臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第二四二號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 苗栗縣竹南鎮公所代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因有關核發證明事務事件，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴外人朱明溪，就苗栗縣○○鎮○○段一○一○之二四、一○一○之二六、一○一○之五六及同段一○二○、一○二○之一等五筆農地（該五筆土地原屬原告所有），向被告機關申請核發自耕能力證明書。經被告機關分別以八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號、八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號，核發自耕能力證明書在案，原告即以買賣為由，將前揭五筆土地，移轉登記為朱明溪所有。嗣經苖栗縣稅捐稽徵處以朱明溪非真正承買人，真正承買人另有訴外第三人通知原告補稅。原告乃於九十二年十二月二十九日，向被告機關申請撤銷（並於申請書中主張前開自耕能力證明書無效）前揭自耕能力證明書。被告機關於九十三年一月十三日以苗竹鎮農字第○九二○○二二二九一號行政處分駁回申請，而提起本件行政訴訟，請求確認上開爭自耕能力證明書無效（原起訴請求撤銷原處分及訴願決定部分，已經原告撤回）。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、確認被告機關所核發八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號及八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書無效。
（二）、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴及辯論意旨略以：
（一）、查民國八十三年間，由訴外人朱明溪，就苗栗縣○○鎮○○段一○一○之二
四、一○一○之二六、一○一○之五六及同段一○二○、一○二○之一（為原告所有）向被告機關申請核發自耕能力證明。被告機關分別以八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號、八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號，核發自耕能力證明書在案，原告即以買賣為由，將前揭五筆土地，移轉登記為朱明溪所有。
（二）、嗣原告於九十二年十二月二十九日，申請撤銷（其真意為「確認無效」）前
揭自耕能力證明書。被告機關於九十三年一月十三日以苗竹鎮農字第○九二○○二二二九一號行政處分駁回申請。原告乃向苗栗縣政府提起訴願，請求撤銷前揭處分，併確認係爭自耕能力證明書無效。嗣經苗栗縣政府以九十三年度苗府訴字第七號訴願決定，訴願不受理。爰依法提起行政訴訟。
（三）、無效之行政處分，乃自始無效，不因事後法令之變更而轉為有效，亦不待廢
止任叫人均得主張其為無效。本件第三人朱明溪形式上為農地之承買人，惟實屬第三人利用其農民名義購買（苗栗稅捐稽徵處，亦作此認定）。此一情況，與土地法第三十條、自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點不符，蓋第三人朱明溪並非農地之承買人（此部為苗栗稅捐稽徵處所肯認），而承買人並無自耕能力。被告機關依申請所發之八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號、八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書，俱屬無效。而此一無效之自耕能力證明書，乃自始無效，不因為事後法令修改，而使無效之處分復活。
（四）、原告於九十二年十二月二十九日，表面上雖向被告機關申請「撤銷」，惟其
真意，實乃請求確認處分無效。人民對於法律用語，既未若公務員之熟稔，縱一時誤用，然於訴願時，已經向決定機關釋明真意。豈知被告機關與訴願機關，仍一本捱諉之態度，對於訴願書內所載之理由，視若末睹。於訴願決定中，對於確認無效部分，隻字未提，而僅就撤銷部分，以不合法為由，決定不受理。
（五）、事實上，不論被告機關與決定機關，俱屬行政審查。於申請或訴願階段，即
可就確認無效部分進行審查，於法亦無不合，且可儘早釐清未定之法津關係。倘其態度如「鋸箭法」般，於人民法律名詞一時誤用之際，趕緊將案件駁回。試問，於疏減紛爭、釐清法律關係，有何助益？無效之處分，亦不因被告與決定機關之推諉或迴避，而轉為有效。人民若重行「申請確認行政處分無效」被告與決定機關，仍是無可迴避。
（六）、系爭自更能力核發之依據「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第二點
規定：「因左列情形之一得申請證明書：（一）農地所有權買賣、贈與、交換、繼承、法院拍賣．．．」。其中，農地所有權買賣，應以農地買受人為申請人，此乃當然解釋。倘申請人非農地之買受人，自屬主體要件不合，理合予以駁回申請。縱核發機關一時不察，誤為核發，該證明亦因「主體錯誤」之重大明顯瑕疵，而自始無效。本件自耕能力證明之申請人朱明溪，並非農地之買受人，與申請主體要件不符。此部分重大明顯瑕疵，於其他行政機關（即苗栗縣稅捐稽徵處）為相同之認定。基上，該自耕能力證明，因主體錯誤之重大明顯瑕疵，自始無效，乃毋庸置疑。原告依行政程序法第一百十一條第七款、第一百十三條，請求確認無效，為於法有據。
（七）、本件確認無效之訴，有其確認實益，爰陳如下：農地所有權移轉，以具自耕
能力為要件。否則依民法第二百四十六條第一項前段規定，買賣契約即屬無效（最高法院六十四年台上字第一三五二號、六十六年台上字第二六五五號判例）。本件肇因，乃原告出售土地予訴外人朱明溪，明知朱明溪非真正承買人，真正承買人另有訴外第三人，至苗栗縣稅捐稽徵處通知原告補繳稅金時，原告方知悉前情，雙方經協調，該訴外第三人自知理屈，同意塗銷所有權移轉登記，將農地返還原告。基上，原告請求塗銷所有權移轉登記，係以買賣契約無效為前提，而買賣契約之效力，又繫於該自耕能力證明之存廢。易言之，原私法行為（買賣契約）既屬無效，當事人間原可單純互為回復原狀。惟本件卻因所有權登記機關（苗栗縣竹南地政事務所）與自耕能力核發機關（即被告機關）之堅持，導致原告與訴外第三人、朱明溪之法律關係，懸而未決。訴外第三人、朱明溪，原已同意返還農地予原告，亦因被告等機關之從中作梗，使原告無法取回農地。
（八）、按行政機關縱各有職司，惟不同機關間，若就同一法律關係而為不同認定，
則徒增人民之困擾，於行政威信亦屬傷害。系爭自耕能力證明，依稅捐徵機關之見解，已認定朱明溪非屬真正承買人。惟於被告機關，卻又堅持其「不得撤銷」「拒絕認定無效」（被告機關至今，只堅持「不得撤銷」「拒絕認定無效」，而未堅持該證明「有效」。）兩不同行政機關之見解齟齬如是，民將安錯其手足？進而言之，政府於得為課稅時（買賣若屬有效），即認定自耕能力證明為無效。於人民互為回復原狀時（若無買賣，則不能課稅），卻又拒絕認定該證明為無效。一切行政作為，似全以能否向人民課得稅捐為取向，至於行政見解歧異，則可視而未見？再進而言，系爭自耕能力證明縱為無效，於政府之稅捐收入，亦不生影響。
（九）、末查，政府機關雖權責分立、各有職司。但在人民眼中，政府只有一個。當
不同機關見解歧異時，人民之整體觀感，只會覺得行政反覆，至於深層的法政理論，實非販夫走卒所能通曉。當不同機關見解歧異時，若行政機關不能有所擔當，而各自為政，人民迫於無奈，只得事事向仲裁機關─法院，尋求判決，對於疏減訟源或行政效率而言，皆屬背道而馳。
（十）、司法院大法官會議釋字第三七九號解釋文：「私有農地所有權之移轉，其承
受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，．．．」顯然自耕能力證明書是為執行土地法第三十條而設。且依自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點規定，於申請證明書時也載明申請目的「買賣」及承買之標的耕地。土地法第三十條既限制農地取得資格，且該條係屬強制規定，違反該規定之登記行為，自屬無效，惟有如此解釋，方符合其立法理由：「為防止非農民承受農地，造成土地投機壟斷之情形，並積極輔助農民增加取得耕地使用之機會，從而扶植自耕農，促進土地利用，以實現耕者有其田．．．」。非農民取得耕地原為法所不許，唯假借農民名義，逃避法律規範，達成實質取得農地之目的，就當時，正嚴重妨礙「積極輔助農民增加取得耕地使用之機會」之立法目的，該等脫法行為，自為法所不許，請判決確認該自耕能力證明為無效等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）、申請人朱明溪於民國八十三年屆時申請自耕能力證明書之當時是符合各項審
查項目之規定，依法核發自耕能力證明書，並無違法或不當之處，查該項證明書，其有效期間為核發後六個月內有效。經本所於民國九十三年一月十三日苗竹鎮農字第O九二OO二二二九一號函送達在案、申請人朱明溪君至今並無異議。甲○○君從未向本所申請該項自耕能力證明書，何來撤銷訴願之理。
（二）、農地承受人自耕能力證明書已於民國八十九年二月十八日經內政部台八九內地字第八九六四二八一號函停止適用，無撤銷原先核發證明之適法。
（三）、訴願人係因土地稅法之問題與財政部八十四年五月九日台財稅第00000
0000號函規定之適用與否。與農地承受人自耕能力證明書並無相對之絕對關係，而是為當事人有無信賴保護原則之適用。
（四）、依土地法第三十條規定，私有農地所有權之移轉，其承受人以自耕者為限，
並不得移轉為共有，但因繼承而移轉者得為共有。依民國七十五年一月六日修正農業發展條例第四條農民自行以人力、畜力或農用機械機作，經營農業生產或實施共同經營，合作農場經營者為自耕。
（五）、原告之訴理由為本所於民國八十三年十月十八日及民國八十三年十一月一日
核發苗竹鎮農字第二○一七二號及苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書無效，違反土地法第三十條，申請人朱明溪申請當時，確實符合審查項目各項規定免徵土地增值稅在案，地政事務所亦依法准以登記在案，苗栗稅捐稽徵處，依財政部八十四年五月九日台財稅第000000000號函示規定，農地移轉價值在二千萬以上免稅案，應於核准免稅後追查購買農地者之資金來源。稅捐單位稅法之認定與自耕能力證明書之核發實質上並無關係，怎可說稅捐單位否定本所核發之證明書呢？何況系爭農地登記辦理完竣後，並未有任何機關單位或其他人等檢舉本證明書違法未依規定核發，足證原告所言，均為主觀自行認定，與自耕能力審查項目之規定，明顯不符，請依法駁回原告之訴等語。
理 由
一、查本件原告於九十二年十二月二十九日，提出申請書向被告苗栗縣竹南鎮公所請求撤銷本件系爭前揭自耕能力證明書，雖於申請書中稱「申請撤銷」系爭自耕能力證明書，然於申請書中，已表示「．．．因此該自耕能力證明書無效」，有該申請書影本，附於訴願卷內可據。被告對原告上開申請，雖以原告申請撤銷系爭自耕能力證明書予以處理，而對原告之申請予以否准，然原告既已主張系爭自耕能力證明書無效，且被告於本件訴訟行準備程序時，亦主張系爭自耕能力證明書並無無效之情事。是本件原告提起確認上開系爭自耕能力證明書無效之訴，自應認原告已向原處分機關請求確認其無效未被允許，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟。
二、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，固為行政程序法第一百十一條第七款所規定，然查：
（一）、按八十九年一月二十六日修正前土地法第三十條規定：「私有農地所權之移
轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」，而地政之中央主管機關內政部為執行自耕能力之認定，乃訂定「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」作為核發機關鄉（鎮、市、區）公所辦理之依據。又依該注意事項第二點固規定「因左列情形之一，得申請證明書：（一）農地所有權買賣、贈與、交換、繼承、法院拍賣。（二）農地設定典權、永佃權。（三）農地辦理預告登記。（四）收回農地自耕。然此點規定，係就人民得申請自耕能力證明書之事由，所作之規定，其中以「農地所有權買賣」作為申請之事由時，雖申請人於申請時須載明所申請之農地，然此一自耕能力證明書之核發，僅審核申請人就該農地是否具有自耕能力，如經審核相符，則發給自耕能力證明書，作為申請人具備承受取得該農地所有權資格之證明（即合於上開修正前土地法第三十條所規定得承受取得該農地所有權之資格）；至於申請人申請後，據此自耕能力證明書所為之法律行為，如有違法，或無效之情形，並不因此而使原僅供證明申請人就該農地具有自耕能力之自耕能力證明書發生效力問題。
（二）、查本件系爭自耕能力證明書，係證明訴外人朱明溪於提出申請時，對本件系
爭土地有自耕能力。是縱如原告所主張本件上開系爭自耕能力證明書，係因第三人向原告購買系爭農地後，以朱明溪名義作為買受人，始由朱明溪提出申請自耕能力證明書，並進而由朱明溪據該等系爭自耕能力證明書辦理系爭農地之移轉所有權登記屬實。僅有本件系爭農地之實際買受人，並非其後履行買賣關係，而為所有權移轉登記時之名義權利人朱明溪，然在辦理系爭農地所有權移轉登記，則仍係以朱明溪為權利人。依上開說明，尚不影響被告機關所核發證明朱明溪申請時對系爭農地有自耕能力之自耕能力證明書之效力。至實際出資購買系爭農地之第三人如無自耕能力，有實質違反上開修正前土地法第三十條情形，則為原告與該第三人間農地買賣契約是否有無效之問題，尚不影響本件系爭自耕能力證明書之有效。
（三）、至司法院大法官會議釋字第三七九號解釋之解釋文為：「私有農地所有權之
移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，己失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」固認私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，申請農地所有權移轉登記者，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關應就所提自耕能力證明書有形式上的審查權，然此一見解，並不影響本件上開系爭自耕能力之效力。
三、綜上所述，原告本件如事實欄其所為之主張，尚難認本件被告所核發之系爭自耕能力證明書，有行政程序法第一百十一條第七款行政處分具有重大明顯之瑕疵，而屬無效之情形，原告認本件系爭自耕能力證明書有申請人非農地之買受人，有主體要件不合，與自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點不符之重大瑕疪，尚有誤會。至本件農地買賣，相關稅捐之稽徵主管機關苗栗縣稅捐稽徵處認系爭農地之承受人並非朱明溪，而係另有其人，致有應課稅捐之情形，與本件被告認定系爭自耕能力證明書，並非無效，亦無矛盾之情事。是本件原告起訴請求確認被告機關所核發八十三年十月十八日苖竹鎮農字第二○一七二號及八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書無效，自難認為有理由，本件原告起訴，應予以駁回。此外，兩造其餘之主張及舉證，經核，均不足以影響本件判決之結果，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十八 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧