臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第二一三號
原 告 甲○○被 告 南投縣仁愛鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 朱文財律師
陳瑾瑜律師右當事人間因搬遷補償事件，原告不服南投縣政府中華民國九十三年三月三十一日府行救字第○九三○○六五四七三○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係被告機關退休職員，於民國（以下同）六十七年七月一日配住南投縣仁愛鄉大同村五福巷十二號之公有宿舍，原告主張於七十九年十月一日退休後繼續居住該宿舍，惟因地震後宿舍不堪使用，被告於九十二年四月九日公告宿舍為興建停車場用地並限期遷離，原告提出申請發給搬遷補助費，經被告函復否准，原告復提起訴願，經南投縣政府以九十二年八月十四日府行救字第○九二○一四八二八五○號訴願決定書決定：「原處分撤銷，由原處分機關於二個月內另為處理。」嗣經被告以九十二年十月十三日仁鄉秘字第○九二○○一七七八二號函復以「依訴願決定書針對尚未釐清之事實進行職權調查」，並作成決議不予核發搬遷補助費，原告不服，向南投縣政府提起訴願，經南投縣政府以「因宿舍配住係國家立於私人相當之地位並在私法支配下所為之行為，且屬使用借貸之性質，為私權關係，原函復機關否准搬遷補助費之申請，亦係基於私經濟關係所為之意思表示」等由，而為訴願不受理之決定，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依規定核發騰讓宿舍搬遷補助費新台幣二十四萬元。
㈡陳述：
⒈依據財產管理暨宿舍管理職務說明書，所謂眷屬宿舍，係指七十二年四月二十
九日事務管理規則修正前未經公證手續之宿舍，可住到配往人及配偶均死亡，其遺族始於六個月內騰空繳還宿舍，如逾期未交還則先以書函（以雙掛號郵寄）催現住人於一個月內交還，為宿舍管理辦法所明定。
⒉行政院八十三年十一月十四日人政給字第四二九三三號函：「退休人員或遺
眷自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者，准由各主管機關按眷舍座落地點、大小等級，在十二萬至二十四萬元之範圍內核給搬遷補助費‧‧‧」。
⒊原告六十七年配住之眷屬宿舍係日據時代所建木造房屋屋齡已超過半個世紀，
依據五十八年九月九日行政院台財字第七三四六號令公布固定資產耐用年數明定為十五年，可見該宿舍早就破爛不堪，在八十二年沈明德先生擔任鄉長時已多次反映要求修護，但礙於經費不足未予整修，後又向財政課反映也是經費無著，有沈明德、鄭信越書面證明為證。
⒋被告仁愛鄉公所因眷舍長年失修，又逢九二一大地震之摧殘，屋頂漏水嚴重，
屋內四處龜裂，而導致不堪居住，因有倒塌之虞，以致無法繼續居住，其未繼續居住並非原告不住，而是眷舍不能住，而被告九十一年十一月十二日收到原告訴願申請書後組成五人調查小組來否定居住之事實，而不就不能居住之原因予以認定，而南投縣政府訴願委員會決定原處分撤銷另為處理，被告亦不採納上級機關所為之意見，擅自給予否決。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按人民與代表國家之官署因私經濟權益關係發生爭執，應訴由普通司法機關依法裁判，不得依行政爭訟方法請求救濟，始符合現行法律劃分審判權之意旨。
⒉查「因任職關係獲准配住宿舍者，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡
其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的已使用完畢，配住機關自得請求返還。」最高法院九十一年台上字第一九二六號判例著有明文，且所謂「喪失」任職關係，涵蓋死亡、離職、退休等情形自不待言。又「因任職關係獲配住行政機關所管理之公有房屋，嗣因該行政機關代表國家或自治團體處理該房屋，該借住房屋者，對行政機關主張其基於配住房屋而有請求搬遷補助費之權，並進而為請求者，行政機關就此與之爭執，此應資參照。」是本件原告因任職關係獲配住行政機關所管理之公有房屋，既宿舍配住係國家立於與私人相當之地位，並在私法支配下所為之行為，且屬使用借貸之性質，為私權關係，原處分及決定機關否准原告搬遷補助金之申請，自亦屬基於私經濟關係所為之意思表示，當不能僅依作處分及決定之一方為行政機關，即認定該否准之意思表示為行政處分之性質，若否，將導致在同一個私法上單純之使用借貸關係，使用借貸關係存續時，適用私法關係，使用借貸關係終止，反需適用公法關係之法理不一貫之矛盾現象，是故，本件原告請求搬遷補助費用，其性質上，與一般私法上租用借用房屋，於關係終止時，承租人或使用人欲請求搬遷費之情況並無二致，均係在私法關係下所為之請求，應屬普通法院管轄之範疇，原告逕提起行政訴訟，依法未合，依行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款規定，應以訴訟事件不屬行政法院之權限，由程序上予以駁回，始符法制。
⒊又縱原告認上揭搬遷補助金之請求為公法關係，按人民請求國家應為一定之作
為、不作為，亦應以人民具有公法上請求權存在為前提，若國家對於人民之請求尚有作為與否之裁量權限者，即不得謂公法上請求權存在。原告起訴請求被告應依法發給搬遷補助費，所憑據之基礎為行政院八十三年十一月十四日人政給字第四二九三三號函，即「退休人員或遺眷自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者，准由各主管機關按眷舍坐落地點、大小等級，在十二萬至二十四萬元之範圍內核給搬遷補償費‧‧‧」。經查該函令所指稱之搬遷補助費發放與否之政策，乃屬機關裁量事項而非應發放之規定，蓋依據該退休人員騰讓宿舍搬遷補助費發給之意旨，乃為加速收回公有宿舍有效使用所訂定，對於七十二年四月二十九日事務管理規則修正前借住眷屬宿舍人員，自願騰讓宿舍提早返還，且經管機關有加速收回公有宿舍之行政目的時，得斟酌發給搬遷補助費，非謂借住眷屬宿舍者，即有發給搬遷補助費之請求權，若機關無急迫加速收回宿舍轉為其他公務員借住需要，或於財政困窘考量下，僅需維護原眷屬宿舍借住人續住至處理時之福利即符合適法行政，並非眷屬宿舍借住人無論何時提出自願遷讓宿舍並請求搬遷補助費，即應發予搬遷補助費而無裁量餘地。此並可由上揭行政院函釋，其內容係明定「自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者，『准由』各主管機關‧‧‧核給搬遷補助費」，而非「應」發給補助費甚明。是縱原告依據公法關係請求搬遷補助費發給，亦因其公法上請求權不存在，其訴仍無理由，應予駁回。
⒋末查，行政院鑒於當時退休人員生活清苦，為減輕退休人員心理負擔，避免於
退休後居住無著，流離失所，遂准退休人員暫時續住原借住眷舍俟處理時止，係政府照顧退休人員之一種權宜福利措施，退休人員欲主張繼續享有對原借住房屋之權利，首要條件即必須有「現住」及「續住」的實際居住事實，若不具實際居住事實者，行政機關依法即得以原借住人無借住必要將宿舍收回，原借住人亦需無條件交還，而無請求發給搬遷補助費之餘地，自不待言。本件針對原告有無實際居住事實之認定，經被告實際勘查現場後，始發現該處所環境殘破不堪，蔓草叢生，顯係相當期間無人居住，復經由村長、村幹事及鄰人三人證述，原告已至少二至三年未居住於該公有宿舍，被告質疑原告實際上早無居住該眷屬宿舍之事實，嗣經向台灣電力公司申請調閱原告之用電紀錄，發現原告現存最近兩年用電紀錄，顯示過去每月基本用電四十度，並透銀行轉帳代繳電費方式，繳費僅至九十二年三月份止，再查調閱其實際用電情形，查出原告過去十二個月，每月實際用電度數為零度，足證原告形式上有用電情形，實質上無用電事實，確認原告實際上並未居住於該宿舍房屋，是經被告初步審認，已可認定原告欠缺實際居住事實，已不符退休人員得續住眷屬宿舍之規定，本即可隨時收回所借用宿舍，原告不得拒絕，更無理由主張欲自動騰讓宿舍申請所謂的搬遷補助費，是本件原告挾政府照顧退休員工之美意，欲遂其非法不當之利得，向被告請求不應發給之搬遷補助費，自不應准許。至原告主張原借用宿舍，因年久失修，又逢九二一大地震之摧殘，已不堪居住，非原告不住等語，此部分當屬事實認定之問題，尚非單憑原告一方所言即可判斷。況在使用借貸契約之下，被告無償供原告使用房屋，原告本即應自負房屋修繕之責，遭逢九二一大地震之天災，原被告雙方均有損失，被告或可因經費充裕，協助原告修繕房屋，惟若因經費困頓未予整修，亦不違背任何行政義務之行使，原告以被告不修繕損毀房屋為由，引為無法續住之理由，亦過於牽強。
⒌綜上，無論係基於任何一項理由，原告請求被告給付搬遷補助費均屬無理由，被告自可拒絕發放。
理 由
一、按政府機關對於退休公務人員申請發給搬遷補償費所為准駁之決定，係政府機關居於高權之地位，審究申領人之資格要件所為之公法上之決定，依訴願法第三條第一項之規定應認係行政處分。準此，人民訴請行政機關核發自動搬遷補助費，其性質係屬行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，行政法院有審判權（九十一年度各級行政法院行政訴訟法律座談會決議參照）。另本件係原告對其配住之宿舍申請發給搬遷補償費，而最高法院九十一年台上字第一九二六號判例意旨略謂：公務人員於任職中死亡，其所配住房屋之返還，性質上為民法使用借貸之返還，經核與本件之法律關係尚有不同，被告據以主張本件係私法關係，本院無審判權云云並非可採，合先敘明。至被告所引最高行政法院九十一年裁字第三四三號裁定、台北高等行政法院九十一年訴字第二四七六號判決、八十九年訴字第二九二○號判決均非判例，本件不受其拘束合先敘明。
二、按鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧，迭經司法院釋字第四八五號及第五四二號解釋在案。本件原告向被告申請發給搬遷補助費，係依據行政院八十三年十一月十四日台（八三）人政給字第四二九三三號函所訂定之退休人員或遺眷自願遷讓眷舍搬遷補助標準，其規定為：「˙˙˙二、退休人員或遺眷自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者，准由各主管機關按眷舍座落地點、大小等級，在十二萬至二十四萬元之範圍內核給搬遷補助費，所需經費由眷舍經管機關在年度經費預算內勻支。」依其意旨可知，退休人員所配住之公有宿舍經其管理機關准予暫時居住，且有續住之事實者，「准由」其主管機關核給搬遷補助費。足見上開規定係政府為延續照顧退休人員生活所為之行政措施，對於續住之退休員工酌予補助，若已他遷而無居住公有宿舍之事實者，則顯無續住公有宿舍之需要，尚不得以其占有宿舍之故而請求核給搬遷補助費。
三、本件原告係被告機關退休職員，於六十七年七月一日配住南投縣仁愛鄉大同村五福巷十二號之公有宿舍，原告於七十九年十月一日退休後請求繼續居住該宿舍。惟被告於九十二年四月二十四日會同仁愛鄉大同村村長劉修詮、村幹事丙○○及警員前往系爭宿舍會勘，依其當場攝製之照片觀之，現場環境殘破不堪，蔓草叢生，顯非僅二、三個月無人居住所致；又經被告於九十二年五月間向台灣電力公司南投區營業處查詢結果，系爭房屋查詢前十二個月實際用電度數為零度，以上分別有原告離職基本資料、系爭房屋電費收據、上開列印之照片及系爭房屋用電基本資料查詢結果，並據被告訴願答辯書詳載會勘之經過等情，分附訴願卷可稽，均堪憑信。原告主張渠怕電線走火，不敢用電，僅用蓄電池點一盞燈而已，核與常情不符，且原告若怕電線走火而未用電，何不辦理停電手續，顯見其所述居住之事實並非實情。另證人丙○○，即會勘小組之成員到庭證稱：「照片是勘查當天拍的‧‧‧那天公所派一個勘查小組，我陪同村長，到現場勘查，看到的情形如同卷附探勘照片，當天現場沒有看到原告，系爭房屋在大馬路邊上，我常常經過，沒有看到有人住，那是公務員的宿舍，因為很多人退休後沒有住在那裡，九二一地震前後，我就住在那邊，九二一地震那一整排房子我記得沒有什麼特別損害，我也不記得那一排房屋有貼危險房屋的標示。」此外，復據被告出本院卷附該鄉九二一地震危屋鑑定名冊，系爭房屋並不在其內，足見系爭房屋非因九二一地震而受損不能居住，而原告事實上確未居住於系爭宿舍無誤。
四、原告雖主張其所有物品尚置於系爭宿舍，系爭房屋早已破爛不堪，且因八十八年九月二十一日集集地震屋頂漏水不能居住，因要求被告修繕未果，始於二、三年前才前往台中市○○路○段一九一之一號其子之屋居住云云。惟查退休人員經其服務機關准予暫時續住公有眷舍者，係基於照顧退休人員之政策，並非法律上之義務。原告退休後經被告准予續住於系爭宿舍，關於借用該宿舍兩造間之權利義務法律關係，性質上仍屬使用借貸。而使用借貸係屬無償，依民法第四百六十九條第一項規定，原告對於借用房屋通常之修繕應自行負擔其費用，被告法律上並無義務為被告修繕。是原告所提前被告機關鄉長沈明德、財政課長鄭信越之證明書，敘明原告曾以屋漏口頭要求修繕，因財政困難未予修繕等情，亦不能為其有利之認定。本件系爭房屋在被告未予修繕之情況下，原告亦已於二、三年前遷往台中市居住，益見原告並無居住系爭房屋之迫切需要，被告依法即得以原告無借住之必要而將宿舍收回。原告以房屋未經被告修繕，其屋內尚存有其私人物品為由，主張渠仍有居住事實，而請求搬遷補助費請求權存在，核非有據。被告以原告無居住之事實而決定不予核發搬遷補償費，核予前揭行政院八十三年十一月十四日台（八三）人政給字第四二九三三號函及司法院釋字第四八五、五四二號解釋意旨並無違背。另原告聲請訊問證人丁○○，雖據渠到庭證稱：渠於八十一年二月由被告機關財政課長退休交還宿舍時曾領有搬遷補助費，然該證人係於退休時交還任職時所配住之宿舍，核與本件原告退休後已無居住之事實始申請搬遷補助費之情形尚有不同，並無比附援用之餘地。職是，原告此部分主張尚不能為其有利之認定。
五、綜上所述，原告所述各節俱無足採，原處分駁回原告之申請並無違誤，訴願決定認本件屬私權之爭執而為不受理之決定，雖有未洽，惟本件原處分既應予以維持，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十五 日
法院書記官 孫 庠 熙