臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第三六二號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
丙○○訴訟代理人 陳益軒 律師複代理人 黃柏霖 律師被 告 南投縣草屯鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 楊銷樺律師右當事人間因有關營業事務事件，原告不服南投縣政府中華民國九十三年七月二日府行救字第○九三○一二五七七二○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告承租被告所有坐落南投縣○○鎮○○路○○○號（舊門牌號碼即草屯綜合零售市場編號第十號）之公有市場。嗣於民國（下同）九十年間，被告改建原有老舊市場，並對市場攤位承租人出具保證書，保證書記載事項略以﹕「：：：四、改建完成後承租人所承租使用之攤舖面積不減。五、改建○○○鎮○○路之店舖三層樓供承租人使用：：：。」嗣於市場改建完成後，被告以九十三年三月十六日0000000000號函致原告，分配攤位為：「（Ｉ）棟一樓、二樓使用承租權。：：：」，原告不服分配結果提起訴願，前經南投縣政府九十三年三月三十一日府行救字第○九三○○六五五一一○號函訴願決定不受理，被告復以九十三年四月二十二日草鎮市字第○九三○○一○四四一號函復原告「：：：有關甲○○君所分配承租，改建後面積及樓層與鄰房（Ｈ、Ｅ棟兩戶）同樣增加，符合本所改建前承諾保證書之權益並未受損，至於該棟（編號Ｉ棟）三樓使用本於公平原則，本所另作他用。」原告仍不服提起訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈撤銷原處分及訴願決定。
⒉被告應為核准原告承租草屯鎮公有零售市場編號Ｉ棟建物（門牌號碼：南投縣○○鎮○○路○○○號）三樓部分之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈程序部分：
⑴按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其
他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第九十二條第一項定有明文。而向公有市場承租攤位，為租賃關係，承租人與政府機關之間所發生者原純屬私法上權利義務關係，惟有關機關嗣後將營造物利用規則即臺灣省零售市場管理規則之規定，修改為依申請承租公有市場攤位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地市場主管機關提出申請，經核准並訂立租約及公證後，始得進入市場營業（臺灣省零售市場管理規則第十四條第一項），則該公有市場與利用人即攤位經營者間即已由私法上租賃關係變更為公法關係，合先敘明。
⑵查原告申請承租草屯鎮公有零售市場編號Ｉ棟建物（下稱系爭店舖）之一
、二、三樓，雖經被告九十三年三月十六日草鎮市字第○九三○○○五二五七號函先行分配系爭店舖一、二樓予原告，然就系爭店舖三樓部分仍未作成具體決定，原告爰委由律師發函再次聲明系爭店舖除一、二樓部分外，該三樓部分亦應准予原告承租，惟被告仍逕以九十三年四月二十二日草鎮市字第○九三○○一○四四一號函通知原告系爭店舖三樓部分將作他用，亦即為拒絕原告請求之決定，依行政程序法第九十二條第一項規定，被告上開函文自屬行政處分毋疑。
⑶次查，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權
利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第五條第二項定有明文。雖課與義務之訴於行政訴訟法未有起訴期間之規定，惟解釋上仍應類推適用撤銷訴訟之規定，即應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之，查原告接獲訴願決定書起，迄今未逾二月不變期間，原告提起本訴自屬合法。
⒉實體部分：
⑴本件事實部分﹕
①被告所有原坐落於南投縣○○鎮○○路○○○號（舊門牌號碼即草屯綜
合零售市場編號第十號一、二樓），早在五十四至五十五年間，即由原告承租至九十年間，雙方早存有不定期租賃契約關係，對此有雙方所簽署租賃契約可證。嗣於九十年間，被告鑑於原有綜合零售市場老舊，設備不符現今潮流，遂提議改建，且當時為取得原告之配合同意改建，因而由被告出具保證書乙份，保證改建完成後，○○○鎮○○路之店鋪三層樓（即系爭店舖）供承租人使用，二、三樓並有衛浴設備。對此有被告於九十年十月十二日所出具「南投縣草屯鎮公所保證書」可證。
②詎草屯鎮綜合市場改建完成後，被告代表人乙○○竟與訴外人蘇月雲私
相授受，不顧被告先前所出具保證書內容，將原應由原告承租之系爭店舖二樓分歸訴外人蘇月雲承租使用，另三樓部分名義上則以供辦公室為由，實者亦係乙○○將來打算另交付蘇月雲承租使用，僅同意將一樓店舖仍交由原告承租使用，嗣經原告不斷發函抗議與歷經一次訴願程序，被告乃於九十三年二月十六日以草鎮市字第○九三○○○五二五七號函先行分配系爭店舖一、二樓予原告，然就系爭店舖三樓部分仍未作具體決定，原告為保權益，爰委請律師發函再次聲明除系爭店舖一、二樓部分外，該三樓部分亦應准予原告承租，惟被告逕以九十三年四月二十二日草鎮市字第○九三○○一○四四一號函（即原處分）通知原告系爭店舖三樓部分將作他用，亦即為拒絕原告請求之決定，致原告法律上之權益受有嚴重損害。
⑵本件法律爭議部分﹕
①查訴願決定機關據以駁回原告訴願之理由，無非謂「本案爭議之緣起涉
及訴辯雙方對保證書第四點、第五點之意涵各有不同解釋，訴願人有無使用改建前舊有市場一○號店舖二樓樓層，原處分機關與訴願人亦有不同之認知。」、「原處分機關保留系爭市場『Ｉ』棟第三樓層作為辦公室公務場所使用，無論其斟酌之理由如何，均難謂非自治事務之決定。
至於保證書約定事項之解釋方法，訴願人於改建前使用攤舖位置如何，改建前後之使用面積有無增減等情形，訴辯雙方縱各有爭執，惟參酌經濟部訂定臺灣省零售市場管理規則或其他相關法規之規定，原處分尚無明顯適法性或與法規範內涵有所牴觸。」等語。惟查，公有零售市場之經營及管理雖係地方自治機關之自治事項，然申請承租公有市場攤舖位之決定，仍須依臺灣省零售市場管理規則辦理，並非地方自治團體可得擅斷，況原告提出訴願之理由，亦非就保證書內容而為爭執，實則，原告乃就原處分是否違反臺灣省零售市場管理規則之相關規定而為爭執，是故，訴願決定書就本案爭點實有誤會，其決定理由更無足採。
②按「申請承租公有市場攤舖位者，應按申請之營業類別，公開抽籤決定
承租之攤舖位。」、「公有市場改建時之優先承租順序如下：一、原承租人。」、「申請承租公有市場攤舖位，以同一戶藉地縣（市）轄區內一戶一攤舖位為限，並應自行經營，不得轉租、分租或轉讓。」此觀臺灣省零售市場管理規則第十四條第二項、同法第十五條第一項、同法第十六條第一項規定自明；又「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第六條、第八條分別定有明文，合先敘明。③原告為公有市場改建後之第一優先承租權人，按原告為草屯鎮綜合市場
改建前之原承租攤販，此有租賃契約及被告保證書為憑，依臺灣省零售市場管理規則第十五條第一頊規定，原告自為第一優先承租權人無訛，雖上開規則第十四條規定：「申請承租公有市場攤舖位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地市場主管機關出申請，經核准並訂立租約及公證後，始得進入市場營業。」惟原告既為第一優先承租權人，於原告提出申請承租公有市場攤舖之際，被告即無拒絕之理。
④所謂「一攤舖位」應包含系爭店鋪一、二、三樓全部範圍。經查，草屯
鎮公有零售市場一攤舖位之認定，應係涵蓋系爭店鋪一至三樓全部，此觀﹕a.其餘攤舖承租戶之承租範圍均為建物一至三樓。b.建物原使用執照之規劃亦以一至三樓為一單位（按二、三樓樓梯，均由一樓進出）。
c.系爭店舖相鄰建物亦為三層樓建築。d.被告於市場改建前所出具予原告之保證書，明白記載○○○鎮○○路之店鋪三層樓（即系爭店舖）供承租人使用，二、三樓並有衛浴設備。故所謂一攤舖位之認定應以市場建物一至三樓全部為範圍無疑。
⑤市場攤舖位之規劃，被告應無裁量權可言。誠如上述，公有零售市場改
建後如何決定攤舖位承租事宜，須依「臺灣省零售市場管理規則」中諸如原承租人優先承租、公開抽籤、一戶一攤舖位等規定辦理，被告所謂依「臺灣省零售市場管理規則」第十五條固規定原承租人有優先承租之權利，但如何規劃分配，係屬行政權範疇云云，經監察院函詢主管機關結果，認被告逕以原使用位次及範圍，分配店舖承租使用權之方式，顯與「臺灣省零售市場管理規則」第十四條第二項及第十六條第一項前段之規定不合，允應切實檢討，並積極妥處本案店舖租賃權分配爭議問題。故被告逕以行政裁量權拒絕原告之申請，誠屬無據。
⑥本案爭點係：一攤舖位定義究係為何？經查，被告據以駁回原告申請之
理由，無非以「有關甲○○君所分配承租，改建後面積及樓層與鄰房（
Ｈ、Ｅ棟兩戶）同樣增加，符合本所改建前承諾保證書之權益並未受損，至於該棟（編號Ｉ棟）三樓使用本於公平原則，本所另作他用」云云，惟其處分於法不符。依「臺灣省零售市場管理規則」第十六條第一項前段規定，申請承租公有市場攤舖位者，以一戶一攤舖位為限，與改建前原承租戶使用攤鋪位之面積、位次無涉，而監察院九十三年二月二十二日（九三）院台內字第○九三一九○○一○八號函所附調查報告，即認被告就本案攤舖位之分配違反「臺灣省零售市場管理規則」第十四條第二項及第十六條第一項前段之規定，允應切實檢討。詎料，被告竟不思檢討，對監察院之調查報告充耳不聞，就原告之請求猶執前詞以原告所分配承租攤舖改建後面積及樓層與鄰房（Ｈ、Ｅ棟兩戶）同樣增加為由，拒絕原告之請求，被告違法事實昭然若揭。綜上，本案爭點乃一攤舖位定義為何，與市場改建前後面積、位次根本無涉，而一攤舖位乃指系爭店舖一至三樓全部，被告徒以原告於市場改建後之承租面積、樓層較市場改建前有所增加為由拒絕原告申請，是故，原處分應有違誤。
⑦原行政處分違反公平原則及信賴保護原則。「行政行為，非有正當理由
，不得為差別待遇。」行政程序法第六條定有明文。誠如上述，所謂「一攤舖位」應包含系爭店鋪一、二、三樓全部範圍，而其餘承租戶所承租攤舖範圍亦為建物一至三樓全部，依公平原則，被告應准予原告承租系爭店舖一至三樓全部，然原告申請承租系爭店舖三樓部分，被告竟於無正當理由之下，空以「另作他用」為由，拒絕原告之申請，原行政處分已有差別待遇之瑕疵，自應撤銷。再查，依保證書內容觀之，其既已載明「改建完成後，○○○鎮○○路之店舖三層樓（即系爭一號店舖）供承租人使用，二、三樓並有衛浴設備。」，被告即為核准系爭Ｉ棟店舖一至三樓由原告承租（授益行政處分），原告就此已形成善意之信賴，按行政程序法第八條第一項「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」最高行政法院八十三年判字第一二二三號判例意旨：「按合法之授益處分除具有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。」及大法官釋字第五二五號解釋之精神，被告自應保護原告正當合理之信賴，於草屯鎮公有「市一用地」市場改建完後，由原告承租系爭一號店鋪一、二、三樓，惟被告竟違反行政法上之信賴保護原則，拒絕原告之申請，原行政處分自有瑕疵，應予撤銷。
⒊綜上，原行政處分拒絕原告承租使用系爭店舖三樓部分，已違反臺灣省零售
市場管理規則暨行政程序法相關規定，應予撤銷，原告提起本件行政訴訟乃屬有據。
㈡被告部分：
⒈原告與被告原就坐落南投縣○○鎮○○路○○○號一樓店舖部分（即租賃契
約書上所載第十號店舖），訂有定期租賃契約，租期為三年，租賃期間屆至，再依約另行簽訂定期租賃契約。嗣因被告所有公有零售市場老舊，乃於民國（下同）九十年間起進行改建事宜，改建完成後，原承租人包含原告在內，原則上可依其原有承租位置、範圍優先承租改建後之攤舖位。被告亦於改建後，准予原告承租一店舖，並於九十三年五月十日與原告簽立租賃契約且經公證，租賃標的物為坐落南投縣○○鎮○○路○○○號一至二樓，至於該一０二號房屋三樓部分，被告則作為所屬市場管理所辦公室使用。因原告認為被告應准予其承租之範圍包括該一０二號房屋一至三樓，但被告卻僅准予其承租一０二號房屋之一、二樓部分，已駁回其承租一店舖之申請，而提起訴願，經南投縣政府駁回其訴願後，再提起本件訴訟。
⒉本件原告請求被告出租南投縣○○鎮○○路○○○號房屋三樓事件，應屬私法上租賃關係，而非公法關係，應不得提起行政救濟：
⑴按「申請承租公有市場攤舖位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地
市場主管機關提出申請，經核准並訂立租約及公證後，始得進入市場營業。」臺灣省零售及攤販市場管理規則第十四條第一項定有明文。則有關當地市場主管機關是否核准申請人申請取得承租資格，使申請人具備與當地市場主管機關簽定租賃契約之資格乙節，應屬公法關係，如果當地市場主管機關否准申請人之申請，使申請人無法取得承租資格時，申請人始得提起行政救濟。但於當地市場主管機關核准使申請人具備與當地市場主管機關簽定租賃契約之資格後，當地市場主管機關（此時為出租人）與取得承租資格之申請人（即承租人）就租賃契約之內容（例如：攤舖位之位置、大小、租期：：：等）所為之簽定，仍屬私經濟關係，已非公法關係，如承租人希望承租之範圍超出出租人願出租之範圍時，就雙方無法成合意租賃範圍之部份，仍屬私經濟關係，承租人應循私法途徑解決，並非提起行政救濟。
⑵查本件兩造對於被告已准許原告取得承租被告所有公有零售市場攤舖位之
資格，且兩造已於九十三年五月十日簽立租賃契約書等情，不爭執。足見原告並非主張被告否准其取得承租被告所有公有零售市場攤舖位之資格，而係主張原告希望承租之範圍與被告同意承租之範圍不同，就被告未與原告簽立租賃契約之一○二號三樓部分，主張被告應出租予原告，該部分顯屬私經濟範疇，已非公法事件。故原告本件起訴顯無理由。
⒊退步言之，縱認本件屬於公法事件，被告對於公有零售市場攤舖位之大小、
形式、及分配等事項仍有裁量決定權。按「：：：鄉（鎮、市）為地方自治團體：：：」、「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：：：八、關於事業之經營及管理事項如下：㈠鄉（鎮、市）公用及公營事業。：：：」地方制度法第十四條、第二十八條第八款第一目定有明文。又臺灣省零售及攤販市場管理規則第十條規定：「省轄市政府及鄉（鎮、市）公所應設立公有市場，自營、出租或委託民間經營，並得獎勵民間投資設立私有市場。」則被告為地方自治團體，被告所設置之公有零售市場在性質上屬公共營造物，參照前揭規定，該公有零售市場之經營與管理等事宜為被告之自治事項範圍，被告本於管理機關或營造物業主之地位，得參照經濟部發布之「臺灣省零售及攤販市場管理規則」之規定，依營運管理、空間利用規劃等各種因素，對於該公有零售市場攤舖位之大小、形式、及分配等事項為裁量決定。
⒋原告主張早在五十四至五十五年間，伊即承租至九十年間改建拆除止，雙方
存有不定期租賃契約關係，被告於綜合市場改建完成後，被告之法定代理人乙○○竟與訴外人蘇月雲私相授受，將原應由伊承租之店舖二樓部分，歸訴外人蘇月雲承租使用，另三樓部分名義上則以供辦公室為由，實者亦係乙○○將來打算另交付蘇月雲承租使用云云。惟：
⑴被告否認原告早在五十四至五十五年間即開始承租，且否認與被告間有不
定期租賃關係。因為兩造僅存有定期租賃契約關係，此有臺灣省南投縣草屯鎮公有零售市場店舖攤位租賃契約書可稽，原告前揭主張兩造間自五十四至五十五年間起有不定期租賃契約關係云云，顯非事實。
⑵被告之法定代理人係秉公處理有關公有零售市場之改建、攤位、舖位之規
劃及分配事宜，並於原告與訴外人蘇月雲就改建後一○二號房屋二樓及三樓部分應由何人承租發生爭議後，召開數次協調會議，但原告與訴外人蘇月雲始終無法達成協議，始由被告基於改建前之原承租位次與範圍、公平原則、及被告所轄市場管理所設置辦公室之需求等理由，決定該一○二號房屋一、二樓部分分配予原告承租，三樓部分則作為被告所屬市場管理所之辦公室使用，且該辦公室有獨立之進出口及樓梯，無須經由一○二號之
一、二樓之內部。被告及被告之法定代理人從未與任何申請承租之之原承租人有私相授受之行為，原告前揭主張顯係污衊被告法定代理人之名譽，實無可採。
⒌被告為公有零售市場之設置人，基於設置人（或公共營造物業主）之地位，
有裁量決定每一攤舖位之大小、形式、位置及分配狀況等事宜：按「省轄市政府及鄉（鎮、市）公所應設立公有市場，自營、出租或委託民間經營，並得獎勵民間投資設立私有市場。」、「申請承租公有市場攤舖位，以同一戶籍地縣（市）轄區內一戶一攤舖位為限，並應自行經營，不得轉租、分租或轉讓。」臺灣省零售及攤販市場管理規則第十條及第十六條第一項定有明文。則有關「一攤舖位」之大小、形式、位置、分配等相關事宜，該管理規則並未有規定，顯係由設置公有零售市場之自治團體自行裁量決定之。至於該管理規則第十六條規定「以同一戶籍地縣（市）轄區內一戶一攤舖位為限」，係用以限制同一戶在該戶籍所在之縣（市）轄區內，僅得承租一攤舖位，不得承租二攤舖位以上，並非用以限制被告裁量決定「一攤舖位」之大小、形式、位置等事項。查本件被告既為該公有零售市場之設置人，被告即有基於各種考量而裁量決定該公有零售市場內每一攤舖位之大小、形式、位置等事宜。原告主張被告就該公有零售市場之攤舖為之規劃，並無裁量權云云，顯非可採。
⒍被告准予原告承租「一攤舖位」（即碧山路一○二號一、二樓），並無違法：
⑴原告於該公有零售市場改建前原承租碧山路一攤舖位之範圍約為二十平方
公尺，有被告於改建前丈量之圖面可稽，其於承租人承租之範圍或為二個樓層、或為三個樓層，原告於改建前之承租範圍已較其他承租人承租範圍小。又因被告有於該公有零售市場留設一辦公室以作為所屬市場管理所管理該公有零售市場之辦公處所，被告乃綜合考量碧山路上店舖之各原承租人之原承租範圍、原告原承租位置及範圍、被告設置辦公室之需求及平等原則等因素，准予原告承租碧山路一○二號一、二樓，其面積共計七十八‧八○平方公尺，遠超出原告原承租範圍幾近四倍，且原告所增加承租之面積亦遠較其他原承租碧山路店舖之其他承租人所增加承租之面積為大。
並無損及原告利益，亦無違法。
⑵至於原告提出被告於九十年十月十二日所出具之保證書主張在碧山路上之
店舖，所謂「一攤舖位」必然指碧山路店舖改建後之一至三樓云云，實非可採。因為被告於九十年間出具該保證書係為辦理被告所有草屯、綜合零售市場整體開發案時，對於所有有草屯綜合零售市場之所有原承租人所為概括性之保證，並非針對原告作個案性之保證，更未因此剝奪被告於核准出租前考量一切因素之權限；其上第五項雖載有：「改建完成後○○○鎮○○路之店舖三層樓供承租人使用，二、三樓並有衛浴設備。」，但其真意係指被告於興建臨碧山路店舖建築物時，係興建三層樓之建築物（並非興建二樓、四樓或其他樓層之建築物），被告會在該建築物之二、三樓設置衛浴設備，被告得准予承租之範圍最多可達碧山路上建築物之三層樓全部，並非禁止或限制被告不得考量其他因素，概須將臨碧山路三層樓建築物出租予每一位申請承租之人。故被告於考量前揭因素後，准予原告承租「一攤舖位」之範圍為碧山路一○二號一、二樓共計七十八‧八○平方公尺，並無違反臺灣省零售及攤販市場管理規則第十六條第一項之規定，亦無濫用裁量權限或超越裁量權限之違法。
⒎原告請求被告出租南投縣○○鎮○○路○○○號房屋三樓部分，應屬私法上租賃關係，而非公法關係，應不得提起行政救濟：
⑴原告所舉最高法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議決議要旨，認公有市場與利用人間變更為公法關係云云，顯與「台灣省零售市場管理規則」規定不符：
①最高行政法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議決議要旨：「．．．
營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院五十五年判字第十號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院七十年度判字第八五五號判決，亦認可此項利用關係為公法關係，因而如有爭執自可依法提起行政訴訟．．．」係參酌高雄市政府所訂立之「高雄市零售市場管理規則」規定而作成，其第十六條第一項規定：「申請使用公有市場攤舖位者，應填具申請書，並檢附保證書向管理機關提出申請，經核准並發給使用許可書後，始得進入市場營業。」、第十九條規定「撤銷使用許可並收回攤舖位」、第二十二條規定「公有市場攤舖位使用人應按月繳納使用費」，該管理規則於八十九年十月二十五日修正為「高雄市零售市場管理自治條例」，其第十六條第一項及第二十二條規定未修正，第十九條修正為「廢止使用許可並收回攤舖位」。
②惟經濟部發布之「台灣省零售市場管理規則」，其第十條規定「鄉（鎮
、市）供所應設立公有市場‧‧‧出租」、第十四條規定「申請承租」、「訂立租約」、第十五條規定「優先承租」、「原承租人」、第十六條第二項、第十九條、第二十條、第二十三條及第二十四條等，均係規定「終止租約，收回攤舖位」等，在在表明係租賃契約關係，與前揭「高雄市零售市場管理規則」規定明顯不同，足見「台灣省零售市場管理規則」未以「核准使用」代替「承租」、亦未以「核准許可書」代替「租約」、更未以「徵收年費」代替「收取租金」。又參照台灣省零售市場管理規則第十四條第一項規定：「申請承租公有市場攤舖位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地市場主管機關提出申請，經核准並訂立租約及公證後，始得進入市場營業。」有關當地市場主管機關是否准予申請人申請取得承租資格部分，因攸關申請人是否經主管機關准予取得承租人之資格，應屬公法關係，如果當地市場主管機關否准申請人之申請，致申請人無法取得承租人之資格時，申請人應得提起行政救濟。
但當地市場主管機關如已核准申請人申請，使其具備與當地市場主管機關簽定租賃契約之承租人資格後，當地市場主管機關（此時為出租人）與取得承租人資格之申請人（即承租人）間就租賃契約之內容（例如：
攤舖位之位置、大小、租期．．．等）所為之約定，參照前揭台灣省零售市場管理規則之規定，應屬私經濟範疇之租賃契約關係，已非公法關係，如承租人希望承租之範圍與出租人願意出租之範圍不同時，就雙方無法達成合意租賃範圍之部分，仍屬私經濟關係，並非公法事件，承租人應循私法途徑解決，不得提起行政訴訟。原告援引最高行政法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議決議要旨，主張本件公有市場與利用人間之利用關係為公法關係云云，顯非可採。
⑵本件兩造對於被告已准許原告取得承租被告所有公有零售市場攤舖位之資
格，且兩造已於九十三年五月十日就改建後之碧山路一０二號一、二樓部分簽立租賃契約書等情，不爭執，此觀銘法法律事務所於九十三年四月七日以九十三年銘律字第０四０一號函及租賃契約書即明。原告以前揭函件請求被告一併出租碧山路一０二號三樓予原告，足見原告並非主張被告否准其申請取得承租被告所有公有零售市場攤舖位之資格，而係主張原告希望承租之範圍（即碧山路一０二號一至三樓）與被告同意承租之範圍（即碧山路一０二號一、二樓）不同，就被告未與原告簽立租賃契約之碧山路一０二號三樓部分，主張被告應出租予原告云云，就此租賃範圍大小部分，參照前揭台灣省零售市場管理規則規定，顯屬租賃契約關係之私經濟範疇，已非公法事件。故原告提起本件行政訴訟請求 鈞院判准被告應出租碧山路一０二號三樓部分云云，顯無理由。
⒏退步言之，縱認本件兩造就租賃標的物範圍之爭議仍屬於公法事件，被告為
公有零售市場之設置人，基於設置人（或公共營造物業主）之地位，對於公有零售市場攤舖位之大小、形式、及位置等事項仍有裁量決定權：按「．．
．鄉（鎮、市）為地方自治團體．．．」、「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項．．．八、關於事業之經營及管理事項如下：㈠鄉（鎮、市）公用及公營事業。．．．」地方制度法第十四條、第二十八條第八款第一目定有明文。又台灣省零售市場管理規則第十條規定：「省轄市政府及鄉（鎮、市）公所應設立公有市場，自營、出租或委託民間經營，並得獎勵民間投資設立私有市場。」被告為地方自治團體，被告所設置之公有零售市場在性質上可認屬公共營造物，該公有零售市場之經營與管理等事自為被告之自治事項範圍，被告本於管理機關或營造物業主之地位，參照前揭「台灣省零售市場管理規則」之規定，得依營運管理、空間利用規劃等各種因素，對於該公有零售市場攤舖位之大小、形式、及位置等事項為裁量決定，此觀台灣省零售市場管理規則就每一攤舖位之大小、形式、及位置等未為具體之規定亦明。再者，前揭管理規則第十六條第一項雖規定：「申請承租公有市場攤舖位，以同一戶籍地縣（市）轄區內一戶一攤舖位為限，並應自行經營，不得轉租、分租或轉讓。」，然該條項規定係用以限制同一戶在該戶籍所在之縣（市）轄區內，僅取得承租一攤舖位之資格，不得取得承租二以上攤舖位之資格，並非用以限制被告裁量決定「一攤舖位」之大小、形式、及位置等事項，此觀卷附監察院之調查意見內並未指明被告就攤舖位之大小、形式、及位置等事項無裁量權即明。原告主張被告就該公有零售市場之攤舖位之規劃，並無裁量權云云，顯非可採。
⒐被告基於公平原則，綜合考量相關事宜後，准予原告承租「一攤舖位」之範
圍包含碧山路一０二號一、二樓部分，不及於三樓部分，並無違法，亦無違反公平原則及信賴保護原則：
⑴台灣省零售市場管理規則第十四條第二項雖規定：「申請承租公有市場攤
舖位者，應按申請之營業類別，公開抽籤決定承租之攤舖位。」但前揭管理規則並未規定主管機關於辦理公有市場重建後之出租事宜時，應依該條項規定辦理，亦未規定主管機關辦理公有市場重建後出租事宜時，未依該條項規定決定攤舖位之效力，足見該條項規定應不適用於辦理公有市場重建後出租予原承租人部分。縱仍有適用，亦僅係訓示規定而已。被告縱然未採「公開抽籤」方式決定各承租人承租之攤舖位，但只需係基於公平原則，考量原承租人之原承租範圍、位置及被告即出租人之需要等因素後，決定各承租人承租之範圍，實非違法。
⑵原告於改建前，承租之範圍僅有原碧山路一一六號一樓部分約二十平方公尺，遠較其他承租人承租範圍小：
①原告主張其原承租範圍包含原碧山路一一六號二樓，並提出第三人出具
之證明書以為佐證云云。惟查：公有零售市場於改建前，因原告與訴外人蘇月雲就何人承租使用原碧山路一一六號二樓部分發生爭議，經由被告派員至現場勘查並測量後，原告所承租之範圍僅原碧山路一一六號一樓部分約二十平方公尺，原告所主張由其使用之二樓部分，經現場勘查為訴外人蘇月雲所使用，此觀被告派員前往丈量之圖面即明，並有訴外人蘇月雲提出其於改建前使用之二樓內部照片可稽。至於原告提出之證明書及協調會議記錄，因出具證明書之人並未於改建前確實進入查看；且原告所提出之協調會議記錄之時間係早在八十六年五月間，並非九十年間，亦無法用以證明原告於九十年間改建前確實承租使用二樓部分；再者，縱然原碧山路一一六號曾設置二電表，亦無法證明原告於改建前確實承租原碧山路一一六號二樓部分。足見原告主張二樓部分於改建前為其使用云云，顯非可採。
②被告主張原碧山路上店舖其餘承租人承租之範圍或為二個樓層、或為三
個樓層，原告對於其餘承租人之範圍亦未爭執，足見原告於改建前之承租範圍顯然遠較其他承租人承租範圍小。又因被告有於改建後之公有零售市場留設一間辦公室供被告所屬市場管理所使用之需要，被告乃綜合考量碧山路上店舖之各原承租人之優先承租權、原承租面積、位置、被告設置辦公室供所屬市場管理所使用之需要及公平原則等因素，准予原告承租一攤舖位之資格，並將碧山路一０二號一、二樓部分出租予原告，兩造並已訂立租賃契約書，原告所承租之面積共計七十八‧八０平方公尺，遠超出原告原承租面積幾近四倍，而碧山路其他原承租人於改建後所承租之面積，僅其中四位承租人於改建後之承租面積有增加，但最多僅增加近二倍而已，其餘五位承租人於改建後之承租面積則減少約十平方公尺至數十平方公尺不等。足見原告於改建後所增加承租之面積遠較其他原承租人所增加承租之面積為大，並無損及原告利益，亦無違法、違反公平原則。
⑶原告提出被告於九十年十月十二日所出具之保證書主張在碧山路上之店舖
，所謂「一攤舖位」必然指碧山路店舖改建後之一至三樓云云，實非可採。因為被告對於公有零售市場攤舖位之大小、形式、及位置等事項有裁量權已如前述，被告於九十年間出具該保證書係為辦理被告所有草屯、綜合零售市場整體開發案時，對於所有有草屯、綜合零售市場之所有原承租人所為概括性之保證，並非針對原告作個案性之保證，更未因此禁止或限制被告於改建完成後核准出租前不得考量各原承租人之優先承租權、原承租面積、位置、被告設置辦公室之需要及公平原則等因素；該保證書第五項雖載有：「改建完成後○○○鎮○○路之店舖三層樓供承租人使用，二、三樓並有衛浴設備。」，但其真意係指被告於興建臨碧山路店舖建築物時，係興建三層樓之建築物（並非興建二樓、四樓或其他樓層之建築物），被告在興建該建築物時會在二、三樓設置衛浴設備，被告規劃出租每一碧山路店舖之範圍或為一樓部分、或為一、二樓部分，最多可達一至三層樓全部，並非禁止或限制被告不得考量各原承租人之優先承租權、原承租範圍、原承租位置、被告設置辦公室之需要及公平原則等因素，概須將臨碧山路之每棟三層樓建築物出租予每一位申請承租之人。況且有關原告與訴外人蘇月雲於改建後之承租範圍爭議，被告於九十三年間准予原告之承租資格及訂立租賃契約前，數次召開協調會給予雙方表示意見、協調之機會，但均無法達成協議。故被告於改建後考量前揭各項因素，並給予原告陳述意見之機會，准予原告申請承租「一攤舖位」之資格，並將碧山路一０二號一、二樓共計七十八．八０平方公尺出租予原告，將三樓部分作為被告所屬市場管理所之辦公室使用，並無違反台灣省零售市場管理規則第十六條第一項之規定，亦無違反公平原則、信賴保護原則、濫用裁量權限或越裁量權限之違法。
⒑原告主張早在五十四至五十五年間，伊即承租至九十年間改建拆除止，雙方
存有不定期租賃契約關係，被告於綜合市場改建完成後，被告之法定代理人乙○○竟與訴外人蘇月雲私相授受，將原應由伊承租之店舖二樓部分，歸訴外人蘇月雲承租使用，另三樓部分名義上則以供辦公室為由，實者亦係乙○○將來打算另交付蘇月雲承租使用云云。惟查：
⑴被告否認原告早在五十四至五十五年間即開始承租，且否認與被告間有不
定期租賃關係。因為兩造僅存有定期租賃契約關係，此有台灣省南投縣草屯鎮公有零售市場店舖攤位租賃契約書可稽，前揭主張兩造間自五十四至五十五年間起有不定期租賃契約關係云云，顯非事實。
⑵被告之法定代理人係秉公處理有關公有零售市場之改建、攤位、舖位之規
劃及分配事宜，並於原告與訴外人蘇月雲就改建後一０二號房屋二樓及三樓部分應由何人承租發生爭議後，召開數次協調會議，給予原告及訴外人蘇月雲陳述意見之機會，但原告與訴外人蘇月雲始終無法達成協議，始由被告基於改建前之原承租位置、範圍、公平原則、及被告所屬市場管理所設置辦公室之需求等因素，決定將碧山路一０二號一、二樓部分分配出租予原告，三樓部分則作為被告所屬市場管理所之辦公室使用，且該辦公室有獨立之進出口及樓梯，無須經由碧山路一０二號之一、二樓之內部進出。再者，訴外人蘇月雲申請承租碧山路一０二號三樓部分，經被告拒絕後，提起訴願亦經駁回，未再提起行政訴訟，足見被告及被告之法定代理人從未與任何申請承租之原承租人有私相授受之行為，原告前揭主張顯係污衊被告法定代理人之名譽，實無可採。
⒒綜上所述，被告已准予原告承租「一攤舖位」之資格，並於綜合考量前揭各
項因素後，出租一攤舖位（即碧山路一０二號一、二樓共計七十八‧八０平方公尺）予原告，並無原告所指之違法，原訴願決定駁回原告之訴願亦無違誤，原告本件起訴顯無理由，請駁回原告之起訴。
理 由
一、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第九十二條第一項所明文規定，而向公有市場承租攤位，為租賃關係，承租人與政府機關之間所發生者為私法上權利義務關係，臺灣省零售市場管理規則之規定，修改為依申請承租公有市場攤位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地市場主管機關提出申請，經核准並訂立租約及公證後，始得進入市場營業（臺灣省零售市場管理規則第十四條第一項，已於八十九年一月十八日廢止），則利用人即攤位經營者之申請承租公有市場攤位應屬公法關係。本件原告申請承租草屯鎮公有零售市場編號Ｉ棟建物之一、二、三樓，經被告九十三年三月十六日草鎮市字第○九三○○○五二五七號函先行分配系爭店舖一、二樓予原告，而就系爭店舖三樓部分未作成具體決定，原告由律師發函再次聲明系爭店舖除一、二樓部分外，該三樓部分亦應准予原告承租，被告以九十三年四月二十二日草鎮市字第○九三○○一○四四一號函通知原告系爭店舖三樓部分將作他用，亦即為拒絕原告申請之決定，對於原告就該樓層部分之申租，為准駁之決定，依首開規定，被告上開函文屬行政處分，原告於提起訴願經決定駁回後，提起本件行政訴訟，於程序上尚無不合，先予敘明。
二、本件草屯鎮綜合零售市場於九十年拆除改建，改建完成後被○○○鎮○○○路「
Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ」等各自獨立之三層樓攤舖分配予各承租人，其中「Ｉ」棟店舖，被告將第一、二層樓分配原告承租利用，第三樓部分變更設計為辦公室使用（被告九十三年四月二十二日草鎮市字第○九三○○一○四四一號函參照）。本案於進行舊市場拆除工程，被告對市場商舖利用人曾出具保證書，原告爭執被告未依保證書第五點「店舖三樓樓層供承租人使用」履行承諾，而被告係以㈠原告原承租公有零售市場店舖十號為一樓之三角形內部空間，原告使用面積於改建拆除前經被告丈量結果為二○．○三平方公尺，舊市場店舖為二樓建築物，被告認定原告使用為一樓部分，二樓並無使用。㈡改建後面積較諸改建前已有增加（以上見訴願卷內被告九十二年十二月五日草鎮市字第○九二○○三○八三四號函所附訴願答辯書說明）」，作成如上之分配處分，並於九十三年四月二十二日草鎮市字第○九三○○一○四四一號函復原告「：：：有關甲○○君所分配承租，改建後面積及樓層與鄰房（Ｈ、Ｅ棟兩戶）同樣增加，符合本所改建前承諾保證書之權益並未受損，至於該棟（編號Ｉ棟）三樓使用本於公平原則，本所另作他用。」，原告不服提起訴願，遭決定駁回，因而起訴請求將原處分及訴願決定撤銷，且被告應為核准原告承租草屯鎮公有零售市場編號Ｉ棟建物（門牌號碼：南投縣○○鎮○○路○○○號）三樓部分之處分，而為如事實欄之主張。查：
㈠按「．．．鄉（鎮、市）為地方自治團體．．．」、「下列各款為鄉（鎮、市
）自治事項．．．八、關於事業之經營及管理事項如下：㈠鄉（鎮、市）公用及公營事業。．．．」地方制度法第十四條、第二十八條第八款第一目定有明文。又台灣省零售市場管理規則第十條規定：「省轄市政府及鄉（鎮、市）公所應設立公有市場，自營、出租或委託民間經營，並得獎勵民間投資設立私有市場。」被告為地方自治團體，被告所設置之公有零售市場在性質上可認屬公共營造物，該公有零售市場之經營與管理等事項自為被告之自治事項範圍，被告本於管理機關或營造物業主之地位，參照前揭「台灣省零售市場管理規則」之規定，得依營運管理、空間利用規劃等各種因素，對於該公有零售市場攤舖位之大小、形式、及位置等事項為裁量決定，此觀台灣省零售市場管理規則就每一攤舖位之大小、形式、及位置等未為具體之規定亦明。另前揭管理規則第十六條第一項雖規定：「申請承租公有市場攤舖位，以同一戶籍地縣（市）轄區內一戶一攤舖位為限，並應自行經營，不得轉租、分租或轉讓。」，然該條項規定係用以限制同一戶在該戶籍所在之縣（市）轄區內，僅取得承租一攤舖位之資格，不得取得承租二以上攤舖位之資格，並非用以限制被告裁量決定「一攤舖位」之大小、形式、及位置等事項，原告主張被告就該公有零售市場之攤舖位之規劃，並無裁量權，尚非可採。
㈡台灣省零售市場管理規則第十四條第二項雖規定：「申請承租公有市場攤舖位
者，應按申請之營業類別，公開抽籤決定承租之攤舖位。」但前揭管理規則並未規定主管機關於辦理公有市場重建後之出租事宜時，應依該條項規定辦理，亦未規定主管機關辦理公有市場重建後出租事宜時，未依該條項規定決定攤舖位之效力，該條項規定應不適用於辦理公有市場重建後出租予原承租人部分，原告就本件亦未主張抽籤決定舖位被告縱未採「公開抽籤」方式決定各承租人承租之攤舖位，但只需係基於公平原則，考量原承租人之原承租範圍、位置及被告即出租人之需要等因素後，決定各承租人承租之範圍，亦非違法。況原告於改建前，承租之範圍僅有原碧山路一一六號一樓部分約二十平方公尺，遠較其他承租人承租範圍小，其租金在改建僅新台幣（下同）三、二八０元，比鄰舖蘇月雲五、五八四元、他舖如陳文賢等人均八三五二元遠較為少（見本院卷第一０八頁至第一二０頁被告所提台灣省南投縣草屯鎮公有零售市場店舖攤位租賃契約書、草屯鎮公有市○○○○路店舖承租人改建前後資料比較表及碧山路店舖改建前位置等影本），而原告又主張其原承租範圍包含原碧山路一一六號二樓，並提出第三人出具之證明書以為證。然該公有零售市場於改建前，因原告與訴外人蘇月雲就何人承租使用原碧山路一一六號二樓部分發生爭議，經由被告派員至現場勘查並測量後，原告所承租之範圍僅原碧山路一一六號一樓部分約二十平方公尺，原告所主張由其使用之二樓部分，經被告現場勘查為訴外人蘇月雲所使用，此有被告派員前往丈量之計算圖及並有訴外人蘇月雲提出其於改建前使用之二樓內部照片在卷可稽（見本院卷第五十七頁、第一二四頁至第一三０頁），並經被告工務課負則建築管理之林政良證述屬實，原告主張二樓部分於改建前為其使用乙節，亦非可採。而被告以於改建後之公有零售市場有留設一間辦公室供被告所屬市場管理所使用之需要，乃綜合考量碧山路上店舖之各原承租人之優先承租權、原承租面積、位置、被告設置辦公室供所屬市場管理所使用之需要及公平原則等因素，准予原告承租一攤舖位之資格，並將碧山路一０二號一、二樓部分出租予原告，兩造並已訂立租賃契約書，原告所承租之面積共計七十八‧八０平方公尺，遠超出原告原承租面積幾近四倍，而碧山路其他原承租人於改建後所承租之面積，僅其中四位承租人於改建後之承租面積有增加，但最多僅增加近二倍而已，其餘五位承租人於改建後之承租面積則減少約十平方公尺至數十平方公尺不等（見本院卷第一一八頁草屯公有市○○○○路店舖承租人改建前後資料比較表）。亦見原告於改建後所增加承租之面積遠較其他原承租人所增加承租之面積為大，並無損及原告利益，亦無違法、違反公平原則。
㈢至原告提出被告於九十年十月十二日所出具之保證書，主張在碧山路上之店舖
，所謂「一攤舖位」應係碧山路店舖改建後之一至三樓乙節，被告對於公有零售市場攤舖位之大小、形式、及位置等事項有裁量權已如前述，被告於九十年間出具該保證書係為辦理被告所有草屯、綜合零售市場整體開發案時，對於所有有草屯、綜合零售市場之所有原承租人所為概括性之保證，並非針對原告作個案性之保證，更未因此禁止或限制被告於改建完成後核准出租前不得考量各原承租人之優先承租權、原承租面積、位置、被告設置辦公室之需要及公平原則等因素；該保證書第五項雖載有：「改建完成後○○○鎮○○路之店舖三層樓供承租人使用，二、三樓並有衛浴設備。」，係指被告於興建臨碧山路店舖建築物時，係興建三層樓之建築物（並非興建二樓、四樓或其他樓層之建築物），被告在興建該建築物時會在二、三樓設置衛浴設備，被告規劃出租每一碧山路店舖之範圍或為一樓部分、或為一、二樓部分，最多可達一至三層樓全部，並非禁止或限制被告不得考量各原承租人之優先承租權、原承租範圍、原承租位置、被告設置辦公室之需要及公平原則等因素，概須將臨碧山路之每棟三層樓建築物出租予每一位申請承租之人。而原告與訴外人蘇月雲於改建後之承租範圍爭議，被告於九十三年間准予原告之承租資格及訂立租賃契約前，數次召開協調會給予雙方表示意見、協調之機會，但均無法達成協議。故被告於改建後考量前揭各項因素，並給予原告陳述意見之機會，准予原告申請承租「一攤舖位」之資格，並將碧山路一０二號一、二樓共計七十八．八０平方公尺出租予原告，將三樓部分作為被告所屬市場管理所之辦公室使用，亦無違反台灣省零售市場管理規則第十六條第一項之規定，亦無違反公平原則、信賴保護原則、濫用裁量權限或越裁量權限之違法。因而被告基於公平原則，綜合考量相關事宜後，准予原告承租「一攤舖位」之範圍包含碧山路一０二號一、二樓部分，不及於三樓部分，並無違誤，亦無違反公平原則及信賴保護原則。
㈣原告主張早在五十四至五十五年間承租至九十年間改建拆除止，雙方應存有不
定期租賃契約之關係，而被告於綜合市場改建完成後，被告之代表人（鎮長）乙○○竟與訴外人蘇月雲私相授受，將原應由伊承租之店舖二樓部分，歸訴外人蘇月雲承租使用，另三樓部分名義上則以供辦公室為由，實者亦係乙○○將來打算另交付蘇月雲承租使用部分，為被告所否認，且主張兩造間僅存有定期租賃契約關係，此有被告所提台灣省南投縣草屯鎮公有零售市場店舖攤位租賃契約書可證，而被告之代表人於處理有關公有零售市場之改建、攤位、舖位之規劃及分配事宜時，因原告與訴外人蘇月雲就改建後一０二號房屋二樓及三樓部分應由何人承租發生爭議後，即召開數次協調會議，給予原告及訴外人蘇月雲陳述意見之機會，因原告與訴外人蘇月雲始終無法達成協議，始由被告基於改建前之原承租位置、範圍、公平原則、及被告所屬市場管理所設置辦公室之需求等因素，決定將碧山路一０二號一、二樓部分分配出租予原告，三樓部分則作為被告所屬市場管理所之辦公室使用，且該辦公室有獨立之進出口及樓梯，無須經由碧山路一０二號之一、二樓之內部進出。再者，訴外人蘇月雲申請承租碧山路一０二號三樓部分，經被告拒絕後，提起訴願亦經駁回，未再提起行政訴訟，亦見未有與任何申請承租之原承租人有私相授受之情事行為，原告此部分之主張，亦非可採。
三、綜上所述，原告主張均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應為核准原告承租草屯鎮公有零售市場編號Ｉ棟建物（門牌號碼：南投縣○○鎮○○路○○○號）三樓部分之處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日
法院書記官 邱 吉 雄