第九十七條、第一百零五條規定之租金係以有建築房屋為適用前提，本案縱有爭議，亦僅地租間之糾葛，洵與房屋之租金無涉，原告逕依系爭土地之地價總和年息百分之十請求支付土地使用之代價，即屬無據。另其以每平方公尺二八、○○○元及二五、○○○元地價為計算標準，亦與法定地價或平均地價為四、四○○元及三、三六○元以及三、六八○元之事實不符，此亦有系爭土地之地價謄本在卷足憑。又按土地徵收條例第十九條：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發。」之規定，查系爭土地原屬台灣省政府公路局管領，於近年始轉交台中縣政府囑託被告管領，則依前開土地徵收條例第十九條規定，原告以系爭土地五年之地價總和全數向被告請求給付，於法亦有未合。
⒎綜上所陳，被告僅係就公共用物予以加工福利公眾，非被告占用原告土地，更
何況原告於系爭土地未經徵收處分存在狀況下，其依行政訴訟法第八條規定，請求被告給付使用土地代價及徵收補償費，於法均屬無據，應予駁回。為此狀請本院鑒核，賜准判決如答辯之聲明。
理 由
一、原告起訴主張：被告占用原告所有台中縣○○鎮○○段三一九、四八二、四八一地號○○鎮○○段○○○○號土地，各應有部分三分之一，充○○○鎮○○路使用，被告並以其已有公用地役權為由，拒不徵收，拒不補償及支付任何使用土地之代價，爰依公法上不當得利之法律關係、時效取得地上權者應支付地租之法理及司法院釋字第四○○、四四○號解釋意旨，就各該地號土地之地價總和之年息百分之十，請求被告支付土地之使用代價等情。
二、被告則以：系爭土地已因時效完成而有公用地役關係存在，該私人雖仍保有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反公眾通行之目的，因系爭土地其已成為公共用物，故公眾即為有權使用，而非無權占有，原告已無民法第七百六十七條物上請求權之行使可言。且依原告所述，系爭土地係公眾因時效而取得之公共用物，法理上並不能認係被告將之據為路地使用，被告僅係就公共用物予以加工福利大眾而已，原告逕向被告為請求不當得利並無理由；又司法院釋字第四○○號解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可以據以作為向國家請求財產給付之公法上原因，且系爭土地尚未經依法徵收，亦無適用該解釋請求國家為財產上給付之餘地；另本件並非「國家機關依法行使公權力」致生原告之損失，原告自不得依前揭釋字第四四○號解釋請求補償等語置辯。
三、按各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部有使用收益之權，民法第八百十八條定有明文，各共有人自得就其應有部分請求不當得利。本件系爭四筆土地為原告與他人分別共有之私有土地，原告之應有部分各佔三分之一，有土地登記簿謄本附卷可稽，堪信為真實。被告以系爭土地為公同共有土地，其權利之行使應得公同共有人全體之同意，本件原告以個人名義請求，其當事人適格有所欠缺乙節，核與事實不符，不足採取。
四、次按公法上之不當得利，以無法律上原因而受利益為要件。查系爭四筆土地自日據時代即供道路使用，為具有公用地役權之舊台一線省道，業據被告九十年一月九日八九甲鎮工字第二二○八七號函復原告在案，有該函文附本院卷可稽，此一事實亦為原告所不爭，經核亦與司法院釋字第四○○號解釋關於既成道路成立公用地役關係認定之要件，並無牴觸之處，被告此部分認定於法尚無不合。系爭土地既已成為具有公用地役權之公共用物，原告之所有權之行使自應受限制，不得違反公眾通行之目的，換言之，公眾通行系爭土地已因公用地役權之成立而屬有權使用，並非無權占有，從而被告亦非無法律上原因而受利益，自不成立公法上不當得利之法律關係。原告主張依公法上之不當得利之法律關係請求被告返還如訴之聲明之利益，尚非有據。
五、原告又主張依時效取得地上權者應支付地租之法理，時效取得地役權者亦應支付地租云云。按私法上之地役權與地上權係屬不同之物權，司法院釋字第二九一號解釋，參照民法第八百七十六條規定法定地上權人地租決定方式之法理，認時效取得地上權者如就地租事項有所爭議，應由法院裁判之。惟公用地役權之成立並無法律明文規定，其性質尤與私法上之地役權、地上權迥不相同，不得逕行比附援引，司法院釋字第四○○號解釋雖對公用地役權之成立加以肯認，惟並無隻字片語提及地租之支付，其解釋文亦未言及「政府機關應支付使用土地之代價」。
原告主張參照司法院釋字第二九一號解釋，時效取得地役權者應支付地租乙節，尚乏依據。
六、原告復主張依司法院釋字第四○○號解釋意旨，被告對既成道路如不辦理徵收，應「以他法補償」，即應「支付使用土地之代價」云云。惟按司法院釋字第四○○號解釋文略謂：「‧‧‧既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」所謂「以他法補償」，依其解釋理由書記載，係指：「以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等『以代替金錢給付』。」既稱以他法代替金錢給付，自非指原告所主張之「支付使用土地之代價」。良以上開解釋文之「以他法補償」，係以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償」為前提，逐年由政府支付使用土地代價，對於經費困難之政府機關無異雪上加霜，並非適宜之解決之道。又上開解釋理由書所列舉之發行分期補償之債券等方式，均有賴政府立法或訂定施政方針，並以具體之行政處分加以落實，並非可逕依該釋字第四○○號解釋作為向政府機關請求財產上給付之法律上基礎。原告逕依該號解釋訴請被告給付使用土地之代價，欠缺請求權基礎，無從准許。
七、原告復援引司法院釋字第四四○號解釋意旨，以「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，國家應予合理之補償。」，主張被告應予補償云云。惟查該解釋係針對主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前「埋設地下設施物」妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，應享有受相當補償之權利，所為之解釋，此由其解釋文觀之自明。本件並非有於系爭道路上「埋設地下設施物」而妨礙原告權利行使致生損失之情形，且依該解釋意旨，須「國家機關依法行使公權力致土地權利人遭受損失」，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲時，始予補償，本件系爭土地於日據時代即供公眾通行，原告怠於行使權利未加以阻止致形成法制上之公用地役關係，並非因「國家機關依法行使公權力」致生原告之損失，原告自不得依前揭釋字第四四○號解釋而請求被告予以補償。
八、綜上所述，原告所訴各節俱無可採，其訴請被告給付如聲明所示之金額非有理由，均應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
法院書記官 蔡逸媚