臺中高等行政法院判決
九十三年度訴字第二八二號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○上四人共同訴訟代理人 壬○○原告兼共同訴訟代理人 戊○○原告共同訴訟代理人 辛○○被 告 經濟部水利署代 表 人 己○○訴訟代理人 庚○○上列當事人間因有關徵收補償事務事件，原告等提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落原苗栗縣○○鄉○○○段○○○○號土地其中面積○．○八六三公頃部分（徵收後劃歸為同段三六七之一地號，重測後變更○○○鄉○○段○○○○號），因位於被告景山溪一號堤防工程範圍內，而由經濟部以民國八十九年十月廿七日經（八九）水利字第八九八八八六九二號函報內政部申請補辦徵收，並經內政部以同年十一月廿一日台（八九）內地字第八九六二二五四號函，准予徵收在案。嗣原告分別於九十年二月二日及九十一年一月二日以鯉魚潭段三六七地號土地遭徵收後之剩餘部分（重測後變更○○○鄉○○段○○○○號，面積三、二四五平方公尺）及其所有與上開土地相鄰之同段三六六地號土地（重測後變更○○○鄉○○段○○○○號，面積六九八．三平方公尺）因徵收結果而成為法定河道且無通路進入，致不能為相當之使用為由，向被告請求一併徵收，惟均未果，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠先位聲明：被告應以每平方公尺新台幣（下同）一、八○○
元之價格，徵收原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段五二九、五三一地號，總面積三、九四三．三平方公尺之土地。
㈡備位聲明：被告應補償原告每人六九九、九六三元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、先位聲明部分：㈠原告所有坐落原苗栗縣○○鄉○○○段○○○○號土地其中
面積○．○八六三公頃部分遭徵收並興建堤防後，其剩餘土地及相鄰之同段三六六地號土地（即重測後○○○鄉○○段五二九及五三一地號土地，以下合稱系爭土地）即因此成為鯉魚潭水庫洩洪時之行水區。按尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，水利法第八十三條第一項定有明文。是系爭土地既位於「尋常洪水位行水區域」內，被告即應依法徵收。雖被告辯稱依該法條之文意解釋，被告係「得」選擇決定是否予以徵收等語，惟文意解釋並非法律解釋之唯一方法，且本條之規範目的乃係藉由政府機關之徵收行為以保障人民財產權，則系爭土地既因被告興建堤防以致每逢鯉魚潭水庫洩洪即遭蹂躪，原告之財產權亦因此持續遭受急迫之侵害，是被告於本件已無任何裁量權限存在，而屬「裁量權收縮至零」之情況，此際被告即應依法徵收，方屬適法。再者，就行政機關本身之內部關係而言，依內政部台（九十）內地字第九○七七八九六號函「．．．本案土地既屬應由水利單位依水利法相關規定辦理徵收之河道及行水區土地，如協議價購不成，原則同意辦理一般徵收，由水利單位循適法途徑辦理。」之旨，本件系爭土地雖非屬因徵收而形勢不整或面積狹小致不能為相當之使用，而無法援引土地徵收條例第八條或土地法第二百十七條規定作為徵收之法源依據，惟內政部亦認被告不得以此任意侵佔民產，乃諭示其應依水利法第八十三條規定，對原告進行徵收補償事宜。然被告竟無視該函文，違法抗拒主管機關發交之任務，反曲解上開函令，甚至以「全省面積龐大，且無財源」為由搪塞，誠屬無稽。又「國家因水利事業之需要，得徵收私有土地，但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限，此為土地法第二百零八條第四款所明定。本件被告官署為水庫之需要，徵收原告之私有土地，既經勘查水庫所必需之土地，應以洪水位範圍為準，以防水位之高漲，自難謂於法不合。」改制前行政法院四十七年判字第四九號判例已有明示。據此，系爭土地既位於行水區內，符合上開判例之標準，則原告請求徵收於法有據，實不容被告任意否認。㈡次按憲法第七條及行政程序法第六條所揭示之平等原則，行
政行為非有正當理由，不得為差別待遇。依「景山溪水道治理計畫重要工程布置與計畫洪水位到達區域圖」及「景山溪整治工程徵收河川使用土地位置圖」所示，同為景山溪整治工程之下游土地即重測前鯉魚潭段二六二之二地號土地為該工程用地範圍，嗣被告考量其鄰地即同段二六三地號土地亦會受到整治工程之影響，乃一併徵收之。另同為景山溪左岸聖王崎下堤防編號九之防洪工程中，重測前同段四○九地號土地雖未全部位於工程用地範圍內，然由於其剩餘部分土地與鄰地即同段四一○地號土地皆會因鯉魚潭水庫洩洪時盡成水道而無法耕作，被告亦併予徵收之。本件系爭土地與上述情況並無不同，非但皆位於鯉魚潭水庫洩洪時之行水區，且鑑於系爭土地位處景山溪上游，洩洪時更首當其衝，所受損害當鉅於上述土地。惟被告竟厚此薄彼，唯獨不對系爭土地一併徵收，顯屬恣意，亦已違反前揭之平等原則。本件被告雖辯稱上述土地係因位處下游，且係考量下游河道排洪能力之影響及可能造成之災害而加以徵收，是系爭土地情況不同又非位於工程施工用地範圍內，自不得比照徵收等語。惟有無徵收之必要，並非取決於「位處上、下游」或「是否屬計畫範圍內」，系爭土地與上述土地既同處洩○○○區○○○○○道排洪能力影響及可能造成災害之考量，則被告即應本於此相同情況做出相同之處遇，且不得以「尚未有預算進行上游土地之補償」規避其徵收之義務。
㈢又依鑑定人華聲企業發展鑑定顧問有限公司就系爭土地之鑑
價結果，雖認每坪為三、八○○元（即每平方公尺一、五○○元），然上開鑑定報告之鑑定日期為九十四年一月十七日，衡估系爭土地確實價格之各項條件於鑑價後至本案終結前已有波動，其鑑定結果已非可採。是原告乃以被告九十四年七月五日景山溪三、五號堤段防災減災工程用地價購協調會紀錄之討論結果即「被徵收土地，應按徵收當期之公告土地現值補償其地價，且於必要時亦得加成補償」為標準。按系爭土地九十四年度之公告土地現值為每平方公尺（原告誤載為每坪）一、二○○元，而苗栗縣政府亦評定應加給五成進行徵收，則加成後系爭土地應補償之價額即為每平方公尺一、八○○元。是被告即應以上開價額標準，徵收系爭原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段五二九、五三一地號，總面積三、九四三．三平方公尺之土地。
二、備位聲明部分：本件原告所有系爭土地自景山溪一號堤防興建完成後，完全無通路進入，致原告無從進行原先所為之短期作物種植作業，是系爭土地已完全無法利用，並因此造成公告地價遽降，當符合土地法第二百十六條之規定，原告自得向被告請求為相當補償。依本件鑑定人之鑑定結果，系爭土地於八十九年五月堤防完工前之市價為每坪三、二六○元，完工後為每坪三二六元，是系爭土地依其面積計算，損失之總額為三、四九九、八一七元，而原告每一人就系爭土地持分各為五分之一，是被告即應補償原告每人六九九、九六三元。
貳、被告答辯意旨略以：
一、先位聲明部分：㈠按水利法第八十三條僅規定「得」徵收，並未賦予被告有「
應」將系爭土地徵收之義務。且經被告調查結果，我國中央主管河川、排水其私有土地即廣達一萬二千公頃以上，政府目前尚無財力全面辦理徵收，此事實被告亦已於九十二年一月二日以經水地字第○九一五○五九九四○○號函覆原告。另原告雖訴稱重測前鯉魚潭段二六二之一地號土地（原告誤稱鯉魚潭段二六二之二地號）、二六三地號、四○九地號及四一○地號等土地，係為八十一年被告中區水資源局（當時為台灣省水利局中部水資源開發工程處）辦理「鯉魚潭水庫下游河道整治工程」時所徵收，是系爭土地亦應基於平等原則比照辦理等語。惟上開整治工程之計畫目的乃在考量鯉魚潭水庫興建後對景山溪下游河道排洪能力之影響及可能造成災害，而疏浚河道內之土石，需於下游河道從事排洪所需疏浚等工程，並於河道內施作工程。上開原告所指之四筆土地既位於工程施工範圍內，自有辦理徵收之必要性。本件原告所有系爭土地因非屬本工程施工用地範圍內，且經被告所屬第三河川局九十三年九月十四日水三產字第○九三五○○八六○八○號函所述水理分析結果，系爭土地為景山溪上游土地，並無如景山溪下游之土地（如鯉魚潭段二六二之一地號等土地）有辦理河道整理之必要。故二者情況不同，尚不得以下游土地之徵收原因亦列為本案土地應予徵收之依據，是原告所訴顯有誤解。
㈡次按原告所執之改制前行政法院四十七年判字第四九號判例
，係指原先未遭洪水淹沒之地區，因水庫興建而造成水位高漲，故應徵收之土地係以洪水位範圍為準。惟本件系爭土地並非水庫淹沒區域，且於堤防興建前即位於河道內，並於苗栗縣政府於八十二年依法公告景山溪水道治理計畫用地範圍線後，即依規定實施管制，自與前開判例之情形不同，不應比附援用。原告復訴稱被告未依內政部九十年十一月十六日台(九十)內地字第九○七七八九六號函就系爭土地辦理徵收云云，惟該函說明二所稱之「適法途徑」，係指水利法第八十三條之規定，且該法除未規範被告應強制徵收已如前述外，其亦著眼於本屬水流流經之土地，此為自然現象所致。是本件被告未依該規定徵收系爭土地，並無違誤。
二、備位聲明部分：㈠按依內政部八十八年七月廿七日台（八八）內地字第八八八
六三四七號函之旨，系爭土地是否不能為從來之利用或減低其從來利用之效能，應由需用土地人依原告舉證之事實認定之。惟被告從未接獲原告此項請求，亦未作成任何行政處分，原告又未對之提起訴願，是原告此項聲明即非適法。
㈡次按苗栗縣政府八十二年依法公告景山溪水道治理計畫用地
範圍線後，本件原告土地即依規定實施管制，且依水利法第七十八條之一規定，河川區域內之種植植物行為應經許可，由此顯見本件河川區域內之土地原本即限制使用，並非原告所稱係因被告之徵收行為而致無從使用。況系爭土地不論堤防施設與否，均位於既有河道內，其使用本受地理環境之限制，是系爭土地並無因被告徵收土地興建堤防，而影響於連接土地，致不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能之情形。再者，系爭土地附近雖興建堤防，惟其對外聯絡方式尚得向水利主管機關申請興建越堤道路，或使用原有鄰近系爭土地之越堤路，並無妨礙其土地之原有使用，如此自不符土地法第二百十六條之要件。況系爭土地其中上城段五三一地號土地與被告徵收之土地並無連接，更不應適用上開條文之規定。又被告景山溪一號堤防工程之開工日期為八十八年五月九日，竣工日期為八十九年五月卅日，依被告所屬第三河川局查證系爭土地附近近幾年來公告現值資料，原告所有系爭土地於堤防完工後之九十年及九十一年公告現值仍為每平方公尺一、三○○元與一、二○○元，九十二年方調降為每平方公尺一七○元，且堤防興建前之八十七年及八十八年公告現值亦均為每平方公尺一八○元，顯見堤防興建與九十二年土地公告現值調降並無直接之關係，原告訴稱係因堤防興建致系爭土地公告地價遽降等語，並不足採。
㈢再按本件鑑定報告係以景山溪一號堤防工程完工前系爭土地
可供正常使用、耕植之狀況下鑑估其地價。惟本案土地原即位於景山溪行水區域內，不論堤防施設與否，其使用本受地理環境之限制，其汛期長短、作物可種植期間、淹水期間、及每逢洪水過後，土地上即佈滿礫石、土壤層即遭破壞等情，並不因堤防施設前後而有不同，依常理該土地本即較無具經濟價值，此亦可由原告表示系爭土地未興建堤防前係種植花生等短期作物，並非常年性可供種植即可判斷，而被告於八十九年徵收該土地時其上並未種植地上物等情，亦足資證明。故鑑定報告第四頁將堤防完工後系爭土地市價之評估為完工前地價百分之十之理由（如：視該土地於河道內已無經濟性使用，且土地上佈滿石礫，土壤層被破壞作物生長遲緩，無法立即採收等），顯屬錯誤。再者，該鑑定報告除未將前述苗栗縣政府於八十二年依法公告景山溪水道治理計畫用地範圍線後，即將系爭土地依規定實施管制等情列入考量外，且其市調範圍並非僅以鄰近土地為判斷，尚及於稍遠地區因堤防興建而增加其使用用途並增加經濟價值之土地，更遑論河川區域內土地不論有無興建堤防，其使用限制均較河川區域外更為嚴格，二者土地使用強度不可等同視之。是鑑定報告以此等土地之現時價值作為系爭土地堤防施作前價值之估算標準，顯非正確。又前揭鑑定報告所調查市場資料之樣本均係面臨道路或巷道等交通便捷之土地，惟本件原告所稱系爭土地於堤防興建前尚有通路可進入種植短期作物等語，其所指通路係指狹小之人行步道，與鑑定報告市場調查樣本所臨之道路與巷道截然不同，鑑定報告將之作為本件調查市場資料之樣本，顯有不妥。另依據內政部八十八年七月廿七日台 (八八)內地字第八八八六三四七號函「土地法第二百十六條第二項所稱『減低之地價額』，因土地徵收補償之標準係以公告土地現值計算，其減低之地價額宜參照公告土地現值之評估方式估算之。至實際補償金，應由需用土地人衡酌實際影響程度決定之。」所示，被告堤防於八十九年完工後，九十年與九十一年公告土地現值為每平方公尺一、三○○元與一、二○○元，並無太大差異。惟前揭鑑定報告卻依「市價」評估系爭土地八十九年堤防興建前後之差價，顯與前揭函釋所示「其減低之地價額宜參照公告土地現值之評估方式估算」之意旨不符。
理 由
一、本件原告所有系爭土地，其中坐落原苗栗縣○○鄉○○○段○○○○號土地面積○．○八六三公頃部分（徵收後劃歸為同段三六七之一地號，重測後變更○○○鄉○○段五三○地號），因位於被告景山溪一號堤防工程範圍內，而由經濟部以八十九年十月廿七日經（八九）水利字第八九八八八六九二號函報內政部申請補辦徵收，並經內政部以同年十一月廿一日台（八九）內地字第八九六二二五四號函准予徵收在案。嗣原告分別於九十年二月二日及九十一年一月二日以遭徵收後之剩餘部分之系爭土地，因徵收結果而成為法定河道且無通路進入，致不能為相當之使用為由，向被告請求一併徵收未果，遂提起本件行政訴訟。
二、關於原告先位聲明請求被告應以每平方公尺一、八○○元之價格，徵收原告所有系爭土地即坐落苗栗縣○○鄉○○段五
二九、五三一地號，總面積三、九四三．三平方公尺之土地之部分。按「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」為水利法第八十三條第一項所規定，依此規定文義解釋，主管機關對於位於尋常洪水位行水區域之私有土地，得依法徵收之，並非賦與該區域之私有土地之所有權人，得向主管機關請求徵收該區域土地之法律基礎，是原告所有系爭土地，雖經被告八十九年間興建景山溪一號堤防工程後，位於堤防內而屬河川行水區，惟依水利法第八十三條第一項之規定，係屬主管機關得依實際情況及斟酌各種因素暨相關條件，得予徵收河川行水區內之私有土地之問題，原告並無此請求被告應予徵收系爭土地之權利。
三、至原告稱同為景山溪整治工程之下游土地即重測前鯉魚潭段二六二之二地號土地為該工程用地範圍，另同為景山溪左岸聖王崎下堤防編號九之防洪工程中，重測前同段四○九地號土地，雖未全部位於工程用地範圍內，然由於其剩餘部分之土地與鄰地即同段四一○地號土地，皆因鯉魚潭水庫洩洪時盡成水道而無法耕作，被告均一併徵收之，而系爭土地與上述情況並無不同，非但皆位於鯉魚潭水庫洩洪時之行水區，且鑑於系爭土地位處景山溪上游，洩洪時更首當其衝，所受損害當鉅於上述土地，被告未徵收系爭土地，有違憲法第七條及行政程序法第六條所揭示之平等原則乙節。按被告以原告所指上開土地（其中鯉魚潭段二六二之一地號原告誤稱為二六二之二），係為八十一年被告中區水資源局（當時為台灣省水利局中部水資源開發工程處）辦理「鯉魚潭水庫下游河道整治工程」時所徵收，該整治工程之計畫目的乃在考量鯉魚潭水庫興建後對景山溪下游河道排洪能力之影響及可能造成災害，而疏浚河道內之土石，需於下游河道從事排洪所需疏浚等工程，並於河道內施作工程，原告所指之四筆土地既位於工程施工範圍內，自有辦理徵收之必要性。而系爭土地因非屬該工程施工用地範圍內，且經被告所屬第三河川局九十三年九月十四日水三產字第○九三五○○八六○八○號函所述水理分析結果，系爭土地為景山溪上游土地，並無如景山溪下游之土地（如鯉魚潭段二六二之一地號等土地）有辦理河道整理之必要。查本院依被告提出之鯉魚潭水庫下游河道整治工程徵收土地計劃書及徵收土地範圍地籍圖（被告九十三年十月四日補充答辯狀附件一及二），系爭土地位於景山溪上游，而原告所指之上開四筆土地位於下游，二者位置不同，排洪及疏浚等條件自屬有異，被告未予辦理徵收系爭土地，難謂其有違原告所稱之上述平等原則。是原告請求被告應以每平方公尺一、八○○元之價格，徵收原告所有系爭土地之先位聲明部分，為無理由，應予駁回。
四、另原告備位聲明依土地法第二百十六條之規定，請求被告應補償原告每人六九九、九六三元之部分。按「徵收之土地，因其使用影響於接連土地，致不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人得要求需用土地人為相當補償。前項補償金，以不超過接連地因受徵收地使用影響而減低之地價額為準。」固為土地法第二百十六條所明定。然按「土地所有權人依土地法第二百十六條規定要求補償，其所有土地是否屬被徵收土地使用之影響範圍，致不能為從來之利用或因而減低其從來利用之效能，應由需用土地人依申請人舉證之事實認定之。．．．土地法第二百十六條第二項所稱『減低之地價額』，因土地徵收補償之標準係以公告土地現值計算，其減低之地價額宜參照公告土地現值之評估方式估算之。至實際補償金，應由需用土地人衡酌實際影響程度決定之。」亦為內政部八十八年七月二十七日（八八）台內地字第八八八六三四七號所函釋，該函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則，而其內容係闡明法規之原意，故該函釋自得自原法規生效時日起，有其適用（司法院釋字第二八七號解釋參照）。又土地法第二百十六條所規定之相當補償，係屬被徵收土地之接連土地，因徵收後致不能為從來之利用或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人對於需用土地人之補償請求權，此補償屬原徵收土地後所衍生，亦為人民因國家機關合法行使公權力侵害財產權人所有受憲法保障之法律地位，致生不可忍受之特別犧牲時，所給予之彌補，又此補償為相當補償而非完全補償，而補償是否相當，自應由需用土地人依公共目的之性質及社會法治國家之基準判定，該需用土地人有裁量及判斷之餘地，內政部上開函釋並未牴觸上開土地法第二百十六條規定之意旨，本院自得爰予援用。依該函釋意旨，因徵收土地之使用，致與其相連接之土地不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人向需用土地人請求為相當補償時，須由需用土地人認定其事實，並核定其補償之金額，再依其核定之金額為補償，從而，依土地法第二百十六條規定請求補償，尚須由需用土地人作成一確定補償金額之處分後，始得為補償金之發放；故土地所有權人請求補償金之發放，自以有核准補償之處分存在為前提。又按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付內容者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課以義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許（最高行政法院九十一年度裁字第七二二號裁定意旨參照）。
五、依上所陳，本件原告備位聲明依土地法第二百十六條之規定，請求被告應補償原告每人六九九、九六三元，自應由原告先向被告為請求後，由被告核定應否補償或應補償之金額，原告如有不服，再循序提起訴願及課予義務訴訟，乃原告未先請求被告作成核定補償金額之行政處分，逕行提起一般給付訴訟，自難以達到其訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，於法即有未合，且本件此部分，因原告尚未向被告請求作成補償之行政處分，自未對此踐行訴願程序，無從經闡明而為訴之變更。其此部分請求，亦無從准許，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 9 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 11 月 16 日
書記官 陳 鼎 鈞