臺中高等行政法院判決
93年度訴字第186號原 告 甲○○○訴訟代理人 朱逸群律師複 代理人 王士銘律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 熊賢祺律師複 代理人 林國明律師上列當事人間因有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國91年12月6日台內訴字第0910006641號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應為回復明德寺管理人為原告之行政處分。
確認被告變更明德寺管理人為丙○○之臺中縣政府民國87年6月12日府民俗字第148666號行政處分違法。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔參分之貳，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落於臺中縣豐原市○○路○○○號「明德寺」係屬私建，原始管理人為呂長庚，嗣因年紀老邁，申請管理人變動登記(第二任管理人)為原告(即呂長庚之長媳)，嗣民國(下同)87年6月間，由參加人丙○○檢附以原告名義出具之同意書及加蓋明德寺印信、原告印章之臺中縣寺廟變動登記表，向被告申請管理人變動登記，經被告同意備查。嗣原告檢附臺灣臺中地方法院和解書、丙○○出具之明德寺歸還切結書及寺廟變動登記表，向被告申請寺廟管理人變動登記，經被告同意管理人變動登記為原告。惟丙○○不服，提出異議，經被告函復略以：俟判決確定後再依判決內容辦理。丙○○不服，提起訴願，經內政部訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」被告旋於91年5月13日以府民宗字第09111907600號函撤銷原告之寺廟管理人變動登記，並恢復管理人為丙○○。原告不服，於同年6月7日向被告申請撤銷丙○○於87年6月間所為管理人變動登記，並請求恢復管理人為原告，經被告以同年月12日府民宗字第09115255600號函駁回。原告對上開被告91年5月13日函及同年6月12日函不服，分別提起訴願，均經訴願決定「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分」。惟被告於接獲上開訴願決定後，均未於期限內另為適法之行政處分，原告遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈確認被告變更明德寺管理人為參加人之被告91年5月13日府民宗字第09111907600號行政處分為無效。
⒉被告應為回復明德寺管理人為原告之行政處分。
⒊確認被告變更明德寺管理人為參加人之被告87年6月12日府民俗字第148666號行政處分為違法。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
⒈按「……所謂關於寺廟管理人應按該寺廟繼承慣例辦理
，應係指寺廟管理人之任免應按該寺廟之慣例辦理而言，與民法繼承編所稱繼承無涉。……」為內政部83年10月11日台內民字第8306706號函釋在案。本件明德寺係原告之尊翁呂長庚於41年所設立，嗣經呂長庚向被告申請辦妥寺廟登記(登記字號：中縣寺廟登字第021號)，登記管理人為呂長庚。於77年間，呂長庚因年邁，乃經全體家眷同意後變更管理人為原告，並自此確立該寺管理人為世襲並應經全體家眷同意之繼承慣例，此觀77年間明德寺管理人呂長庚變更為原告之相關資料即明。故參加人丙○○於87年6月3日申請變更明德寺管理人時，依上開函釋意旨，自應依明德寺先前之慣例，亦即應檢具原管理人之家眷同意書，始得辦理之。
⒉本件參加人丙○○於未得原管理人即原告及全體家眷之
同意，亦未提出全體家眷同意書下，逕以「本寺為私建世襲經家眷同意將管理人變更為出家人管理」為由，向被告申請變更管理人為丙○○獲准，雖丙○○先則辯稱伊有檢附家眷同意書，繼之又辯稱只須家眷同意，並不以出具家眷同意書為要件云云，惟均無法證明，且與前揭明德寺先前慣例不合。而被告於辦理丙○○之申請變動管理人登記案時，亦未就其申請形式上欠缺「全體家眷」之同意書乙節加以審查，即率予准許辦理，其所為變動登記顯非合法。
⒊原告申請被告將該項不合法之變更登記予以撤銷並恢復
管理人為原告名義，雖經被告駁回，惟依訴願法第96條規定，被告即應於訴願決定所示期限內另為適法之行政處分。又本件被告就丙○○於87年6月間之管理人變動登記是否合法，僅為形式上文件是否欠缺即足加以判斷，加以被告於本件準備程序時亦自承本件依現有資料已可逕為行政處分，原告自得依行政訴訟法第5條第2項規定請求被告為特定內容之行政處分。
⒋關於本件訴之聲明追加、更正：
⑴按被告91年5月13日府民宗字第09111907600號行政處
分業經內政部訴願決定撤銷，且原告已依行政訴訟法第6條第2項規定為先行程序，而一旦判決確定將使被告無法拒絕辦理變更登記予原告，故原告具有確認利益。另確認訴訟並無訴訟期間之限制，且本項追加訴訟無需提出任何新訴訟資料，應不致造成訴訟延宕，亦可達紛爭一次解決，依行政訴訟法第110條第1項後段、第3項第2款規定，自應准許聲明第1項追加訴訟。
⑵關於訴之聲明第2項為原聲明之更正，因更能具體明確應受判決事項聲明，並無造成訴訟延滯之虞。
⑶至於被告87年6月12日府民俗字第148666號行政處分
為違法，詳如前述，且已因被告90年6月1日府民宗字第151614號處分而不復存在，若此經鈞院判決確定，被告即不得變更登記予參加人，原告實有確認利益。
又本項訴訟與原聲明前段所欲判斷者並無不同，原告依行政訴訟法第117條第1項後段及第3項第4款請求並無不合。
㈡被告答辯：
⒈按坐落於臺中縣豐原市○○路○○○號「明德寺」係於78
年9月15日私建，原始管理人為呂長庚，嗣因年紀老邁，變動由其長媳即原告為第2任管理人。又於87年6月3日，由丙○○檢附原告名義之同意書及加蓋明德寺印信、原告印章之臺中縣寺廟變動登記表，向被告申請管理人變動登記，經被告以87年6月12日府民俗字第148666號函同意備查，復函轉臺灣省政府民政廳准予備查在案。而原告後檢附臺灣臺中地方法院和解書、明德寺歸還切結書及寺廟變動登記表，向被告申請變動登記，經被告以90年6月1日府民宗字第151614號函同意備查，並以同一文號函報內政部中部辦公室核備在案。惟丙○○不服，提出異議，經被告以90年9月11日府民宗字第261831號函復略以：俟判決確定後再依判決內容辦理。丙○○不服，提起訴願，經內政部91年4月24日台內訴字第0910003318號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」被告旋於91年5月13日以府民宗字第09111907600號函撤銷原告之寺廟管理人變動登記，並恢復管理人為丙○○，其後未再為其他處分。
⒉依內政部83年10月11日台內民字第8306706號函釋意旨
，本件系爭明德寺係屬私建，且依其寺廟登記表管理人繼承慣例欄內記載為「世襲」，而依原告出具之明德寺歸還切結書及90年3月14日臺灣臺中地方法院和解筆錄內容觀之，均無關乎管理權之讓與或繼受，被告自不得依上開文件辦理寺廟管理人變動登記，宜俟法院就該寺管理人之管理權問題判決確定後，再據為辦理之。
㈢參加人陳述：
⒈本件原告提起本件行政訴訟，原係以行政訴訟法第5條
第1項認被告於87年6月12日同意備查參加人所申請變更明德寺管理人違法，因而請求撤銷該處分並回復原告為管理人，嗣後卻變更為以行政訴訟法第6條提起確認訴訟，且訴之聲明第2項亦改主張被告91年6月12日之函文經訴願機關撤銷，而應將管理人回復為原告，顯係基於不同之原因事實而為訴之變更，依行政訴訟法第111條第1項前段規定，參加人不同意原告變更訴訟。又原告向被告申請撤銷參加人87年6月3日所為管理人變動登記，並非請求確認行政處分無效，且被告亦僅認原告申請撤銷不合法，並無否認該行政處分無效，故原告雖變更提起確認訴訟，然並未依行政訴訟第6條第2項規定向被告請求確認行政處分是否無效，自亦不得提起本件訴訟。另被告以87年6月12日府民俗字第148666號之函同意備查明德寺之管理人由原告變更為參加人，並無任何違誤，更非因嗣後被告90年6月1日府民宗字第151614號函將明德寺之管理人變更為原告而使其效力不存在，否則自87年至90年間明德寺之管理人為參加人之依據豈非不存在，故原告主張該處分已消解而不存在，並提起本件確認訴訟，顯不符行政訴訟法第6條第1項後段之規定。
⒉本件參加人於87年間申請明德寺管理人變動登記，業已
提出原明德寺管理人之家眷同意書，並經被告以87年6月12日府民俗字第148666號函同意備查，原告對此如有不服，自應於法定期間內依法提起訴願及行政訴訟，而原告此前並未依法提起救濟，卻於法定期間經過後，另向被告申請撤銷，顯於法未合。而被告以91年6月12日府民宗字第09115255600號函回覆原告認其申請撤銷變動登記無理由，亦僅係被告依職權就原告之請求為事實之陳述，不生任何法律效果，自非行政處分(鈞院92年度訴字第87號參照)，原告對此不得提起訴願(改制前行政法院44年判字第18號判例參照)，訴願機關未依法駁回，顯有違誤。而被告就原告申請撤銷管理人變動登記之處理，既僅係單純事實陳述，而非行政處分，況本件原告並無任何法令依據得向被告申請撤銷參加人於87年間所申請管理人變動登記，是其依行政訴訟法第5條第1項規定提起本件訴訟，自非合法。
⒊按寺廟之財產及法物為寺廟所有，由住持管理之，為監
督寺廟條例第6條所明定，是不論寺廟係公建、募建，寺廟之財產均係屬於寺廟所有，而非住持或管理人所私有。另參照內政部83年10月11日台內民字第8306706號函釋意旨，關於寺廟管理人應按該寺廟繼承慣例辦理。而明德寺之繼承慣例為「徒弟繼承、出家人管理」，此即原告之同意書所以載明「為符佛制」之緣由。原告雖主張寺廟管理人係世襲制且應經全體家眷同意，惟未舉出任何得以支持之事證(例如經過全體捐助人或其派下子孫、管理委員會之決議、或其他有權之機關決議)，僅憑呂長庚變更為原告之該次管理人變更，尚難認此即係慣例。而所謂世襲制，參照臺灣省祭祀公業之慣例，係以派下權男性子孫或奉祀本家祖先之女子及從母姓之子孫為限，此乃與民法之繼承有別之處(最高法院83年台上字第1201號判例參照)，故原告尚非其翁之男性派下權子孫，縱為其夫(其翁之子)之繼承人，亦非有所謂世襲制之權利。既原告非出家人，亦非佛主之徒弟，僅為捐贈人之一的長媳，原由其接任管理人即與規定未合，是不論其申請撤銷原87年之變更登記，或准予91年之變更登記，均非合法。況且在原告管理期間，公私不分、帳務不清，參加人清理帳冊發現至少有7千多萬元基金未移交，亦可證原告並不適任擔任管理人。
⒋本件原告與訴外人許豐昌(法號釋如智)及呂姓家族同意
下，於87年間由原告親立同意書，併交付變更寺廟管理人登記之所需文件(寺廟登記證、印章、身分證、印鑑證明、家眷同意書等)，交付與參加人，委由參加人辦理變更登記，有臺灣省臺中縣寺廟變動登記表記載可稽，被告承辦人員尚電詢原告，確認無誤後方為辦理變動登記，被告確已踐履查核工作，符合行政登記實務法令要求。該同意書上原告所蓋之印章，經國防部比對原告所提出之承擔切結書、明德寺歸還切結書等3件文件，證實均係甲○○○之印文(有國防部憲兵司令部刑事鑑識中心鑑驗通知書可證)。又原告之夫呂金南以明德寺戶名開立第一銀行豐原分行帳戶、投資基金等、原告之妹湯林芬雪辦理該寺團體保險、該寺廟產之房屋及土地，均以參加人為管理人，另原告於臺灣臺中地方法院檢察署89年度偵字第3368號所提刑事告發狀、於臺灣臺中地方法院89年度豐簡調字第52號聲請調解案所提調解答辯狀及同院92年度訴字第1443號審理中，均一再自認其確實有將明德寺有關證件交予參加人、委由參加人管理該寺，並將該寺之管理人授權參加人辦理變更登記為參加人。而參加人為善盡管理人之責任，亦將戶籍遷入臺中縣豐原市○○路○○○號的寺址，有戶口名簿可憑。⒌至原告所舉參加人簽立之歸還切結書，此乃參加人於88
年為改革明德寺骨灰塔陋習，杜絕營私牟利，收回骨灰塔之管理權，訂立「明德寺淨土壇規約」，致引起原告不滿，其遂與訴外人釋如智(俗名許豐昌)逼迫參加人交還明德寺。參加人不願涉此糾葛，且詢問臺中縣豐原市公所民政課人員，經回覆若為私產，則原告有權取回，故於89年1月20日簽立明德寺歸還切結書，並將該寺之存摺與印章交付原告，另該寺係於57年10月5日由信徒張鴨及陳林玉釵捐獻土地，而以買賣名義移轉登記為明德堂名義，並由呂長庚(原告之翁)、林玉釵、李普雋、許聰明等人共同集資興建(有土地登記簿及臺灣佛教大觀之記載為憑)，實非原告所稱為其翁1人興建之私產，原告、被告認該寺屬私建，顯與事實未合。惟俟參加人發現係遭原告脅迫、詐欺等情，已於1年內依民法第92條之規定撤銷受詐欺脅迫所簽立之歸還切結書。
理 由
一、程序部分：㈠本件原告於訴狀送達後，將原所為「被告應為撤銷丙○○
於87年6月3日所申請明德寺管理人變動登記，並回復管理人為原告之行政處分。」訴之聲明變更及追加為：⒈確認被告變更明德寺管理人為參加人之被告91年5月13日府民宗字第09111907600號行政處分為無效。⒉被告應為回復明德寺管理人為原告之行政處分。⒊確認被告變更明德寺管理人為參加人之被告87年6月12日府民俗字第148666號行政處分為違法。經核按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所明定。本件被告已陳明同意原告為訴之變更及追加，依上揭規定，原告為訴之變更及追加應予准許，合先敘明。
㈡本件被告於87年6月間核准明德寺管理人變更為參加人後
，復於91年間同意該寺之管理人變更為原告，惟嗣又以91年5月13日府民宗字第09111907600號函撤銷原告之寺廟管理人變動登記，並恢復管理人為丙○○，原告係對上述函覆不服，自與被告於87年間核准明德寺之管理人變更為參加人無涉。是被告以同年6月12日府民宗字第09115255600號函復原告其申請為無理由，自係對原告為否准之行政處分，參加人主張該函覆僅係被告依職權就原告之請求為事實之陳述，不生任何法律效果，自非行政處分，尚無足採。又被告所為上述處分，經原告提起訴願後，亦經內政部以91年12月6日台內訴字第0910006641號訴願決定，將原處分撤銷，此有該訴願決定書附本院卷足憑。依行政訴訟法第5條第2項立法理由所載「在行政機關違法駁回人民申請案件的情形，依現制人民祇得請求撤銷駁回處分，倘若行政機關在其駁回處分被撤銷後，仍然堅持己見，繼續違法駁回人民之申請，則人民祇能反覆爭訟請求撤銷，而無法有效實現其公法上權利。爰仿倣德國課予義務訴訟之立法例，規定對於駁回處分在踐行訴願程序後，得起訴請求判決行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分，以資救濟」，是本件被告之原處分既經訴願機關撤銷，原告提起本件課予義務訴訟，自無不合。
㈢按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確
認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。本件原告訴請確認被告變更明德寺管理人為參加人之被告91年5月13日府民宗字第09111907600號行政處分無效部分，原告雖稱其已向被告請求確認無效，並提出被告92年1月21日府民宗字第09201858200號函為證，惟查該函主旨載明：
貴市明德寺管理人變更登記疑義乙案，宜俟法院就該寺管理人之管理權問題判決確定後再據以辦理。受文者為臺中縣豐原市公所，原告以此主張其已向被告請求確認無效未被允許，顯屬無稽，是原告未先踐行向被告請求確認無效之程序，即逕向本院提起確認行政處分無效之訴，顯非合法，應予駁回。
二、實體部分：㈠按「關於寺廟管理人應按該寺廟繼承慣例辦理，應係指
寺廟管理人之任免應按該寺廟之慣例辦理而言，與民法繼承編所稱之『繼承』無涉。準此，原寺廟管理人死亡後，其管理人之繼任應按該寺廟之慣例辦理，原管理人之子女非為當然繼承人。……目前申請寺廟登記時，應於寺廟登記表內填載管理人或住持繼承慣例，如原管理人死亡時，應依寺廟登記表內填載之管理人繼承慣例，檢具相關證明文件向主管機關辦理寺廟變動登記。」業據內政部83年10月11日台內民字第8306706號函釋在案。
㈡經查坐落臺中縣豐原市○○路○○○號「明德寺」係屬私建
，原始管理人為呂長庚，嗣因年紀老邁，於77年間申請管理人變動登記(第二任管理人)為原告(即呂長庚之長媳)，此有甲○○○檢附之繼承系統表，暨呂長庚及其家屬即長子呂金南、次子呂金峰、長女林呂銀嬌、次女呂美蓮之同意書在訴願卷足稽。又依明德寺之寺廟登記表記載其建別為私建，管理人繼承慣例為世襲，是明德寺管理人之繼任人慣例，應係由呂長庚之某家屬襲承，並應經其他家屬同意。惟查參加人於87年6月3日申請變更為明德寺之管理人，依卷附被告保存之參加人申請資料，僅有參加人經由原告同意之申請書，並未附有呂長庚之其他家屬同意書。參加人雖陳稱其於申請時有檢附呂長庚之其他家屬同意書，惟經本院向代轉參加人申請案予被告之臺中縣豐原市公所函請檢送參加人申請變更為明德寺管理人時所檢附資料，亦僅有參加人之申請書，而無呂長庚之其他家屬同意書，此有臺中縣豐原市公所93年11月1日豐市民字第0930033925號函在本院卷足稽，是參加人主張於申請明德寺管理人變更時已檢附呂長庚之其他家屬同意書顯無足採，則被告未依明德寺管理人之繼任慣例審核，其以87年6月12日府民俗字第148666號函核准變更參加人為明德寺管理人，自有違失。因上述處分業經被告於90年6月1日以府民宗字第151614號行政處分，將明德寺管理人變更登記為甲○○○，而解消不復存在，惟此部分之認定與原告請求被告應為回復明德寺管理人為甲○○○有關，原告自有受確認判決之法律上利益，從而原告訴請確認被告變更明德寺管理人為參加人之被告87年6月12日府民俗字第148666號行政處分為違法，為有理由，應予准許。另原告嗣復已檢附臺中地方法院和解書、明德寺歸還同意書等資料向被告申請變更為管理人，被告之訴訟代理人於本院亦陳稱若原告之主張有理由，即可回復明德寺之管理人為甲○○○，是本件事證明確，且原告之訴有理由，爰依行政訴訟法第200條第3款判令被告應為回復明德寺管理人為原告之行政處分。兩造及參加人其餘訴辯事由，與本件判決不生影響，爰不復審論，併予敘明。
三、綜上所述，本件原告請求確認行政處分無效部分，為起訴不合法，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，以裁定予以駁回，惟因本件原告其他請求，應為實體判決，且全案已經言詞辯論，故均於本件判決中一併駁回，不另為裁定，再予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部有理由，依行政訴訟法第195條第1項、第200條第3款、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 20 日
第二庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 王德麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書(須依對造人數附具繕本)；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元(34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 1 月 20 日
書記官 蔡宗融