臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第一六五號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺中縣大里市公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丙○○右當事人間因返還慰助金事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十三年三月十九日府訴委字第○九三○○七五四六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告因所有房屋（門牌號碼：台中縣大里市○○里○○街○○○巷五之五○號及四二五巷五之十三號之「綠意親境」大樓），前因民國八十八年間九二一大地震經被告判定為全倒在案，原告並領取慰問金新台幣（下同）二十萬元。嗣該大樓管理委員會再委託經行政院公共工程委員會鑑定，該會作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，並將此鑑定書函送被告，台中縣政府亦函請被告追回十萬元差額慰問金，被告乃以九十二年十一月七日里市社字第○九二○○三三二三四號函將上開系爭房屋改判為半倒，並命原告返還溢領之慰助金十萬元，原告不服，提起訴願，遭不受理決定，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於坐落台中縣大里市○○里○○街○○○巷五之五○號及四二五巷五之十三號之「綠意親境大樓」由全倒改判為半倒，並追減慰助金十萬元部分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、依訴願法第三條第一項規定及最高行政法院九十一年度裁字第七二八號之裁定意旨，本件九二一震災受損建築物安全鑑定小組所作「綠意親境大樓可修繕補強」鑑定意見書，僅供參考，不直接對外發生法律上效果，自非行政處分，嗣被告依內政部八十八年九月三十日台內社字第八八八五四六五號函釋授權，引用該違法鑑定意見書，將該大樓改判半倒並追還慰助金十萬元之行政處分送達原告，此時才對原告發生改判半倒之法律上效果，對被告改判半倒之違法行政處分，原告自得提起行政訴訟以資救濟。
二、本件原告係座落台中縣大里市○○里○○街○○○巷○○○號三樓之房屋所有權人，該屋於九二一地震後，經被告判定為全倒，台中縣政府並於八十九年四月十三日以八九府工建字第一○一九七六號函公告應自行拆除。嗣經少數主張修繕之住戶向內政部營建署提出最終鑑定之申請，惟因主張拆除重建與主張修繕之名單發生重疊，致提出最終鑑定申請人數未具備區分所有權人二分之一（八十八戶以上）同意，內政部營建署曾於九十年六月二十日及九十一年九月廿五日函知應於九十一年十月四日前補正，然逾期仍無法補正，鑑定小組遂於九十一年十月廿五日通過不受理決議。依九二一震災重建暫行條例第十七條之一第七項規定，該「不受理之決議」即為最終結果，不得再提出異議，則台中縣大里市綠意親境大樓（即門牌號碼：台中縣大里市○○里○○街○○○巷二至五十號及四二五巷五至十三號）至此已確定為全倒應予拆除之危樓，被告亦於九十二年三月二十六日發函通知，並排定九十二年五月一日進場拆除該大樓。
三、依九二一震災重建暫行條例第十七條之一第一項及九二一震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第二條之規定，綠意親境大樓共計一百七十五戶，必須有八十八戶及其區分所有權比例合計二分之一以上出席區分所有權人會議並同意修繕，才能辦理因震災房屋毀損之重大修繕，再由八十八戶及其區分所有權比例合計二分之一以上住戶同意之管理委員會或其管理人提出鑑定之申請，始合於規定。按該大樓住戶呂天賜於九十二年二月廿二日召開「綠意親境公寓大廈（社區）九二一震災災後重建區分所有權人會議」，自任會議主席，其明知到場開會住戶未達法定二分之一人數，竟偽造原告及住戶謝建立等十人簽名於會議簽到冊、同意修繕連署名冊，並由會議記錄洪三雅記載「實到九十五戶」及「決議事項：同意修繕及授權修繕管理委員會全權處理本工程之相關事宜，決議如連署名冊共九十二戶。」等不實內容之會議記錄，嗣由呂天賜於九十二年三月廿五日（廿七日）冒用該大樓管理委員會主委身分，持上開會議記錄、名冊等文件（此部分九十三年偵字第七六一六號偽造文書案件業於九十三年五月廿四日由台灣台中地方法院檢察署提起公訴在案），再次向行政院公共工程委員會及內政部申請最終鑑定，惟連署同意修繕名冊之九十二戶，扣除被偽造簽名者十戶，只剩八十二戶，未達申請鑑定所需二分之一以上（即八十八戶）之要件，依前開規定，鑑定小組應決議不受理，且依程序優於實體原則，應優先適用同條例第十七條之一第一項之程序規定。惟該小組未察，所為之「綠意親境大樓可修繕補強」之鑑定意見書自屬違法鑑定，被告重為全倒、半倒之判定時，對該鑑定仍得審查，其據以所為之行政處分即屬違法。
四、自台中縣政府於八十九年四月十三日公告綠意親境大樓係危害公共安全之建築物，應自行拆除，大部分住戶因基於信賴，乃搬遷原住所，另行貸款購屋或租屋，當年所發放慰助金二十萬元早已用盡，而今被告竟憑違法鑑定意見而為改為半倒之行政處分，並欲追繳溢領之慰助金十萬元，此授益處分之部分廢止，對受災戶無疑雪上加霜。又本件慰助金之發放是政府基於照顧災民之德意，不追減慰助金十萬元，對公益亦不會造成危害，自不合行政程序法第一百二十三條第四款之規定，況受益災民並無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，是被告所為追繳慰助金之行政處分，因違反信賴利益保護原則，亦應撤銷。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本件系爭建物「綠意親境大樓」為九二一地震後受損經判定為全倒建物，並依九二一震災重建暫行條例規定，發放現住戶慰助金二十萬元。按九二一震災暫行條例第十七條之一後段及行政院九二一震災災後重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函規定，該大樓經由管理委員會向內政部營建署申請最終鑑定，業經內政部及行政院公共工程委員會九十二年九月十六日台內營字第○九二○○八九○五五一號及工程術字第○九二○○三七九三六○號函作成鑑定標的物可作修護補強之最終鑑定，台中縣政府則於九十二年十月九日府社助字第○九二○二七二三五三號函同意該大樓由全倒改判半倒，追回十萬元差額，是本件從受理申請最終鑑定修護計劃到同意房屋由全倒改判半倒，均非被告之權責，被告僅為執行單位，並無改判半倒之不當。
二、本案所涉九二一震災房屋全倒改判半倒後，災民原已領訖之全倒之住屋全倒慰問金應繳回部分金額乙節，係依法行政所為適用既有相關規定（即內政部八十八年九月二十八日（八八）內社字第八八八二二六九號函「住屋全倒者，每戶總數二十萬元正」、「住屋半倒者：每戶總數十萬元正」），且該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則之適用；本案如經判定機關依權責改判後產生受災戶不符全倒資格之情形，依規定受災戶仍應將溢領之部分慰問金繳回國庫，方與社會福利權益相符，並由判定機關依權責輔導重新適用有關受災戶權利之其他規定。
三、末按被告函文大樓房屋由全倒改判半倒慰助金領取人需繳回十萬元係依內政部九十年五月三日台（九十）內社字第九○一四三一二號及台中縣政府前開九十二年十月九日函辦理，被告係最基層執行單位，並無取消或不執行之權責，在法令未更改前，本案仍依上開規定辦理，慰助金領取人仍需依規定繳回十萬元，被告依法行政應屬無誤。
理 由
一、本件原告所有房屋門牌號碼台中縣大里市○○里○○街○○○巷五之五○號及四二五巷五之十三號之「綠意親境」大樓，前因八十八年間九二一大地震經被告判定為全倒在案，原告並領取慰問金二十萬元。嗣該大樓管理委員會再委託經行政院公共工程委員會鑑定，該會作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，並將此鑑定書函送被告，台中縣政府亦函請被告追回十萬元差額慰問金，被告乃以九十二年十一月七日里市社字第○九二○○三三二三四號函將上開系爭房屋改判半倒，並命原告返還溢領之慰助金十萬元，原告不服，提起訴願，遭不受理決定，乃提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱：原告係台中縣大里市之「綠意親境」大樓之區分所有權人，該大樓前因八十八年間九二一大地震經被告判為全倒，台中縣政府原函公告應自行拆除，被告亦於九十二年三月二十六日發函通知，並排定九十二年五月一日進場拆除該大樓。惟該大樓住戶呂天賜於九十二年二月廿二日召開「綠意親境公寓大廈（社區）九二一震災災後重建區分所有權人會議」，自任會議主席，並偽造原告及住戶人簽到冊、同意修繕連署名冊及不實會議記錄，並冒用該大樓管理委員會主委身分，持上開文件（呂天賜涉有偽造文書案件經台灣台中地方法院檢察署檢察官提起公訴），再次向行政院公共工程委員會及內政部申請最終鑑定，惟連署同意修繕名冊之九十二戶，扣除被偽造簽名者十戶，只剩八十二戶，未達申請鑑定所需二分之一以上（即八十八戶）之要件，依九二一震災重建暫行條例第十七條之一第一項及九二一震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第二條之規定，鑑定小組應決議不受理，且此為程序規定，應優先於實體適用，惟該小組未察，所為之系爭大樓可修繕補強之鑑定意見書，自屬違法鑑定，被告據以重為全倒、半倒之判定即屬違法。又被告追繳原告溢領之慰助金十萬元，因慰助金之發放是政府基於照顧災民之德意，被告如不追減，不會造成危害公益，自不合行政程序法第一百二十三條第四款之規定，又原告亦無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，是被告所為追繳慰助金之行政處分，亦違反信賴利益保護原則。
三、按八十八年九月廿一日大地震，為台灣地區遭受重大災害變故，為有效、迅速推動震災災後救助、災民安置及重建工作，而由總統於八十八年九月二十五日以華總一義字第0000000000發布緊急命令，其中第四點規定：「政府為安置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行政程序，不受．．．建築法．．．等有關規定之限制。」（九二一震災重建暫行條例於八十九年二月三日公布制定）；又「目前有關住屋之認定工作，其重點為全倒、半倒之認定，至全倒、半倒之判定應依內政部八十八年九月三十日台內社字第八八八五四六五號函之規定辦理；證明之發放由鄉（鎮、市、區）首長負責。依指派前往協助之建築師及技師，其角色係屬協助鄉（鎮、市、區）首長就疑義者作認定，鄉（鎮、市、區）首長若已判發全倒、半倒證明者，應無需再請建築師及技師予以協助認定。若有其他不同參考意見，亦由原判定之首長定奪。」亦為行政院九二一震災災後重建推動委員會八十八年十月二十五日八八建委公字第○五五二號函釋規定在案。是遭九二一大地震受損之房屋，有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。本件系爭「綠意親境」大樓，前因八十八年間九二一大地震經被告判定為全倒，嗣該大樓管理委員會再委託經行政院公共工程委員會鑑定，該會作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，該會並檢送鑑定書以九十二年九月十六日台內營字第○九二○○八九○五五一號工程術字第○九二○○三七九三六○號函送被告，台中縣政府亦以九十二年十月九日府社助字第○九二○二七二三五三號函請被告追回十萬元差額慰問金，被告乃以九十二年十一月七日里市社字第○九二○○三三二三四號函原告：「台端於九二一地震時居住在『綠意親境』大樓因全倒改判為半倒，需繳回慰助金十萬元正．．．。」而被告亦稱關於原告所居住之該大樓因全倒改判為半倒，並未有另一處分，僅以該函告知。因被告依上開規定為受九二一大地震災而受損建築物之判定為全倒或半倒之權責機關，而行政院公共工程委員會對於系爭房屋之鑑定，僅為被告判定系爭房屋是否為全倒或半倒之事實認定之依據。從而，被告上開函件有關系爭房屋由全倒改判為半倒之告知，自屬對原告所有系爭房屋之改判處分。
四、次按「因震災受損建築物安全鑑定有重大爭議者，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣（市）政府提出之鑑定申請；其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。」為九二一震災重建暫行條例第十七條之一第七項所明定。至同條第一項規定「公寓大廈因震災毀損辦理重大修繕者，得經區分所有權人二分之一以上及其區分所有權比例合計二分之一以上之出席，召開區分所有權人會議，不受公寓大廈管理條例第三十一條第一項規定之限制。重大修繕之決議，應經全體區分所有權人及其區分所有權應有部分合計均超過二分之一同意為之。」係因公寓大廈有多數區分所有權人，此種建築物因震災毀損辦理重大修繕者，應經一定比例之區分所有權人決議及同意方為之，以符合大多數區分所有權人之利益及意願。系爭「綠意親境」大樓，因九二一大地震經被告判定為全倒在案，縱使有原告所指稱有大樓住戶自任主席召開九二一震災災後重建區分所有權人會議，有偽造原告及住戶人簽到冊、同意修繕連署名冊及不實會議記錄，而向行政院公共工程委員會及內政部申請最終鑑定，惟實質上未達申請鑑定所需大樓全體住戶二分之一以上（即八十八戶）之要件，鑑定小組應依九二一震災重建暫行條例第十七條之一第一項及九二一震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第二條之規定，決議不受理之情形。因依上開規定，行政院公共工程委員會及內政部所組成之建築物安全鑑定小組，關於因震災受損建築物有所爭議而得申請鑑定，並非僅限於當事人，主管縣（市）政府亦得申請鑑定，又該小組對於有重大爭議之因震災受損建築物安全所為之鑑定過程及結果，為一事實行為，並非有法律效果之行政處分，是集合住宅或公寓大廈，須符合九二一震災受損建築安全鑑定小組作業要點第二條規定之當事人，其申請鑑定之當事人資格始相當，然此一資格，僅涉及鑑定小組是否受理鑑定，如該小組已行鑑定並作鑑定結果，判定受損建築物為全倒或半倒之權責機關，依此鑑定結果成判定之處分，乃係依受損建築物受損之事實所為，自不因申請人之資格是否相符而生影響該鑑定過程及結果，是原告主張系爭房屋經行政院公共工程委員會鑑定並作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，此鑑定程序有違法，被告據以改判系爭房屋為半倒之判定即屬違法，自屬無據。
五、再按有關九二一集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部八十八年九月二十八日（八八）內社字第八八八二二六九號函說明欄第二項所載「．．．㈢住屋全倒者，每戶總數二十萬元整。㈣住屋半倒者：每戶總數十萬元整。」又依內政部九十年五月三日台（九十）內社字第九○一四三一二號函釋意旨「有關九二一震災住房原判定為全倒，經專業技師鑑定修繕補強後改判為半倒，原發放全倒慰助金追減為十萬元。」是被告以九十二年十一月七日里市社字第○九二○○三三二三四號即原處分函原告稱系爭房屋因全倒改判為半倒，需繳回慰助金十萬元，依該函釋意旨，並無不合。次按被告因原告所有之房屋因九二一震災受損而經判定為全倒，依上開函釋意旨而發放原告慰助金二十萬元，自屬對原告予以財產上之利益，而為授益行為處分，另被告以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對原告追減慰助金十萬元，亦直接影響原告之財產權並對其發生效力，亦為行政處分（至被告該處分可否依行政執行法第十一條第一項之規定得移送行政執行處執行或向原告提起公法上給付訴訟，與該處分有無符合行政處分之要件無涉）。又九二一震災受災戶受領二十萬元慰助金，須以住屋全倒為要件，而系爭房屋是否全倒或半倒，九二一震災重建暫行條例第十七條之一規定有因震災受損建築物重行鑑定之機制，是系爭房屋雖經被告判定為全倒，仍有因爭議再行鑑定而改判為半倒之可能，原告自不得主張其前向被告所領之二十萬元慰助金，而有信賴保護原則之適用。又原告因系爭房屋原經被告判定為全倒而受領慰助金二十萬元，嗣因被告改判為半倒，對原告追減慰助金十萬元，僅影響原告之財產利益，亦與公益無關。是被告此對原告追減慰助金十萬元之處分部分，並不違行政程序法第一百十九條及第一百二十三條第四款之規定。
六、綜上所陳，原處分並無違誤，訴願決定對於原處分向原告追減慰助金十萬元部分，以原處分該部分非行政處分而為不受理決定，雖有未洽，惟結論並無不同，仍應予維持，原告請求均撤銷，為無理由，應予駁回。至本件依訴願卷附（第二及四十六頁）原告九十二年十二月九日訴願書及訴願補充理由書㈠聲明「被告九十二年十一月七日里市社字第○九二○○三三二三四號函，有關『綠意親境大樓』由全倒改判為半倒及需繳回溢領慰助金十萬元之行政處分均撤銷。」，原告係請求訴願機關撤銷被告改判系爭房屋為半倒及追減原告十萬元慰助金二處分，而訴願機關僅就原處分追減原告十萬元慰助金部分予以論斷，而漏未審酌系爭房屋改判部分，惟訴願機關對於訴願人依法提起之訴願，逾三個月不為決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第四條第一項所規定，是本件原告所提起之撤銷原處分其中被告改判系爭房屋為半倒之訴部分（九十三年四月廿日起訴），亦屬合法，再原告其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 九 日
法院書記官 王 永 慶