臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第二四三號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 苗栗縣竹南地政事務所代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服苗栗縣政府中華民國九十三年四月二十六日苗府訴字第一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○原所有座落苖栗縣○○鎮○○段一０一０─二四、一０一０─二六、一０一０─五六、一０二０、一０二０─一地號等五筆土地，其中過港段一０二０地號土地於民國八十三年十一月八日經被告登記收件南地所字第一一一二七號案件辦畢所有權買賣移轉登記，其餘四筆土地並於民國八十三年十一月十一日經被告登記收件南地所字第一一三七四號案件辦畢所有權買賣移轉登記，承買人均為朱明溪。嗣苗栗縣稅捐稽徵處以八十八年四月二十九日八八苗稅法字第八七二一七六五０號復查決定書：「經查明朱君非自有資金購買系爭農地，係第三者利用其農民名義所購買，並無免徵土地增值稅之適用，乃核定補徵原免徵土地增值稅二０、六二九、五三四元。」，原告據此於九十二年十二月二十九日檢具申請書，主張上開移轉登記違反修正前土地法第三十條第一項前段之規定，依同條第二項規定其物權移轉行為無效，向被告申請塗銷民國八十三年十一月八日、民國八十三年十一月十一日辦畢所有權買賣移轉登記，並回復為原告甲○○名下，經被告以九十三年一月三十日南地所一字第○九三○○○○五七三號函否准原告之申請，原告不服，經提請訴願，亦遭苗栗縣政府決定訴願駁回，為原告不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、原處分及訴願決定均撤銷。
（二）、被告應將苗栗縣○○鎮○○段一○一○之二四、一○一○之二六、一○一○
之五六及同段一○二○、一○二○之一等五筆土地，於民國八十三年十一月移轉於第三人朱明溪之登記塗銷。
（三）、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）、駁回原告之訴。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴及準備書狀意旨略以：
（一）、查無效之行政處分，乃自始無效，不因事後法令之變更而轉為有效；亦不待廢止任何人均得主張其為無效。
（二）、次查，據最高法院六六年台上字第二六五五號判例、六九台上字第一八三四
、三○一八號判決；七○年台上字第二○二、二五八、三七六號判決意旨，欠缺自耕資格者承受耕地，其物權移轉、債權契約概屬自始無效。
（三）、本件第三人朱明溪形式上為農地之承買人，惟實屬第三人利用其農民名義購
買（苗栗稅捐稽徵處，亦作此認定）。此一情況，與土地法第三十條、自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點不符。被告機關雖依苗栗鎮公所所發之八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號、八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書，而為移轉登記，然而前揭自耕能力證明書，既自始無效，其買賣之債權契約、物權移轉，同屬自始無效，不因為事後法令修改，而使無效之處分復活。
（四）、被告機關屢執內政部八十九年五月三日所發台（八九）內地字第八九○三三
○號函釋，宣稱土地法第三十條刪除後，縱發現自耕能力證書之核發，有不符自耕能力證明書之申請及核發注意事項之情形，亦毋庸加以撤銷；且系爭自耕能力證明書，仍未經撤銷；修法後，農地政策放鬆，農地移轉不以具自耕能力證明書為要件．．．等等事由，拒絕原告之申請。惟被告機關，實有所誤解，析陳如后：
１、內政部台（八九）內地字第八九○三三○號函釋，僅係釋示，就不符自耕能力證明書之申請及核發注意事項之情形，毋庸加以撤銷。然並未釋示，自始無效之自耕能力證明書，即當然轉為有效。
２、內政部僅釋示，毋庸撤銷，然並末剝奪各行政機關（含被告在內），對於自耕能力證明書之是否有效之審查權。此由苗栗稅捐稽徵處，對於系爭自耕能力證明書之自行認定，可見一般。被告機關與苗栗稅捐稽徵處，均有同一之審查權限。
３、土地法第三十條刪除，農地政策雖已放鬆。惟其效力係自修法起，向後發生效力。其在修法前之無效處分，並不因修法而溯及有效。本件係屬自始無效之處分，自不因修法後，而使無效之處分復活之理。
（五）、不論被告機關與訴願決定機關，俱屬行政審查。於申請或訴願階段，即可如
同苗栗稅捐稽徵處一般，就自耕能力證明書之效力部分進行審查，且可儘早釐清未定之法律關係。然其誤解內政部函釋之真意，以致驟而駁回原告之申請及訴願，於法自有未洽。
（六）、原告主張之法律依據為土地法第三十條。依司法院大法官會議釋字第三七九
號解釋及行政院六十二年八月九日台六十二內字第六七九五號函耕地移轉是否符合土地法第三十條，登記機關有審查權，縱於登記完畢，才發現有不符合情形，登記機關仍得依法塗銷。本件系爭移轉登記，真正所有權人實另有第三者，並非朱明溪。本件系爭移轉登記，係於土地法第三十條於八十九年一月二十六日刪除前，涉及實體私權變動時，仍有刪除前土地法第三十條之適用。土地法第三十條既限制農地取得資格，且該條係屬強制規定，違反該規定之登記行為，自屬無效。惟有如此解釋，方符合其立法理由：「為防止非農民承受農地，造成土地投機壟斷之情形；並積極輔助農民增加取得耕地使用之機會，從而扶植自耕農，促進土地利用，以實現耕者有其田．．．」，方能免於耕地被取巧落入非自耕農之手。違反土地法第三十條之行為者，其物權移轉、債權契約概屬自始無效，行政機關對該等無效，並無裁量空間，也無法因土地法第三十條之廢除，而使無效處分，轉為有效，登記機關仍有塗銷權，故原處分及訴願決定率予駁回即屬越權裁量之行為。
（七）、原私法行為（買賣契約）既屬無效，當事人間原可單純互為回復原狀，惟本
件卻因所有權登記機關（苖栗縣竹南地政事務所）與自耕能力證明書核發機關之堅持，導致原告與第三人、朱明溪之法律關係懸而未決。然依司法院大法官會議釋字第三七九號解釋及行政院六十二年八月九日台六十二內字第六七九五號函，行政機關有權且必要將該行政處分認定無效。
（八）、行政機關縱各有所司，惟不同機關間，若就同一法律關係而為不同認定，則
徒增人民之困擾，於行政威信亦屬傷害。本件耕地買賣，依稽徵機關之見解，已認定朱明溪非屬真正承買人，惟於被告機關，卻堅持其「不得撤銷」、「拒絕認定無效」兩不同行政機關之見解齟齬如是，民將安措其手足？為此，狀請判決如聲明等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）、按行政程序法第一百十條第三項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因
其他事由而失效者，其效力繼續存在。」，本訴訟土地案承買人朱明溪君，該案附民國八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號（證八）及八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號承受之自耕能力證明書（證九），經原核發機關苗栗縣竹南鎮公所以九十三年一月二十日苗竹鎮農字第○九三○○○○六九九號函裁定：「無撤銷之適法」在案，本所據難爰引塗銷所有權買賣移轉登記並回復為原告名下。
（二）、按內政部八十九年二月十八日台八九內地字第八九六四二八一號函停止適用
前自耕能力證明書之申請及核發注意事項（證十）第四點規定：「證明書由申請人向戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所申請。鄉（鎮、市、區）公所為處理證明書之核發，得組成審查小組，審查小組之組成及其職掌，由省（市）政府訂定。」，同注意事項第五點規定：「申請人應為符合左列各款規定之現耕農民；（一）年齡在十六歲以上之自然人。（二）無專任農耕以外之職業或勞動工作者。（三）有現耕農地或喪失原耕農地未滿五年者。前項第二款規定由申請人以切結書為之。第一項第三款所稱喪失原耕農地未滿五年者，其期間之計算始日以喪失原耕農地所有權登記完畢日為準，截止日以承辦機關受理申請核發證明書日為準。」，同注意事項第九點規定：「本證明書之有效期間為六個月，自核發之日起算。」，查自耕能力證明書原核發機關苗栗縣竹南鎮公所九十三年三月二日訴願答辯書（證十一）指陳，申請人申請當時是經過鄉鎮間之會勘、並經該所審核小組審核後，符合自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定經決議後而核發，該項證明書有效期間為自核發日起六個月內有效，並無違法或不當之處，且經九年多後申請撤銷該證明書，自無撤銷之適法，原告指陳苗栗縣稅捐稽處查明朱君非自有資金購買係爭農地，係第三者利用其農民名義所購買．．．．等語，查自耕能力證明書之申請及核發注意事項審查項目並無該項目，原告所陳顯無理由應不予受理。
（三）、土地法第三十條業於民國八十九年一月二十六日總統華總（一）義字第八九
○○○一七四三○號令公布刪除，復按內政部八十九年六月二十二日台（八九）內中地字第八九一一四七三號函略以：「土地法第三十條刪除後方撤銷自耕能力證明書，原登記機關自無需塗銷其所有權移轉登記。」釋示在案（證十二），爰此本所無適法之依據，應不予受理。
（四）、本件原告之訴理由略謂：查無效之行政處分，乃自始無效，不因事後法令之
變更而轉為有效；亦不待廢止任何人均得主張其為無效；次查最高法院六六年台上字第二六五五號判例．．．．，欠缺自耕資格者承受耕地，其物權移轉、債權契約概屬自始無效；本件第三人朱明溪君形式上為農地承買人，惟實屬第三人利用其農民名義購買．．．．，其買賣之債權契約、物權移轉，同屬自始無效；內政部（八九）內地字第八九○三三○六號函僅係釋示，然未剝奪各行政機關之審查權，狀陳被告誤解內政部函釋示之真意，以致驟而駁回原告之申請及訴願，於法未洽。
（五）、卷查本案，原告稱該自耕能力證明書核發有誤，顯屬行政程序法第一百十條
第四項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」，復按行政程序法第一百十一條第一項第七款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效。．．．七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為無效之行政處分；按八十九年一月二十六日刪除前土地法第三十條規定：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。」，按九十年九月十四日修正前土地登記規則第八十七條規定：「申請農地所有權移轉登記，除法令另有規定外，應提出承受人自耕能力證明書。」，土地稅法第二十八條前段規定：「已規定地價之土地，於土地所有權移轉時，應按其土地漲價總數額徵收土地增值稅。」，八十九年一月二十六日修正前土地稅法第三十九條之二規定：「農業用地在依法作農業使用時，移轉與自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅。」，綜上規定，原告於民國八十三年十一月八日、十一月十一日申辦私有農地移轉於承受人朱明溪君，雙方簽訂土地買賣契約，並依法向苗栗縣竹南鎮公所申請承受人朱君自耕能力證明書，經審查符合規定取得該證明書後，復向苗栗縣稅捐稽徵處申請免徵土地增值稅，並經苗栗縣稅捐稽徵處核發免徵土地增值稅證明書後，檢具相關文件向本所申辦土地所有權買賣移轉登記，並依法登記完畢；嗣日後因苗栗縣稅捐稽徵處稽查訟爭農地係利用朱明溪君之農民名義購買，不符八十九年一月二十六日修正前土地稅法第三十九條之二規定，非自有資金購買系爭農地、非屬移轉與自行耕作之農民繼續耕作，無八十九年修正前土地稅法第三十九條之二適用，依法補徵土地增值稅，用以取消稅法上之優惠，以符賦稅公平；另本件承受人朱明溪君向苗栗縣竹南鎮公所申領之自耕能力證明書，經核發機關審查符合自耕能力證明書之申請及核發注意事項規定，其自耕能力及承受農地資格應無疑義，土地法第三十條刪除前我國農地政策係採「管人不管地」，限制承受農地者以自耕者為限，取得自耕能力證明者才能依法登記取得農地所有權，於八十九年刪除土地法第三十條後，始開放農地移轉不再以自耕者為限，本件應釐清「農業用地作農業使用時，移轉與自行耕作之農民繼續耕作者」稅法上因繼續自行耕作，始得免徵土地增值稅與「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限」承受人自耕資格認定二者之差異，原告指陳苗栗縣稅捐稽徵處查定訟爭農地非自有資金購買、非屬移轉與自行耕作之農民繼續耕作，無八十九年修正前土地稅法第三十九條之二適用，裁定補徵土地增值稅，據以推論苗栗縣竹南鎮公所核定朱明溪君自耕能力證明書為無效，朱君自耕資格自始無效，原告爰引稅法上自行耕作之農民繼續耕作認定與證明書自耕資格認定混淆，顯與法未洽，本件第三人朱明溪君應屬具有自耕能力之農民非繼續自任耕作，至為灼然，原告理由謂以無效之行政處分，乃自始無效、欠缺自耕資格者承受耕地，其物權移轉概屬無效云云，堪不足採信之；次查最高法院六六年台上字第二六五五號判例，業因八十九年一月公布刪除土地法第三十條，本則判例刪除不再援用；另原告指陳本所依據內政部（八九）內地字第八九○三三○六號函釋示駁回原告之申請，本所遵照上級主管機關釋示命令，以補法令之不足，自屬本所行政裁量之依憑，本所自未敢越權擅專，具狀陳明。
（六）、綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴等語。理 由
一、本件係原告於九十二年十二月二十九日向被告機關提出申請，以原屬其所有系爭坐苖栗縣○○鎮○○段一０一０─二四、一０一０─二六、一０一０─五六、一０二０、一０二０─一地號等五筆土地，其中過港段一０二０地號土地於八十三年十一月八日經被告登記收件南地所字第一一一二七號案件辦畢所有權買賣移轉登記，其餘四筆土地並於八十三年十一月十一日經被告登記收件南地所字第一一三七四號案件辦畢所有權買賣移轉登記，承買人均為朱明溪，因上開土地均屬耕地，依八十九年一月二十六日修正前之土地法第三十條第一項規定，承受人以能自耕者為限，而上開買賣登記，係第三者利用朱明溪農民名義所購買，認該物權移轉行為無效，請求被告機關塗銷前開土地所有權買賣移轉登記。而為被告機關以九十三年一月三十日南地所一字第○九三○○○○五七三號函否准原告之申請，原告不服提起訴願，亦為苖栗縣政府為駁回其訴願之決定，原告乃提起本件訴訟，請求如原告之聲明。
二、按土地登記，依土地法第三十七條第二項規定，其規則由中央地政機關定之，是土地登記之辦理機關，辦理土地登記事項時，自應依土地登記規則所為之規定為之。又「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」、「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。
二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。」則分別為土地登記規則第七條及同規則第一百四十四條所規定。是本件辦理土地登記之被告機關，因原告請求辦理系爭土地登記之塗銷登記，自應依上開土地登記規則之規定辦理。
三、查本件上開系爭五筆土地之所有權移轉登記，係由原告移轉予朱明溪，而苖栗縣稅捐稽徵處以系爭上開農地實係鼎將建設公司及林振泳等人向原告所購買，係利用朱明溪之農民身份為登記，認未符八十九年一月二十六日修正前土地稅法第三十九條之二免徵土地增值稅之規定，而補徵本件系爭土地移轉之土地值稅二○、
六二九、五三四元等情，固有上開土地移轉登記之土地登記申請書及苖栗縣稅捐稽徵處八十八年四月二十九日八八苖稅法字第八七二一七六五○號復查決定書等影本在卷可據。
四、惟查上開系爭五筆土地之移轉登記，縱有如苖栗縣稅捐稽徵處所認，實際上係無自耕能力之鼎將建設公司及林振泳等人所購買，利用朱明溪為有自耕能力之農民名義辦理所有權移轉登記之情形，然該五筆系爭土地為移轉登記時，係以朱明溪為權利人申請登記，提出以朱明溪為買受人之契約書，並因該五筆土地為農地，而提出朱明溪之自耕能力證明書，是在形式上該等移轉所有權登記之申請，係由本件原告以買賣為原因移轉予權利人朱明溪。依司法院大法官會議釋字第三七九號解釋：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，己失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」之意旨，該解釋中所指之「私有農地承受人」於本件情形，應係指所提出移轉原因證明所指之買受人即朱明溪。是本件私有農地所有權之移轉，於辦理農地所有權移轉登記時，其承受人朱明溪，既已提出自耕能力證明書，且朱明溪就系爭農地確有自耕能力，則登記機關就所提自耕能力證明書為形式上的審查後，准為移轉所有權登記，並無不合，此亦與前開大法官會議解釋之意旨不相違背。
五、另行政院六十二年八月九日台六十二內字第六七九五號函，以：「．．私有農地所有權之移轉登記，其承受人有無自耕能力，係登記機關應審查之事項，於登記完畢後．．．其承受人確有不具備自耕能力，是項耕地所有權移轉，顯違土地法第三十條及實施耕者有其田條例第二十八條之強制規定，依民法第七十一條規定，其所有權移轉當然無效。惟此項所有權移轉登記無效之塗銷，因不涉及私權之爭執，當事人間自無由會同辦理塗銷或任由一方訴請塗銷之可言，可由上級機關本其監督權函知其主管登記機關逕行照辦之（由主管機關逕行塗銷）。」，亦應係認私有農地所有權之移轉登記，申請登記之承受人有無自耕能力，係登記機關應審查之事項，須以申請登記之承受人確有不具備自耕能力，以其不涉及私權之爭執，當事人間自無由會同辦理塗銷或任由一方訴請塗銷之可言，認可由上級機關本其監督權函知其主管登記機關逕行塗銷。
六、至原告主張本件實際上出資購買上開系爭農地之人，並無自耕能力，並認朱明溪非系爭農地之買受人，其取得之自耕能力證明書無效一節。按自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點固規定「因左列情形之一，得申請證明書：（一）農地所有權買賣、贈與、交換、繼承、法院拍賣。（二）農地設定典權、永佃權。
（三）農地辦理預告登記。（四）收回農地自耕。然此點規定，係就人民得申請自耕能力證明書之事由，所作之規定，其中以「農地所有權買賣」作為申請之事由時，雖申請人於申請時須載明所申請之農地，然此一自耕能力證明書之核發，僅審核申請人就該農地是否具有自耕能力，如經審核相符，則發給自耕能力證明書，作為申請人具備承受取得該農地所有權資格之證明（即合於上開修正前土地法第三十條所規定得承受取得農地所有權之資格）；至於申請人申請後，據此自耕能力證明書所為之法律行為，如有違法，或無效之情形，並不因此而使原僅供證明申請人就該農地具有自耕能力之自耕能力證明書發生效力問題。是上開系爭農地之買受人若原告認非朱明溪，而係無自耕能力之第三人，致有系爭五筆農地買賣是否無效問題，則事屬涉私權之爭執。依前開土地登記規則第七條之規定，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。原告以本件所有權移轉登記與土地法第三十條規定不合，該系爭農地之買賣無效，並認用以為登記之朱明溪自耕能力證明書，與自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點不符，而自始無效，認被告機關應逕予塗銷上開系爭移轉登記，尚有誤會。
七、再者，苖栗縣稅捐稽徵處以系爭上開農地實係鼎將建設公司及林振泳等人向原告所購買，係利用朱明溪之農民身份為登記，認未符八十九年一月二十六日修正前土地稅法第三十九條之二免徵土地增值稅之規定，而補徵本件系爭土地移轉之土地值稅，係該稅捐稽徵處認為本件系爭農業用地之移轉，與移轉當時有效之八十九年一月二十六日修正前土地稅法第三十九條之二所規定：「農業用地在依法作農業使用時，移轉與自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅。」之要件不合，而依法補稅，乃係其基於稽徵之職責所為之行政處分。而本件系爭耕地之移轉，究其移轉之原因為何？是否有無自耕能力之第三人利用有自耕能力之朱明溪之名義辦理移轉登記情形，而涉依修正前土地法三十條規定，系爭耕地買賣無效之情形？尚難逕以苗栗縣稅捐稽徵處有上開課徵土地增值稅之處分，即由僅得作形式審查之登記機關，即被告機關為實質之論斷，其真實情形如何，自涉私權之爭執。從而，本件之情形與土地登記規則第第一百四十四條所規定之要件及司法院大法官會議釋字第三七九號解釋，得逕行塗銷其所有權移轉登記之情形不符，亦與行政院六十二年八月九日台六十二內字第六七九五號函所指，可由上級機關本其監督權函知其主管登記機關逕行塗銷之情形不合。
八、綜上所述，本件原告向被告機關申請塗銷八十三年十一月八日及八十三年十一月十一日辦畢之系爭所有權買賣移轉登記，並回復為原告甲○○所有，被告機關予以否准，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求對被告所為否准之處分及訴願決定均予撤銷，並請求判命被告應將苖栗縣○○鎮○○段一○一○之二四、一○一○之二六、一○一○之五六及同段一○二○、一○二○之一等五筆土地，於民國八十三年十一月移轉於第三人朱明溪之登記塗銷，均為無理由，應予駁回。此外，兩造所為其他主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十八 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧