臺中高等行政法院判決 九十二年度訴更一致第三九號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 台中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因確認土地重劃行政處分無效事件，提起行政訴訟。經本院判決後，由最高行政法院第一次發回。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告其所有坐落台中市○○區○○段○○○○號土地，其上有合法建築物，惟被告於民國（下同）八十二年辦理第十一期市地重劃時，將建物結構下之土地納入重劃區，亦將該部分土地分割為同段一七二七地號土地（下稱系爭土地）後，以現狀分配土地予原告，並處分原告繳納差額地價，原告不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經本院駁回確定，原告遂另提起本件確認行政處分無效之訴。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、確認被告所為八十二年一月十五日八二府地劃字第四三八二號行政處分無效。
（二）、確認被告所為八十六年六月三十日八六府地劃字第○八八五九九號行政處分無效。
二、被告聲明求為判決：
（一）、駁回原告之訴。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）、按市地重劃實施辦法第七條第一項規定：「重劃地區範圍儘量配合都市計畫
之閭鄰單位辦理，其邊界並應依左列原則劃定：一、明顯之地形、地物。：：：」，同條第二項規定「都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。」並未排除前項規定之約束，第一項規定「範圍」指定方式及「邊界」劃定原則，惟第二項僅規定「範圍」指定方式，依明示其一而排除其他之法理，第二項規定顯然有意排除對邊界劃定之適用，是依該法條之意旨，以市地重劃方式開發之地區，需同時遵從第一、二項規定；以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，其邊界仍應依第一項規定所列原則劃定。本件系爭土地地形極為狹長，其上僅為建物之結構牆，將系爭土地納為都市計畫指定整體開發地區，重劃區界橫越原告所有之建物，故其邊界劃定違反前述法令之強制規定，應為無效。
（二）、按土地法第二百二十八條及市地重劃實施辦法第十六條、第三十五條均規定
主管機關辦理土地重劃，應按土地登記簿所記載之住址送達相關文件。原告自六十二年八月二十九日即已遷離台中市○○路○巷○○○號之住址，隨後並賣出上開房屋及土地，而於六十八年八月十五日買進台中市○○段○○○○號土地，登載之住址為台中市○○區○○路國泰巷四十弄八號，亦未曾申請辦理住址變更。現今電子作業土地清冊之住址與原告戶籍謄本在六十八年之後所登載之住址並不相符，係電子作業錯誤所致，非原告申請變更。被告辦理市地重劃未依法以原告申請登記之住址送達相關文件，則被告徵收系爭土地納入重劃、土地分配之行政處分均依法無效。又被告呈送之公示送達公告文中表示「：：：本市第十一期四張犁市地重劃區土地分配公告君等公告通知書按土地登記簿記載住址無法送達特此公告送達：：：」已表明該土地分配通知書初次送達，並未送達原告，依法未生效力。後續公示送達仍以錯誤之豐樂路九巷住址送達通知書，以錯誤住址辦理公示送達，結果該通知書依然未送達原告，行政處分持續未生效。且行政程序法第七十八條第一項第一款已強制拘束行政機關辦理公示送達之法定方式，即對於當事人之送達，應為送達之處所不明者，行政機關得依申請，准為公示送達。此於公文程式條例第十三條準用民事訴訟法第第一百四十九條亦有相同規定。本件原告已在土地登記簿申請登記正確之昌平路國泰巷地址，未有「應為送達之處所不明」之情形，因此本案顯不符公示送達之要件。
（三）、原告自八十四年即主動告知被告所設立的界樁地點有誤，惟被告拒不更正重
劃區界樁，違法劃定重劃區邊界，甚且違反法令未送達重劃系爭土地、重劃計畫書、土地分配諸多重要行政處分函件。原告直至八十八年突然接獲繳納差額地價處分函件後，才得知系爭土地竟被納入重劃。被告應送達且可送達之文件，卻未依法送達相關函件，依行政程序法第一百十條規定，應履行之行政程序未完成，因此將系爭土地納入重劃、土地分配之行政處分依法未發生效力，且已逾行政程序法第一百十四條規定之補正期間，已無法律途徑補正。
（四）、被告未將系爭土地納入重劃及土地分配相關處分函件送達原告，原告於八十
八年間突然接獲繳納差額地價之函件後，才得知系爭土地竟被納入重劃。原告於九十年七月十八日向被告請求確認將系爭土地納入重劃及重劃土地分配之行政處分無效及請求複印上開處分函件，豈料被告堅拒確認行政處分無效，回函亦僅附上土地分配清冊，故被告明顯違反行政程序法第四十六條不得拒絕複印之規定，逃避自身應負之責任，侵害原告合法權益，致原告無法提呈原處分函件至鈞院。經鈞院確認判決後，被告執行土地限制移轉、催繳差額地價之處分均失所附麗，是原告有即受確認判決之法律上利益。
（五）、市地重劃係根據都市發展趨勢，將都市計畫區域內或都市邊緣中雜亂無章之
土地及零星土地，依據法令重新整理，交換分合。系爭土地已建屋舍，與鄰接住宅群形成完整街廓，設有棋盤式道路，土地具備一定規則，並非都市邊緣之雜亂無章土地或零星土地。且若進入系爭土地進行整理開發，將破壞建物結構牆，使原告遭受極大損害，故依比例原則，被告不應將系爭土地納入重劃區，且被告對系爭土地並未依法徵收、分配，亦未根據法令重新整理、交換分合，僅依現狀原地核配原告，土地利用價值未有變化，卻處分原告繳納差額地價，明顯違法。
（六）、按憲法第一百四十三條第一項規定「人民依法取得之土地所有權，應受法律
之保障與限制」，原告合法買受房屋，領有使用執照及權狀，該權狀證明主管機關認定原告所有建物並未跨越「擴大都市計畫區外圍邊界」之情事，原告之信賴利益即依法應受保護，此參照司法院釋字第五二五號解釋意旨、行政程序法第四條及第八條規定、行政法院八十三年判字第一二二三號判例可明。
（七）、按行政行為，應依誠實信用之方法為之，行政程序法第八條訂有明文。被告
明明不予整理開發系爭土地，卻仍指定為都市計畫整體開發地區，導致被告指定之都市計畫整體開發區仍有系爭土地未整理開發，指定開發卻未開發，這種行政行為根本不誠實，迄至九十一年三月十二日止，系爭土地仍無任何整理開發措施，被告此項行政行為顯然違反前揭誠實信用原則之規定。又都市計劃法第二十六條已強制主管機關應以發展情況為依據，並參考人民建議作必要之變更。且行政程序法第九條亦規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。被告依法應知系爭土地早已存在合法建物，土地權狀核發機關亦認定該建物確無越界，何況原告又主動通知並複印權狀影本予被告，被告強將系爭土地劃入市地重劃區，邊界劃定原則已嚴重違反法令之強制規定。被告違法劃定邊界在先，又不依都市計劃法考量系爭土地發展情況，將違法劃定之重劃區界作必要之變更，以符合法令規定，並保護原告信賴利益，反而未開發就發函要求原告繳納差額地價，其行政行為又再次違法。
（八）、按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第六條訂有明文
。本件被告將系爭土地納入都市計劃整體開發區，卻因其上有合法建物，被告毫無任何整理開發行為，僅開發其鄰接土地，使土地利用價值明顯提昇，鄰接土地之原地主經由市地重劃，享有土地開發利益，因此應分配發還之土地面積少於參加重劃土地面積。惟系爭土地無任何整理開發，利用價值也並未提昇，因此依公平待遇原則，系爭土地應分配發還之土地面積應等同於參加重劃土地面積，其重劃應發還比例為百分之百才符合公平待遇原則，被告並無多分配土地予原告，原告不應繳納差額地價，但被告卻於八十八年府地劃字第九一八八六號函謂原告有土地十四．五七平方公尺參加重劃，其應分配發還僅為八．０一平方公尺，顯對原告作不公平差別待遇。又被告竟然在土地分配處分未依法生效之情況下，限制原告移轉系爭土地，是原告依民法第七百六十五條規定之土地所有權法定權利，已遭被告不法侵害。
（九）、原告第一項聲明部分在九十年七月十八日有寄出申請函，被告機關有答覆，
但內容仍未明確答覆是否確認無效；第二項聲明部分是以九十二年十二月二日向台中市政府請求確認，市政府於十二月五日回函，回函內未就原告請求確認事項為答覆。
（十）、本件依行政程序法第一百一十條，認被告未將系爭二件行政處分送達原告，該二行政處分認應屬無效等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）、被告辦理台中市第十一期四張犁市地重劃，係依據市地重劃實施辦法第七條
第二項規定：「：：：都市計畫指定整體開發地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為範圍：：：」之原則辦理，本期重劃開辦之初即依前述規定，以七十九年九月公布實施之四張犁地區都市計畫區界樁範圍報奉前台灣省政府地政處核定，經該處於八十年十一月廿六日以地二字第七Ｏ一五號函核定在案，被告並於八十二年二月廿七日完成重劃計畫書公告。
（二）、原告於八十八年八月提起訴願後，被告為求慎重起見，特再請工務單位檢測
該區界樁，經檢測結果，原告所有台中市○○區○○段○○○○號土地（及其上建物）位於區界樁編號五七六及五七七之連線上，確已跨越重劃區，故應予分割為仁美段六八Ｏ及六八Ｏ之一兩筆地號土地，其中仁美段六八Ｏ地號位於重劃區內，其重劃前面積為十四平方公尺，因位於重劃區內之土地均須參加重劃分配，於扣除重劃負擔後其應分配之權利面積為八．Ｏ一平方公尺，又因該地號土地上重劃前已有建物，依市地重劃實施辦法第卅一條第一項第五款規定按原有位置分配，經依實地建物位置辦理分配後，須分配面積為一四．五七平方公尺，較應分配面積增加六．五六平方公尺，依市地重劃實施辦法第五十二條及平均地權條例六十條第一項後段規定應繳交差額地價款，故通知原告辦理繳款。
（三）、被告辦理重劃各有關之通知均係依據土地所有權人於登記機關之土地登記簿
冊所載之住址寄發，土地法第二百二十七條及土地法施行法第五十六條定有明文。況被告辦理公告時，其信件退回者亦依公示送達有關之程序辦理，已具法定效力。再者，本件原告曾於八十八年八月間提起訴願，經台灣省政府訴願委員會於八十九年二月駁回，原告不服，於八十九年三月提起再訴願，亦被內政部訴願委員會於八十九年六月駁回，嗣原告再於八十九年八月提起行政訴訟，經貴院以八十九度訴字第一五二號判決駁回，提起再審之訴亦經貴院以九十年度再字第四號裁定駁回在案，足証原告所陳顯無理由。
理 由
一、原告提起本件確認行政處分無效之訴，因起訴狀所載聲明之內容不明確，經本院闡明，並命原告補正後，已為如前事實欄所載之聲明。查原告所指「被告所為上開八十二年一月十五日八二府地劃字第四三八二號行政處分」，係被告臺中市政府依平均地權條例第五十六條規定及市地重劃實施辦法第十六條規定，對該市第十一期四張犁市地重劃計畫書圖所為公告；而原告所指「被告所為八十六年六月三十日八六府地劃字第○八八五九九號行政處分」，則為被告臺中市政府依市地重劃實施法第三十五條規定，對該市第十一期四張犁市地重劃區之土地分配各項圖冊，請土地所有權人前往閱覽之公告，為二造所不爭，且有上開二公告之影本在卷可憑。又查，本件原告除於發回更審之本院前審時為如事實欄原告起訴意旨所述之主張外，於本院經闡明後，原告對於所確認無效之行政處分提出具體而確定之文號後，經闡明本件原告所確認行政處分無效之理由時，原告訴訟代理人稱：「依行政程序法第一百十條，被告二件書面行政處分未送達原告，故應屬無效的行政處分。」（見本院九十二年十二月二十五日準備程序筆錄）。又上開二公告，原告並未為訴願程序，無法提起撤銷訴訟，經闡明後，原告明確表示，提起確認行政處分無效之訴訟，亦併予說明。
二、按「各級主管機關得就左列地區報經上級主管機關核准後辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央或省主管機關指定限期辦理者。依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。在第二項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。市地重劃實施辦法，由中央主管機關定之。」為行為時平均地權條例（九十年六月二十日修正前）第五十六條所規定。而「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落﹑面積及姓名﹑住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」、「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所三十日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第一項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第三十一條第一項第四款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」亦分別為市地重劃實施辦法第十六條及三十五條所規定。另按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第一百十一條所規定。雖本件被告機關為上開二公告時行政程序法尚未施行，然上開條文（行政程序法第一百十一條）規定之內容，係源自德國行政程序法（參見立法理由說明），是對在行政程序法施行前所為之行政處分，自非不可以上開規定作為行政法理，而予以適用。
三、查本件系爭八十二年一月十五日八二府地劃字第四三八二號行政處分，係被告臺中市政府依平均地權條例第五十六條規定及市地重劃實施辦法第十六條規定，對該市第十一期四張犁市地重劃計畫書圖所為公告；而八十六年六月三十日八六府地劃字第○八八五九九號行政處分，則為被告臺中市政府依市地重劃實施法第三十五條規定，對該市第十一期四張犁市地重劃區之土地分配各項圖冊，予以公告，請土地所有權人前往閱覽。按本件被告機關所為前開二系爭公告是否有無效之情形，應以系爭公告本身有無行政程序法第一百十一條所列之情事為斷；至該等公告若依法應送達，是否已合法送達，僅屬其異議期間計算之問題。是原告起訴主張本件系爭上開二公告被告機關，未為合法送達，尚難據以為上開二公告無效之依據。且本件原告所主張之事實，經核與上開行政程序法第一百十一條所列舉行政處分無效之情形，均屬有別。此外，原告之主張及舉證，均難為原告有利之認定依據。本件原告之起訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧