臺中高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第一六號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳明發律師被 告 台中縣后里鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服台中縣政府中華民國九十年十一月二十一日九十府訴委字第三三三四三九號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告主張其共有之坐落台中縣○里鄉○○段一之一地號建地目土地應有部分二分之一出售他人，於辦理所有權移轉登記時，始知台中縣豐原地政事務所依被告民國八十七年后鄉民字第五四四九號函囑託，於土地登記簿上註記被告登記在案之內館字第一０九號三七五租約，致原告未能逕行移轉所有權，實則系爭土地非耕地，就之訂立耕地三七五租約違反強制禁止規定而自始無效，被告依法應逕為註銷登記為由，向被告申請註銷該租約之登記並行文豐原地政事務所塗銷該租約之註記。經被告以九十年六月二十六日九十后鄉民字第八一０二號函復原告略以：「˙˙二、經查本案私有耕地（內館字第一０九號）三七五租約，原租約書上登載出租人為陳治榮外一人，台端現雖為該筆租約土地所有權人之一，然與本所原租約書上記載之出租人姓名不符，且依據土地登記謄本記載，本三七五租約土地曾於七十八年十月二十六日辦理分割繼承登記，惟台端及其他繼承人並未依規定至本所辦理完成租約繼承變更登記，因此，請台端先會同其他繼承人檢具正式申請表格及相關證明文件，向本所提出申請租約繼承變更登記。三、至於本案有關台端依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定，申請租約撤銷註記乙案，經查本租約因租約土地糾紛現仍於高等法院爭訟中，如此，本所可否再受理該租約註銷登記之申請？尚有疑義？本所擬函請上級機關釋示，並俟台端及其他繼承人完成租約繼承變更登記及上級機關釋示後再行辦理。」。原告就該函不服，提起訴願，經訴願決定機關作成「訴願不受理」決定，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：
（一）被告應將坐落於台中縣○里鄉○○段一｜一號土地內李允與陳治榮二人所訂立之內館字第一０九號三七五耕地租約之登記依法註銷。
（二）被告應行文豐原地政事務所就上開土地，於八十七年五月二十八日所為「有三七五租約」之註記塗銷。
二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴意旨略以：
（一）查李允與陳治榮就坐落內埔鄉（後改制○○里鄉○○○段一（田）、一｜一（建）、二之內（田）、二之一內（田）、三之二（田）等五筆土地，在三十八年一月一日訂立私有耕地租約書，並經鄉公所登記為內館字第一０九號。嗣因四十二年間政府實施耕者有其田政策，將四筆田地部分徵收放領，僅餘同段一｜一號土地部分，並續訂租約至七十九年十二月三十一日止。同上時間陳治榮就上開一｜一號土地與其他筆土地，與卓銀和亦訂有耕地三七五租約，卓銀和就一｜一號土地與李允各承租一半，並均建屋使用至今已近六十年，嗣七十四年間卓銀和死亡後其子女拋棄此項承租權，而將權利移轉予李允，致一｜一號土地面積０‧０八五四公頃全部為李允占有使用。而系爭土地原為陳治榮與陳治靖兄弟共有，應有部分各二分之一，嗣二人先後死亡分別由陳敬宏、陳炎生（各四分之一）、甲○○（二分之一）繼承，以上有土地謄本三份、私有租約影本三份附卷可稽。
（二）惟查耕地三七五減租條例，政府於四十年六月七日公布施行，第一條即明文規定：「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定˙˙˙」。而所謂耕地之租佃，即土地法第一百零六條所稱之耕地租用，亦即指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言。又耕地租賃，以支付地租而耕作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人之土地，以栽培農作物而言，分別有最高法院四十四年台上字第六一一號、六十三年台上字第一二一八號判例可稽。查系爭土地在三十五年總登記時，即已登記為建地，而系爭土地亦為李允及卓銀和全部蓋屋使用，並自三十五年十月即日設籍在該址，有戶籍謄本一份及測量成果圖附卷可按，則李允與卓銀和並非在系爭土地自任耕作之事實，蓋可認定。從而，李允與陳治榮間就系爭土地所訂之私有耕地租約，顯係違反強制禁止規定，而自始無效，依法自應予以註銷。另依內政部七十三年十月六日函訂發布之耕地三七五租約清理要點第十一條第三款規定，耕地租約經查明耕地已全部變更為建築使用者，即應逕為註銷登記，並將登記結果以書面通知雙方當事人。詎被告公所卻始終未為辦理，並在八十七間以八十七年后鄉民字第五四四九號函請豐原地政事務所在上開土地上註記為「有三七五租約」，以上亦有戶籍謄本、土地謄本、測量成果圖影本各一份及清理要點一份在卷可按。
（三）嗣九十年四月二十六日原告將系爭土地之應有部分二分之一，出賣予李允之部分繼承人李接枝、李吉男、李榮貴，並委託代書卓有燦於九十年五月二十八日向豐原地政事務所申辦移轉登記時，該所雖以豐登字第七九八二０號收件，嗣在五月三十日即以「本案土地有三七五租約註記，請檢附承租人放棄優先購買權之證明文件」而駁回並令補正，有補正通知書影本一件可稽。惟因本件租約牽涉另二分之一共有人陳敬宏、陳炎生，均拒絕辦理租約變更登記，而李允之繼承人除承買人三人外，另有李清河、李清耀二人，亦因未居現址也不願配合辦理，故無法依期補正，致未能辦理所有權移轉登記。
（四）原告為此乃於九十年六月十五日向被告請求行文豐原地政事務所撤銷該三七五租約之註記，被告於九十年六月二十六日函復已向台中縣政府請求釋示，在九十年七月二十四日，就被告拒予註銷三七五租約及行文豐原地政事務所塗銷三七五租約註記之行為，另向台中縣政府提出訴願，被告答辯稱其覆函僅屬觀念通知，並非對其請求有所准駁，致損其權益，更不因之對訴願人發生具體法律上效果云云，台中縣政府不查，亦依此辯解而為訴願不受理之決定，以上有被告公所函、訴願書、訴願決定書等影本在卷足憑。
（五）按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期限內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。行政訴訟法第五條第一項定有明文。查系爭三七五耕地租約乃違反法律強制禁止規定，自始無效，被告依法自應予以註銷，詎其在八十年間接獲台灣省政府公文，令依耕地三七五租約清理要點第十一點第三款辦理，即耕地租約經查明耕地已全部變更為建築使用者，出租人、承租人雙方未申請登記者，公所應即通知雙方，雙方接函後二十日內未提出異議者，即逕為租約註銷登記，並將登記結果以書面通知雙方當事人。本件被告雖通知雙方會同辦理註銷三七五租約登記，惟雙方迄未辦理，被告卻未依法辦理已違法於先，不知何故更在八十七年間，以八十七年度后鄉民字第五四四九號函，囑豐原地政事務所在系爭土地上為「有三七五租約」之註記，致影響原告無法辦理所有權移轉登記之權益。為此狀請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，以維權益等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）緣本件原告主張其共有之坐落台中縣○里鄉○○段一之一地號建地目土地應有部分二分之一出售他人，於辦理所有權移轉登記時，始知豐原地政事務所依被告八十七年后鄉民字第五四四九號函囑託，於土地登記簿上註記有三七五租約，致原告未能逕行移轉所有權。實則系爭土地「非耕地」，就之訂立耕地三七五租約違反強制禁止規定而自始無效，函請被告依法應逕為註銷登記。被告卻以九十年六月二十六日九十后鄉民字第八一０二號函拒絕，且對依法申請之案件，遲不作為，損害其權利，經提起訴願遭駁回，後經向鈞院起訴。請求（一）確認被告所掌管就系爭土地內李允與陳治榮二人所訂立之內館字第一０九號三七五耕地租約無效﹔（二）被告應將上開租約依法註銷﹔（三）被告應行文豐原地政事務所就上開土地於八十七年五月二十八日所為「有三七五租約」之註記塗銷，亦均遭駁回，旋即向最高行政法院提起抗告，該院對請求（一）駁回﹔（二）、（三）則裁定廢棄發回鈞院更審，以上事實合先敘明。
（二）最高行政法院對「關於請求被告註銷租約登記及行文豐原地政事務所塗銷註記」抗告有理由部分裁定略以：「按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。如其內容否定申請人逕行申請之適格，曉諭申請人為非其『單獨所能為之補正程序』，無異拒絕其申請案，不能謂非行政處分」、「本部分申請人主張其請求被告註銷上開租約之登記並行文豐原地政事務所塗銷註記，係請求被告作成該租約應予註銷並囑託他機關塗銷註記之特定內容之行政處分。被告以函文回復，核其內容，要求原告會同其他繼承人先完成租約繼承變更登記後再行辦理，顯非原告單獨所能為，依上述說明，自屬拒絕申請之行政處分。」、「原告循序起訴請求判命被告註銷上開租約之登記並行文豐原地政事務所塗銷該租約之註記，係屬行政訴訟法第五條第二項所定之課予義務訴訟，當然含有撤銷拒絕申請之原處分及訴願決定之內涵。原裁定以被告函復係就原告申請案件請其補正，俟補正完成再行辦理，無准駁之法效，屬事實通知及理由說明，非行政處分，純從形式上判斷，而未查非原告『單獨所能補正』，無異拒絕其申請之實質上內涵，尚有未洽。」等語。
（三）惟按「耕地租約之訂立、變更、終止（含註銷）或換訂登記，應由『出租人』會同『承租人』於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉公所申請前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，『單獨』申請登記，鄉公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由鄉公所逕行登記。」台灣省耕地租約登記辦法第二條第一、二項定有明文。換言之，登記辦法連利害衝突之出、承租雙方，都明文准予『單獨』申請變更登記，何況出租人一方之繼承變更登記之申請。次按，「耕地租約有『出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地』者，應申請租約變更登記」、「申請出租人繼承變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並應檢具土地登記簿謄本一份」，同辦法第四條第一項第二款及第五條第一項第一款分別定有明文，亦無明文規定必須全體出租繼承人會同辦理之規定，是比照地政事務所受理繼承登記，由一人申請全體共同繼承並無不可，況本件經查土地登記簿謄本已完成分割繼承登記，只須依前開規定憑該謄本提出申請繼承變更登記即可。況原出租人是否死亡？何時死亡？若非其繼承人（即原告）主動檢附相關文件提出申請，本非被告租佃管理登記機關所能審核得知，原告於繼承系爭土地所有權時，依規定本應主動申請三七五租約繼承登記，協助被告機關維持三七五租約資料之正確性，卻遲至原出租人死亡多年後，於其欲移轉系爭土地時，始突然向被告主張非以其名義登記之三七五租約無效，而被告機關受理申請後，即本先程序後實體審查原則，進行審查後得知其並非原租約書之出租人，因其當事人並不適格，遂函請其依規定先行完成補正『非其單獨所不能為』之繼承變更申請程序後再憑辦理，被告依法行政並無違誤。綜上該函無論形式或實質上均無拒絕原告申請之意，其性質更確屬事實通知及理由說明之觀念通知，而無准駁之法效。原告於接獲函復時，不思先行完成補正程序，而率然提出訴願進而行政訴訟，其未完成法定程序之申請，被告機關何來遲不作為或拒絕其申請之有！其已誤導最高行政法院作成誤會之裁定甚明。
（四）再按，「耕地三七五減租條例第六條第一項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」（參照最高法院五十一年台上字第二六二九號判例）。況，最高行政法院裁定中亦指出「三七五租約是否有效如生爭執，為私權爭執，起訴請求確認租約無效，應由民事法院審判，非屬行政法院之權限，本件原告起訴請求確認被告所掌管就系爭土地內李允與陳治榮二人所訂立之內館字第一０九號三七五耕地租約無效，實即確認李允與陳治榮二人就系爭土地所訂立之耕地租約無效，而非確認被告所為內館字第一０九號三七五耕地租約之登記無效，此由其主張該二人訂立之耕地三七五租約違反強制禁止規定而自始無效，另有請求被告註銷租約登記之聲明等情，可以得知。」，換言之，原告申請被告註銷登記等情，如發生爭執，其先行要件須經民事法院終局判決租約無效後，被告始可憑辦，試問被告何德何能有權決定，事關出、承租人雙方權益租約無效事項。故原告如要主張註銷系爭土地三七五租約登記，仍然必先補正辦理繼承登記以正其名，其次再申請註銷登記，經由被告通知承租人二十日內提出異議，如逾期未提出，由被告機關逕為註銷登記並函文豐原地政事務所辦理塗銷註記﹔惟倘承租人於二十日內提出異議發生爭議，則由被告通知雙方辦理調解，如不成立，再移送縣府調處，又如不成立時，再移送司法機關審理，並免收裁判費用（參照台灣省耕地租約登記辦法第二條第三項、耕地三七五減租條例第二十六條），以上如蒙核可並敦請鈞院於裁定中一併諭知原告，以利結案。
（五）綜上所述，本件原告之訴顯非合法，應予駁回等語。理 由
一、按「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請，出租人承租人不會同申請租約登記時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記。」「前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有左列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第二十六條規定處理。」、「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：˙˙˙二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。˙
˙」「耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」為行為時台灣省耕地租約登記辦法第二條及第四條所明定。又行為時耕地三七五減租條例第二十六條規定：「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解。˙˙˙」。故登記機關對於耕地三七五租約之內容，僅得依其職權為形式上之審查，對於租約之實質內容，如共有耕地之出租是否得全體共有人之同意，抑或有其他無效或得撤銷之原因等，因涉及私權事項，本非登記機關所得審查，耕地出租人與承租人間對三七五租約發生爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條規定，應依一定之程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，此種關係私權之爭執，自不得由行政機關予以處理或裁斷。
二、本件原告於九十年六月十八日向被告申請就其共有坐落台中縣○里鄉○○段一｜一地號土地註銷其上之租約登記，經被告查核發現本案私有耕地（內館字第一０九號）三七五租約，原租約書上登載出租人為陳治榮外一人，原告雖因繼承現為該筆租約土地所有權人之一，然與被告機關原租約書上記載之出租人姓名不符，且依據土地登記謄本記載，本件三七五租約土地曾於七十八年十月二十六日辦理分割繼承登記，惟原告及其他繼承人並未依規定至被告機關辦理完成租約繼承變更登記，被告機關乃通知原告會同其他繼承人檢具正式申請表格及相關證明文件，為租約繼承變更登記。另以本案原告依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定，申請租約註銷註記，經查本件租約因租約土地糾紛現仍於台灣高等法院台中分院爭訟中，被告機關可否註銷該租約登記，尚有疑義，被告機關擬函請上級機關釋示，並俟原告及其他繼承人完成租約繼承變更登記及上級機關釋示後再行辦理，乃否准原告之申請。
三、原告起訴主張如事實欄所載，其要旨略稱系爭土地在三十五年總登記時，即已登記為建地，而系爭土地亦為李允及卓銀和全部蓋屋使用，並自三十五年十月即設籍在該址，則李允與卓銀和並非在系爭土地自任耕作之事實蓋可認定，從而李允與陳治榮間就系爭土地所訂之私有耕地租約，顯係違反強制禁止規定，而自始無效，註銷系爭租約登記應屬被告之職責，被告拒辦註銷登記實屬違法云云。
四、然查系爭台中縣○里鄉○○段一｜一號土地於三十五年總登記時，固登記為建地，惟系爭土地於三十八年一月一日起至四十年十二月三十一日止之台灣省台中縣私有耕地租約書，併載有同地段一號等筆耕地一同出租，且於第七條有關押租金規定項下，加註有「民國二十三年押租金一０一元」，足見系爭一｜一號土地應係自同地段一號耕地分筆而來，且於三十五年總登記之前即有租約存在等情，業據本院調閱台灣台中地方法院八十七年度訴字第二六五號、台灣高等法院台中分院八十七年度上字第五四三號、八十九年度上更一字第七五號等卷核實，並有上開案號判決正本及台灣省台中縣私有耕地租約書附於本院卷可稽，原告認系爭租約自始無效，已非無疑義。又況所謂租佃爭議指出租人與承租人間因租用耕地所發生之一切爭議而言，原即為私權爭執，應依首揭行為時台灣省耕地租約登記辦法第二條及第四條及行為時耕地三七五減租條例第二十六條之規定，循申請、異議、調解之方式解決，調解不成立，應訴由普通法院裁判。本件原始出租人之繼承人（即原告及其他繼承人）前因交還土地事件，依民法第七百六十七條規定，訴請原承租人之繼承人拆屋還地，經上開台灣高等法院台中分院判決出租人之繼承人（即原告及其他繼承人）敗訴，僅係就承租人之繼承人占有系爭土地是否具有正當權源而為判斷，至系爭土地上之三七五租約是否有效成立、存在，被告機關應否註銷該項登記，自仍應循前揭程序辦理。本件原告繼承系爭土地並未依法辦理租約繼承變更登記，逕予主張非以其名義登記之三七五租約無效，申請被告機關註銷該項登記，經被告以其當事人不適格函請其依規定先行完成補正繼承變更申請程序後再行申請註銷登記，核其所為，與首揭規定並無不合。又本件仍應循相關規定程序辦理，被告自不得逕予註銷，原告所稱被告應逕予註銷而不為之詞，尚不足採。被告否准逕行註銷租約登記，於法尚無不合，原告起訴意旨訴之聲明（一）請求被告應將坐落於台中縣○里鄉○○段一｜一號土地內李允與陳治榮二人所訂立之內館字第一０九號三七五耕地租約之登記依法註銷，自非有理由，應予駁回。又內政部七十三年十月六日函訂發布之耕地三七五租約清理要點第十一條第三款固規定「耕地租約經查明耕地已全部變更為公共設施或建築使用者，而出租人、承租人未申請登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出、承租人。
出租人、承租人於接到通知後二十日內未提出異議者，即逕為租約註銷登記，並將登記結果以書面通知雙方當事人。」，然本件並無出租人及承租人未申請登記耕地三七五租約之情事，自與上開規定之要件不合，且上開規定並未賦予出租人或承租人得請求鄉（鎮、市、區）公所為耕地三七五租約註銷登記之權利，亦無得請求鄉（鎮、市、區）公所行文地政事務所塗銷三七五租約之註記，何況原告請求註銷三七五租約登記並無理由，是原告訴之聲明（二）被告應行文豐原地政事務所就上開土地，於八十七年五月二十八日所為「有三七五租約」之註記塗銷，經核亦為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 五 日
法院書記官 許 巧 慧