臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第二四四號
原 告 昌磊實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭秀珠 律師
張智翔 律師丁○○被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十三年三月三十一日台內訴字第○九三○○○二八七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣南投縣○○鎮○○段○○○號等三十五筆非都市土地，編定為一般農業區及河川區農牧用地及水利用地，原告未經申請核准即設置砂石場及預拌混凝土場，經被告派員於民國（以下同）九十二年十月二十一日赴實地會勘，查明原告於系爭土地上已設置砂石場及預拌混凝土場，顯已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管理規則之規定，乃依區域計畫法第二十一條規定以九十二年十一月十三日府地用字第○九二○二一○二七五○號函處原告新臺幣（以下同）三十萬元罰鍰，並限於文到一個月內拆除機具設施恢復作農業使用。原告不服，向內政部提起訴願，經訴願決定機關以原告已逾訴願法定期間，為訴願不受理之決定，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈查原告於九十二年十一月十七日收受被告南投縣政府地用字第○九二○二一○
二七五○號函處分書，因該函所載違規內容及所憑依據，均與事實有違，損害原告之權益及法律上利益，故原告隨即於同年十二月二日向被告轉呈內政部對於該處分書提出訴願，惟因該訴願書末頁訴願人欄內誤載為吳哲垚，故原告遂於九十三年一月二十七日另行以訴願補正書予以更正，訴願決定機關內政部竟以無收受原告於九十二年十二月二日提起之訴願書為由，逕行做成訴願不受理之決定，難令原告信服。
⒉被告南投縣政府地用字第○九二○二一○二七五○號函處分書以原告「於坐○
○○鎮○○段○○○號等三十五筆非都市土地，編定為一般農業區及河川區農牧用地及水利用地，未經申請核准及設置砂石場及預拌混凝土場‧‧‧違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則之規定之事實客觀上明白足以確認，爰依區域計畫法第二十一條規定處以新台幣三十萬元‧‧‧並請貴公司立即停止於前揭地號土地繼續作砂石場及預拌混凝土場使用並於文到一個月內拆除機具設施恢復作農業使用‧‧‧」云云，均與事實不符，系爭坐落於○○鎮○○段○○○號等三十五筆非都市土地並非原告所有，原告也未曾承租前開土地，更未曾使用前開土地，原處分書指稱前開土地係由原告使用作預拌混凝土場云云，絕非事實。
⒊被告機關南投縣政府另於九十三年一月六日以府用地字第○九二○二三八九七
○○號函指稱：○○○鎮○○段○○○號等三十五筆土地於會勘當時確係作砂石場及預拌混凝土場使用並有堆置砂石、設置砂石機具設施及辦公室之情形，此次會勘現場情形均經貴公司代表陳述意見人貴公司之董事吳哲男君確認無誤‧‧‧」云云，惟查，原告之法定代理人為甲○○，並非吳哲男，原告未曾授權第三人吳哲男代理原告陪同被告機關南投縣政府前往會勘現場，更未授權吳哲男代理原告答覆相關事項，又原告曾詢問吳哲男相關情事，吳哲男也答覆未曾代理原告處理前開情事云云，足見上開來函所稱均非事實，更與事實有違。
⒋按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣
（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項所明定。又區域計畫法第二十一條、第二十二條雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行對象應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，至為明顯，如非土地所有權人、使用人或管理人，自不應受該條之處罰。
⒌原告雖曾於八十一年間使用系爭土地，惟該租賃契約之租期係自八十一年間至
九十年間止，共計九年，且租期屆滿之後，土地上之廠房、設備等地上物全歸地主所有。茲租期屆滿迄今已近四年，系爭土地上之設備都非屬昌磊所有，且昌磊在九十二年八月間停止營業，所以原告無法提出租賃契約，但證人吳哲男到庭證實確有該租賃契約，並經地主吳李秀雲出具證明書證明確有此租約，且地上物在九十年間確實交給地主，嗣後因土地被徵收，所以九十二年十月底就已經把地上物全部拆除，南投縣政府在九十二年十月二十一日查獲之事實確實與原告無關，不應以原告為處分對象，原處分確實有誤，應予撤銷。
⒍綜上所陳，原告既非前開土地所有權人、管理人或使用人，亦非地上物之所有
人，自不應受該條之處罰。被告誤認遽予裁罰，訴願決定未加詳查即維持原處分，顯有誤認事實、適用法規顯有錯誤之違誤，請判決如訴之聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈本件係由被告以九十二年十月十四日府地用字第○九二○一八七七○二○號函
，通知原告指稱渠涉於南投縣○○鎮○○段○○○號等三十五筆土地，編定為一般農業區及河川區農牧用地及水利用地，有違規堆積砂石及施設預拌混凝土場情事，被告為瞭解詳情並依行政程序法規定給予陳述意見機會，訂於九十二年十月二十一日上午十時現場會勘，屆時請原告於土地現場等候導勘，而於會勘當日被告派員至土地現場時，該筆土地確已作砂石場及預拌混凝土場使用，有會勘紀錄附卷可稽，當時代表原告陳述意見者，經被告請其表明身份及核對身份正確為吳哲男先生無誤，吳哲男表示其係原告之董事，並經被告查詢無誤，該預拌混凝土場係由其負責，於收到被告前揭會勘通知函後，特來現場等候陳述意見，故被告認定吳哲男應確係代表原告陳述意見無誤，並依此認定前揭地號土地施設預拌混凝土場之違規事實確係原告所為。
⒉第查原告於九十二年十二月間曾對本件提起訴願，揆諸其訴願書所陳述事實及
理由，並未主張本件之違規事實非渠所為，卻針對本件原處分之適法性提出質疑，並引用內政部區域計畫委員會第七十五次會議決議及經濟部礦物局石二字第○九二○○○六八七二號函等，主張經由專業輔導合法化措施使渠所有之身家財產獲得保存並得以維持生計，另並指陳渠所有前開系爭土地亦已於日前經經濟部水利署以「為執行東埔蚋溪防洪工程之需要」為理由，報經行政院核准，依法辦理徵收並予以執行在案及辦理地上物補償事宜，並已遵照指示停止砂石場及預拌混凝土場之運作云云，益可證明本件之違規事實，確係原告所為無誤。
⒊綜上所述，原告所訴應無理由，請依法駁回。
理 由
一、本件訴願決定雖以原告訴願逾期而為不受理之裁定，惟查原告係於九十二年十一月十七日收受被告九十二年府地用字第○九二○二一○二七五○號函之處分書，復於同年十二月二日向被告提出訴願書請其轉呈內政部，因原告同日提出兩件訴願書，被告誤以為係同一案件之正副本，致僅函送一件至訴願機關等情業據被告查明綦詳，並據被告提出其收文簽收清單及本件訴願書原本，復據原告提出本件系爭訴願書送達被告之郵務送達回執等，經核並無不合，足認本件訴願並未逾三十日之不變期間。又上開訴願書末頁訴願人欄內誤載為吳哲垚，亦據原告於九十三年一月二十七日補正在案，是本件訴願並非不合法，訴願決定不察為不受理之決定尚有不合，原告據以指摘並非無據，本件撤銷訴訟應認原告業已履行合法之訴願程序，其訴尚無不合法之情形，合先敘明。
二、按非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項前段分別規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」次按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。‧‧‧」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條定有明文。
三、查坐落南投縣○○鎮○○段○○○號等三十五筆非都市土地，業經分別編定為一般農業區農牧用地或水利用地及河川區農牧用地，原告未經申請核准即設置砂石場及預拌混凝土場，經被告派員於九十二年十月二十一日赴實地會勘，發現原告於系爭土地上已設置砂石場及預拌混凝土場，認已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管理規則之規定等情，有經濟部中部辦公室原告之公司變更登記表、經濟部網站原告之公司基本資料查詢結果、土地登記謄本及被告九十二年十月二十一日現場會勘紀錄表附訴願卷，並有會勘紀錄表原稿影本附本院卷可稽，依該會勘紀錄表記載，行為人為原告公司，並據原告公司董事吳哲男於「行為人：昌磊公司」項下親筆簽寫「吳哲男代」字樣，復據載明會勘之主辦單位為被告所屬地政局，會勘單位為竹山鎮公所，又實地情形概述如下：「本宗土地已設置砂石及預拌混凝土機具設施，依現場行為人陳述意見，實際行為人及地上物所有人為昌磊公司，實際違規面積約六公頃。」吳哲男並代表原告表示：「本公司已準備於本月（十月）底歇業，地上物待第四河川局查估後拆除。」是原處分認定原告違反區域計畫法第十五條第一項之規定，並非無據。
四、原告雖主張：（一）系爭三十五筆非都市土地並非原告所有，原告就系爭土地之租賃契約，其租期自八十一年間至九十年間止，共計九年，租期屆滿之後，土地上之廠房、設備等地上物全歸地主所有。茲租期屆滿迄今已近四年，系爭土地上之設備在九十年間已確實交給地主，非原告所有，且原告自九十二年八月起停止營業，被告在九十二年十月二十一日會勘查獲之事實確實與原告無關。（二）原告之法定代理人為甲○○，並非吳哲男，原告未曾授權吳哲男代理原告前往會勘現場，更未授權吳哲男代理原告答覆相關事項，且吳哲男亦稱未曾代理原告處理前開情事。會勘時系爭土地混凝土部分係全鎰興業有限公司所為，砂石部分係全承興業股份有限公司所為，被告會勘紀錄表所載並非事實，原告既非前開土地所有權人、管理人或使用人，亦非地上物之所有人，自不應受該條之處罰。原處分以原告為處分對象確有違誤，應予撤銷云云。
五、惟查，系爭土地約六公項經原告剷平未作農業使用，被告於九十二年十月二十一日至現場會勘時堆積砂石及相關機具未作農牧或水利使用，業據被告會勘屬實載明於會勘紀錄表已如前述，證人即原告之董事吳哲男亦到庭證述無誤（見本院九十三年七月二十六日準備程序筆錄），均堪認定。次查被告於會勘前曾先以九十二年十月十四日府地用字第○九二○一八七七○二○號函通知原告、全鎰興業有限公司（以下簡稱全鎰公司）、全承興業股份有限公司（以下簡稱全承公司）略謂：「據報貴公司於南投縣○○鎮○○段○○○號等三十五筆非都市土地（一般農業區及河川區農牧用地及水利用地）有違規堆積砂石及設置預拌混凝土場情事，為瞭解詳情並依行政程序法規定給予陳述意見之機會，本府訂於本（九十二）年十月二十一日上午十時現場會勘，屆時請在土地現場等候導勘‧‧‧」有該函附本院卷可按。嗣會勘期日現場業者僅吳哲男在場表明其代表原告公司，並當場表示意見，簽名於會勘紀錄表業如前述。依該紀錄表所載，吳哲男並未表明代表全鎰公司（按行為時全鎰公司之負責人吳李秀雲係吳哲男之妻）之旨，而當時主辦會勘者即原告訴訟代理人丙○○陳稱：「（問：被告勘驗時有無問證人是否是昌磊公司？）當初勘驗時，證人（指吳哲男）有說系爭土地有一半以上會被劃到行水區，砂石場的部分，他們還在爭取，我有特別問，這些機具設備包含砂石、預拌場的設施是那一家公司的設備？證人吳哲男有說是昌磊公司的，他說有轉租給全承及全鎰興業，但沒有提出相關資料證明，所以我才直接寫昌磊公司，而吳哲男也簽名，在勘驗筆錄上也有說要拆除地上物等設備。」證人吳哲男亦坦稱：「當時（會勘時）我在場‧‧‧當時不知道是縣政府來勘驗，所以我說是昌磊做的‧‧‧」經本院提示會勘紀錄表予證人吳哲男時，據其答稱：「其上『吳哲男代』是我簽的，但內容我沒有注意‧‧‧」（均見本院九十三年七月二十六日準備程序筆錄）。惟被告既事先通知原告等將前往會勘，會勘時吳哲男又代表原告公司簽名於「南投縣政府會勘紀錄表」上，則渠豈有不知係被告前往勘驗之理？又系爭地點係原告之實際營業地址及辦公處所，業據原告訴訟代理人丁○○於本院九十三年度訴字第二一五號區域計畫法事件陳明甚詳，果有轉租土地予全承及全鎰公司情事，該證人豈有告訴被告現場「是昌磊做的」之理？且原告當場請全承或全鎰公司員工出面作證，或提出租約等相關證據以實其說應非難事，何不為之？職是，吳哲男於訴訟程序轉而附和原告之詞，翻異前說自非可採。
六、又查，原告於訴願時並未否認系爭砂石場及預拌混凝土場係其所經營，查其訴願書略謂：被告認定原告於系爭土地設置預拌混凝土場科以罰鍰，惟其所依據之非都市土地使用管制規則並非法律，對人民之權益保障欠周；又原告設立於民國八十一年間，其所有設立於爭土地供作砂石場及預拌混凝土場之事業設施，亦早於八十二年四月以前即已興建完成，依內政部區域計畫委員會及經濟部礦務局之函文，相信經由專案輔導合法化手續，原告所有之身家財產可獲得保障，被告於系爭土地將被徵收補償地上物之際，課原告高額罰鍰，並命原告自行拆除地上物，顯係不當及違法等語。而原告董事吳哲男於會勘時亦陳稱現場之機具地上物為原告所有，待第四河川局查估後拆除等語已如前述，訴願書所述與之大致相同，並無矛盾。另依公司法第二○八條第三項之規定，董事非無可能代理董事長對外代表公司，由原告訴願書所載，益足佐證吳哲男係代表原告至現場於被告會勘時表示意見。次查，原處分即被告九十二年十一月十三日府用地字第○九二○二一○二七五○號函說明欄亦載明：依本件九十二年十月二十一日會勘紀錄結論辦理，原告不服該函之處分，先由吳哲垚以代表人之身分提起訴願，嗣再更正代表人為甲○○。查吳哲垚為原告之監察人且為吳哲男之親弟弟，參以原告訴代丁○○所陳：「（問：訴願書為何寫吳哲垚而非甲○○？）我父親雖然是公司的負責人，但沒有在管事情，重大事情他們才開股東會決定。」（參本院九十三年度訴字第二一五號原告區域計畫法事件九十二年八月九日準備程序筆錄）則原告縱事前未依公司法第二○八條第三項之規定指定吳哲男代表公司，但於事後提起訴願時亦已對其行為無異議而為默示之追認，原告迄行政訴訟始否認吳哲男代表該公司會同勘驗，又否認系爭預拌混凝土場為其所經營，顯係卸責之詞不足採取。
七、再查，原告之陳述前後矛盾復與證人所述不符，又未能提出租賃契約原本，資以證明其與地主間約定地上物於租約終止後歸地主所有之約定存在，或另有轉租之情事存在，尚難遽信：
⒈原告起訴狀載明該公司未曾承租及使用系爭土地；辯論意旨狀又改稱八十一年起承租系爭土地九年，作混凝土場及砂石場使用。
⒉原告先於準備程序主張原告公司已在九十二年七月停止所有之營業，並由原告
將所有廠房設備都出租給全承公司（見本院九十三年八月九日筆錄原告訴訟代理人張智翔律師所陳）等；而原告訴訟代理人丁○○陳稱其係甲○○之子對原告之事情知之甚詳，又稱原告八十九年就把混凝土場出租給全鎰公司，九十二年八月出租給全承公司，租金各約五十萬元，合計一百萬元（本院九十三年九月六日準備程序筆錄）。另據渠於本院九十三年度訴字第二一五號九十三年八月九日準備程序陳稱：「我是昌磊的經理（兼場務人員），昌磊在九十二年十月底，公司有遣散員工，十月就沒有在營業了，昌磊有辦歇業，但何時辦理我不知道，昌磊的員工都上班到十月底，更正，我剛剛講錯了，應該是上班到八月底遣散員工，辦歇業在後面，我是上班到八月底，公司營業到八月底，十月底歇業的是全鎰興業公司竹山的場，竹山場的廠房、設備、土地是昌磊的，但好幾年前就租給全鎰興業，吳先生是竹山場的地主，並兼為全鎰興業、昌磊的股東。昌磊出租給全鎰興業後，砂石場的部分還有在做，做到去年八月底，‧‧‧」復於該案陳稱：原告係於七十六年成立，當時就有契約約定「租賃滿九年地上物歸地主」，到目前為止設備還是屬於昌磊所有，也沒有點交給地主，因為原告還沒有辦清算（見該案九十三年九月六日準備程序筆錄）。而原告代表人甲○○則陳稱：「四八八號土地（指系爭土地）是吳哲男的兄弟的，土地所有權人與昌磊有股東關係，租賃契約約定，不租時設備我們放棄，都歸土地所有權人的。土地所有人吳哲男的兄弟是『土地公司』，我們昌磊向他們承租。所謂的『土地公司』沒有登記，只是口頭說的，即團體的意思，租金他們團體自己分。租期到了，所有設備及財產歸『土地公司』所有。車輛有貸款，最近才還清楚。九十二年八月當了負責人，我就辦停業等，設備等都歸土地公司所有，只是手續沒有辦好。」迄言詞辯論時，原告卻提出地主吳李秀雲（吳哲男之妻）之證明書，並主張九十年間租期屆滿後，系爭土地上之廠房設備等地上物已確實交給地主吳李秀雲歸其所有。原告前後所陳頗多歧異之處，難資憑信。
⒊原告未能提出租賃契約資以證明其與地主間約定地上物於租約終止後歸地主所
有之約定存在。其所提出之吳李秀雲出具之證明書係九十三年九月二十二日訴訟進行中始出具，未經到場具結作證，且所述系爭土地全為其所有而出租予原告，又九十年租期屆滿後系爭土地上之廠房設備等即依約歸屬於伊個人所有等情，亦與前引原告準備程序所述及吳哲男所述不符，不足採信。
⒋原告於本件準備程序雖據提出與全承公司訂立之礦場租賃契約及原告開立收受
全承公司租金之統一發票之影印或傳真文件，經本院當庭命其提出上開文件原本，經載明於筆錄（見本院九十三年八月九日準備程序筆錄）。惟原告迄本件言詞辯論終結時止，原告並未提出該證物，則該證物是否真實非無可疑，又原告亦未提出其轉租全鎰公司之相關證物，尚難遽信原告有轉租系爭土地及機具設備等地上物予該二公司之情事。退而言之，縱原告此部分所言為真，系爭土地既係原告承租後先作混凝土場及砂石場使用，並設有機具設備等地上物，再連同土地、地上物出租予上開公司，則在此情形下原告與各該承租公司同為系爭土地之共同使用人，則依首揭區域計畫法之規定，亦屬違反土地管制規定之行為人，原告亦不能免責。
八、綜上所述，原告所述或互相矛盾或未能舉證以實其說或所提證據尚不能為其有利之認定，核其所述均不足採。原告既於系爭農牧用地及水利用地上，未經申准即設置砂石場及預拌混凝土場，已違反非都市土地使用管制規則第六條及區域計畫法第十五條規定，原處分依區域計畫法第二十一條第二項規定處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於文到一個月內拆除機具設施恢復作農業使用，經核並無違誤。訴願機關為不受理之決定雖有不合，惟原告訴請撤銷原處分既無理由，仍應駁回原告之訴。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 一 日
法院書記官 孫 庠 熙