臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第四二七號
原 告 甲○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因津貼支給事件，原告不服教育部中華民國九十三年六月九日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為臺中縣太平市宜欣國民小學教師，並擔任臺中縣宜欣國小教師會第七屆理事長，教育部於九十二年九月九日修正發布教師法施行細則第二十四條之三規定：「各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數依下列規定辦理：一、全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以四節為原則。二、高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。各級教師會理事、監事及推派之教師代表，參加與其職務有關之會議或活動應給予公假，第一項第二款公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助。」，被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函所轄各國民中、小學略以：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙案，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師、授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」台中縣教師會遂於九十二年十一月四日以九二中縣教師字第三四九號函被告以﹕「貴府以府教學字第○九二○二八六一九四號函告知縣內各國中、小學在教育部未覆文釋示前，學校教師會理事長之授課時數毋須依法減授二分之一，貴府雖以避免影饗課務推動為由，卻明顯違法；本會認為貴府此舉已明顯違反教師法施行細則，且未能依法行政，所影響各校教師會會務推展運作之部分，恐因各校教師會理事長權益受損而將不斷衍生司法爭議。違法施政所影響之大，貴府不可不慎」。被告於九十二年十一月十七日以府教學字第○九二○三○六七三八號函復台中縣教師會略以﹕「查教師法施行細則第二十四條之三修訂條文對地方教師會及高級中等以下學校教師會理事長、會務人員每週授課節數係以『：：：為原則』，另同條文第四款：『公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助』，本府鑒於學期中各校教師授課節數均已排定，遽然減課勢必造成學校課務推動困擾，且本縣教師會理事長人數眾多，減授課所需之代課費暨衍生之相關費用支出，若教育部未補助，將造成原已拮据之縣庫更形困窘，有關代課經費補助及會務人員認定等相關疑義，本府已向教育部請釋，在未獲得明確回應前，基於學生受教權益，仍宜維持現況」。
原告以被告不依照教師法施行細則部分修正條文第二十四條之三規定減授學校教師會理事長授課節數及所衍生之代課鐘點費，不服被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函及九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號所為之處分，向教育部提起訴願，遭教育部訴願不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告自九十二年九月十一日起至九十三年一月十七日止，應減授
課節數而未減之授課鐘點費新台幣（下同）五萬五千三百八十元（超鐘點費）。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告陳述及補充理由部分：
⒈按訴願決定略以：「查本件訴願人聲請不服之臺中縣政府九十二年十月二十
二日府教學字第○九二○二八六一九四號函，係該縣政府對所轄各國民中、小學所為指示處理之命令；至於九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○七三八號函，則純屬該縣政府就台中縣教師會質疑事項所為之說明，均未對原告做任何行政處分。揆諸首揭說明，訴願人遽提訴願，自非合法，應不予受理。」云云。由上引訴願決定可知訴願機關不受理理由：本事件非行政處分。
⒉惟查：
⑴被告就各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之函示為行政處分，而非一般性措施：
①按「本法所稱之行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
」訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項定有明文。本件被告府教學字第○九二○二八六一九四號函係說明，已排定之課務仍宜維持現狀，係被告單方面就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令性與強制性之職權行為（被告公告九十二學年度國中、小教師授課節數），其強制性可說已強到使所轄各學校幾乎不可能抗拒的程度，並由其所屬各學校，通知或未通知其有教師會理事長及其會務人員資格之特定人（教師）；依行政程序法第九十二條第二項：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」是以，被告府教學字第○九二○二八六一九四號函，屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合上揭法文所規定之行政處分定義。
②按行政處分並不以直接通知當事人或利害關係人為必要要件，若指示的
內容直接對人民有保護價值法地位產生直接影響者，應將該指示視為行政處分（臺灣行政法學會主編，行政法爭議問題研究上，五南書局九十年八月初版，頁五○三）。被告府教學字第○九二○二八六一九四號函，以所屬各學校為正本受文者；府教學字第○九二○三○六七三八號函，以臺中縣教師會為正本受文者，二者雖均非以原告為正本受文者，臺中縣宜欣國小雖未通知原告，但臺中縣宜欣國小遵照指示；「已排定之課務仍宜維持現狀」，而未依刪除前教師法施行細則修正條文第二十四條之三，減授原告依法所應減授之授課節數，負擔代課鐘點費。該二件函文實際上已對外發生效力，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，非屬訴願決定所言「未對訴願人做任何行政處分」。
按多階段行政處分之概念，前階段之意思表示，係基於職權在其規範之範圍內，獨自有效實施或主張並能對當事人產生直接之拘束，且後階段行為，亦不得違背其決定，而受前階段之拘束時，則前階段行為應視為行政處分（臺灣行政法學會主編，行政法爭議問題研究上，五南書局九十年八月初版，頁五○七）。因此，被告府教學字第○九二○二八六一九四號函及府教學字第○九二○三○六七三八號函，二者符合多階段行政處分，前階段行政處分之概念，對原告得請求減授課節數已具駁回效果，而影響原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益。
③實務上亦此認為，例如：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體
准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如以足認為有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」（最高行政法院七十七年判字第二○五四號判決參照）。另依最高行政法院在人民申請所有權移轉登記中指出，「被告官署以准臺灣基隆地方法院函因另案債務糾紛事件，囑為查封登記，即通知原告如須辦理移轉登紀，希逕向該院申請塗銷該項查封之預告登記等語。
此項通知，實質上即屬駁回原告登記之申請，應屬消極的行政處分，原告認其有損權利，一再提起訴願，並進而提起行政訴訟，按之首開說明，應非法所不許。再訴願決定認被告官署上項通知並非對原告之處分，不為實體上之審究，遽就程序上予以駁回，其見解尚難認為正當。」（最高行政法院五十二年判字第一七三號判例參照）。
④大法官會議釋字第四二三號亦此認為，「行政機關行使公權力，就特定
具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」依此見解，被告府教學字第○九二○二八六一九四號函及府教學字第○九二○三○六七三八號函，二者指示各校：「已排定之課務仍宜維持現狀」，已直接影響具有教師會理事長及其會務人資格之特定人（教師）之依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，應屬行政處分；故被告及訴願決定謂「於法令規定範園內，就減授節數所生之代課鐘點費所為一般性措施，並非就公法上具體事件所為之處置，當非訴願法上之行政處分」、「均未對訴願人做任何行政處分」，顯有錯誤。
⑵被告所函示之府教學字第○九二○二八六一九四號及第00000000
00號函，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益。①按「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法
律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第三項定有明文。原告為臺中縣宜欣國小教師會理事長，基於維護原告之權益，為系爭行政事件之利害關係人，並有訴訟利益，得提起訴訟。
②臺中縣宜欣國小依教育部於九十二年九月九日發布教師法施行細則部分
條文修正條文第二十四條之三第一項：「各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數，依下列規定辦理：一、全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以四節為原則。二、高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。」規定，應以每週應授節數之二分之一為原告之減授課節數，及負擔原告自九十二年九月十一日起至九十三年一月十七日止，應減授課節數之代課鐘點費；卻因遵循被告府教學字第○九二○二八六一九四號及第0000000000號函，而未執行，被告之函示，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益。
⑶被告所函示之府教學字第○九二○二八六一九四號及第00000000
00號函，已違行政程序法第四條，行政法之一般法律原則中之不當聯結禁止原則，考慮了不相關因素。
①法既有明訂，行政機關應當積極確實執行以昭公信，今被告拒不執行理
由有二：未能確定「會務人員」定義範疇及相關經費來源。然觀廢止前教師法施行細則第二十四條之三規定，會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定，被告在前揭條文公告施行後，未積極主動與臺中縣教師會協商，顯己怠忽職責。更有甚者，竟發文以會務人員定義及經費來源等不相關因素來聯結以推卸責任，顯與給付國家中行政權應有之積極、主動解決問題之特質有違。另外，縱使會務人員之定義未明，此未明之定義，不應是阻卻該條文生效之事由，被告依法應於該條文有效期間內，執行教師會理事長及會務人員減授課節數之規定。
②有關實施政令所需經費來源，不管應由縣政府或由教育部籌湊乃是政府
部門協調的間題，不應成為政府部門不依法行政之理由，被告以此為由，已違行政程序法第四條，行政法之一般法律原則中之不當聯結禁止原則--考慮了不相關因素（城仲模主編，行政法之一般法律原則（二）三民書局八十八年三月再版，頁二三○至二三二）。按不當聯結禁止原則意指，行政機關作成一個行政決定，往往須考慮各種因素，以求決定的合理正當，然而行政決定若是根據不相關的因素作成，那麼此一決定便是抵觸不當聯結禁止之原則，而為違法之決定。例如：臺北高等行政法院在教師申請自願退休的案例中指出（九十一年度訴字第三三六六號判決書第十九頁），以「財政短絀」之理由，據以否准原告自願退休案，「要嫌無據」。
⑷被告所函示之府教學字第○九二○二八六一九四號及第00000000
00號函，已違反行政程序法第四條之行政之一般法律原則--依法行政原則。
①教師會任務由屬公法之教師法第二十七條所明定，是屬於社會法治國之
公任務，與傳統之國家（行政）自身的生存照顧任務，同其公益與公共性。教師會理事長、會務人員減授課節數以執行公法上之任務，其性質應屬公假，所遺課程理當有代課或代理教師為之，何致「學生受教權益」受損之情況發生。縱使考慮了專任教師與代課、代理教師授課品質之差異，亦不應以「學生受教權益」受損作為限制教師會運作、發展之事由。因一所學校中總有因行政公務、退休、進修、育嬰、事病假等因素，而有一、二位代課代理教師，另外亦有困縣府借調而產生之代課代理教師，如基於行政機關自身的生存照顧任務，而自訂之行政規則，所產生之代課代理教師，得以對學生受教權益產生部分影響，卻以學生受教權益產生部分影響為由，拒絕給付由較高法律位階--法規命令（教師法施行細則）所規範，因執行同具公益與公共性之教師會任務，而產生之授課鐘點費，已違反行政程序法第四條之行政之一般法律原則--依法行政原則，並有違平等執行法律之原則。
②按現代意義之依法行政原理，指行政除須以形式法律為根據外，尚須受
實質法律（如規章命令）之支配；同時亦應受到公益及行政目的、誠信原則、行政道德、法之一般原理原則及行政法院判例等之規範。被告於處理臺中縣教師會請求，依教師法施行細則第二十四條之三，執行各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之現定，即以請示、拖延等方式，違背其依法行政之義務，形成執法要求所轄事業雇主給予其事業工會幹部以公假處理工會事務，卻對自己所屬學校之教師會會務幹部剋扣公假，按現代意義之依法行政原理，不只違背（自憲法、工會法、公務人員協會法所建立之體系正義--平等原則）應協助原告實現團結基本權之政府給付義務，並有違行政道德--要求別人守法，自己卻不守法，實不足為理性的表率。
⑸如被告依教師法施行細則第二十四條之三，執行各校教師兼任教師會理事
長及會務人員減授節數之規定，符合行政程序法第四條之行政之一般法律原則--利益衡量原則。教師會理事長、會務人員減授節數，符合衡量學生受教權實現與教師團結權實現之行政程序法第四條之行政法之一般法律原則--利益衡量原則。教師會理事長、會務人員減授時數，對縣庫利益只產生部份影響；教師會理事長、會務人員固定授課節數，可避免擔任教師會幹部之教師，以處理會務為由，不定時以公假辨理會務，而過份影響學生受教權益（同一授課單元，由專任教師與代課教師接續完成），亦有利於學校課程計畫之擬定，而有利於學生受教權之實現；教師會理事長、會務人員減授課時數是實現教師團結權之重要因素，教師會須有理事長、會務人員減授課時數才得以實現團結權。因此，教師會理事長、會務人員減授課時數，符合行政程序法第四條之行政之一般法律原則--利益衡量原則（城仲模主編，行政法之一般法律原則（二），三民書局八十六年七月初版，頁五○一），按利益衡量原則，意旨行政機關在做任何決定時，必須同時尊重並考慮不同之利益，不能片面追求公益或某一方之利益，亦即應就相互衝突之利益，尤其是公益與私利益，作平衡的考量，而依實際的情況，客觀地衡量取捨。教師法施行細則第二十四條之三，雖在學校課程、教師授課節數，均已排定之開學後，始公告發生效力，但在衡量縣庫利益、校務行政、學生受教權益，與擔任教師會幹部之教師個人權益、教師會的利益，以及依法行政之法安定性法益等，各方面之不同利益後，被告應依教育部處理國立高中職教師會理事長減授課節數之超鐘點費方式，補償原告依法應減授課節數之鐘點費，以補償鐘點費方式，避免授課教師異動，影響已擬定之學校課程計畫，得以兼顧上列，除縣庫利益外的各個法益，尤其是依法行政之法安定性--法律不可破壞與可實現之法益。被告以未能確定「會務人員」定義範疇及相關經費來源，和以免影響課務推動為由，函示各國民中小學，要求維持已排定之教師授課節數，顯然未對諸公、私益加以比較衡量，尤其對於依法行政之法安定性--法律不可破壞與可實現性之重要法益，漏未考慮。
⑹教育主管機關依給付行政之法理，在教師法施行細則填補價值缺漏，並不
違反法律保留原則，反而是努力實踐正義之法誡命。教師法施行細則有關教師會理事長及會務人員減授時數之規定，雖經立法院以違反法律保留原則，決議退回廢止。依干涉行政應依法律保留原則，給付行政除重要事項外，行政機關本於照顧給付等積極主動之憲法義務，並無須事先取得法律授權之法理（大法官會議釋字第四四三號重要性理論）；另自憲法第十四條以降，工會法第三十五條、公務人員協會法第五十條所建立之價值體系，團結權（結杜）應搭配給予會務假（以公假處理會務），已成為體系正義，教師法缺漏給予教師會會務假（理事長、會務人員減授時數）部分，應為立法缺漏，已違反體系正義，今教育主管機關依給付行政之法理，在教師法施行細則填補價值缺漏，並不違反法律保留原則，反而是努力實踐正義之法誡命。
⒊被告答辯教師法施行細則第二十四條之三修正條文既違反法律保留原則，業
經教育部修正刪除，自始即已違反此原則，而不應訂頒相關條文修正，應自始無效，以及原告未正式提出申請許可。惟查：
⑴按「依前二項程序廢止之法規，得僅公布或發布其名稱及施行日期；並自
公布或發布之日起算，至第三日起失效。」中央法規標準法第二十二條第三項定有明文，教師法施行細則第二十四條之三第三項修正條文，雖經教育部以立法院之決議修正刪除，但依上述「至第三日起失效」文意，應無損於其有效期間內之法效力，非如被告所言自始無效。
⑵被告引據中央法規標準法第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用
法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」規定，主張原告未正式申請許可，恐不瞭解本件教師會理事長減授授課節數事件，非中央法規標準法第十八條所規定之人民聲請許可案件，按教師法施行細則第二十四條之三第三項修正條文「各級教師會理事長、會務人員辨理教師會會務，學校應給予公假」，其性質為被告所屬各國民中小學執行法規命令之法律執行義務，非課以人民（教師會理事長）聲請義務，因法條規定為「學校應給予公假」，非「教師會理事長得申請公假」。依行政機關應有之積極主動照顧義務，被告推說原告未正式申請許可，無乃塞責之詞。
⑶實務上亦此認為，臺北高等行政法院在教師退休事件中指出，學校教職員
退休條例第三條第一項所規定。所謂「得」申請退休，係指教職員選擇申請退休與否之權利，此觀上開法條文義甚明，另參照同條例第四條所定「應」即退休事由，係指教職員並無選擇退休與否之權利，足知學校教職員退休條例第三條第一項規定，乃學校教職員本身之退休請求權，故主管機關僅得就申請退休之教職員是否符合該條所定「任職五年以上，年滿六十歲」或「任職滿二十五年」之要件加以審查，非謂主管機關依該條規定即直接取得裁量准否教職員退休之依據。訴願決定所援引銓敘部八十五年十二月三日八五台特三字第一三八七四八四號函釋：「依學校教職員退休條例第三條第一項規定，學校教職員合於自願退休要件『得』申請退休，故機關首長可裁量決定是否准其退休；核與公務人員退休法第四條公務人員合於自願退休要件，『應』准其自願退休之規定有別。」之意旨，逾越學校教職員退休條例第三條第一項之法意，應不得予以援用。（臺北高等行政法院九十一年度訴字第三三六六號）⑷被告引據中央法規標準法第十八條推說原告未正式申請許可，除有違行政
機關應有之積極主動照顧義務外，恐也自我忘卻其曾以府教學字第○九二○三○六七三八號、第0000000000號函所為之處分，該處分要求其所屬各國民中小學「已排定之課務仍宜維持現狀」，不僅禁止凍結了，其所屬各國民中小學應執行法規命令之法律執行義務，實際上也已對外發生效力，對原告得請求減授課節數已具禁止及駁回效果，損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，被告竟還義正辭嚴推說原告未正式申請，一方面說：「原告已排定之課務仍宜維持現狀」，一方面說：
「原告自己不申請」，實令人錯愕。因此，依大法官會議釋字第四二三號「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」見解，被告及訴願決定書認為未有後續處分行為，府教學字第○九二○二八六一九四號函及府教學字第○九二○三○六七三八號函，為一般性措施，顯有錯誤。
⒋原告之起訴書請求事項第三點「請求命被告台中縣政府補償原告自九十二年
九月十一日起至九十三年一月十七日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費（超鐘點費）」，其真義為請求被告給付原告應減授課節數而未減之授課鐘點費五萬五千三百八十元（超鐘點費）。
⑴按「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第
一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」為行政訴訟法第八條第二項所明訂，原告於本案已依行政訴訟法第四條第一項提起撤銷訴訟，依前揭條文原告得併為請求判決被告台中縣政府應給付原告自九十二年九月十一日起至九十三年一月十七日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費五萬五千三百八十元（超鐘點費）。
⑵按「高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數二分之一
為原則」為刪除前教師法施行細則第二十四條之三第一項第二款所明訂，原告為教師法施行細則第二十四條之三第一項第二款有效期間台中縣宜欣國小教師會理事長，依前揭條文原告每週授課節數為原應授節數之二分之一，自九十二年九月十一日（條文生效日）起至九十三年一月十七日止（學期結束）共計十九週，原告法定授課總節數為一百九十六節，但因被告府教學字第０九二０二八六一九四號函及府教學字第０九二０三０六七三八號函，致使原告之授課總節數超過法定授課總節數二百一十三節，按國民小學每節授課鐘點費為二百六十元，被告應給付原告五萬五千三百八十元，因而起訴事實欄六「爰依行政訴訟法第五條提起本件應為特定內容之行政處分」改為「爰依行政訴訟法第四條及第八條提起撤銷訴訟，並合併請求公法上原因發生之財產給付。」⒌綜上，依廢止前教師法施行細則，學校教師會理事長、會務人員須減授課節
數，學期中未免授課教師異動，影響已擬定之學校課程計畫，依行政程序法第四條之行政之一般法律原則--利益衡量原則、依法行政原則，被告應依法補償原告應減授課節數之超鐘點費。今被告藉故延宕擱置，明顯違法，原告基於上開法律上權利與利益受損害，爰依法提起訴訟，請求判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈原告為臺中縣太平市宜欣國民小學教師，並擔任臺中縣宜欣國小教師會第七
屆理事長，以被告不依照教師法施行細則部分修正條文之規定減授學校教師會理事長授課節數及所衍生之代課鐘點費事件，不服被告九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函、九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函所為之處分，及教育部九十三年六月九日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定書之決定，提起行政訴訟乙案，茲將處理事實及理由略述如下：
⒉原告起訴意旨略以：「緣本人為臺中縣宜欣國小教師，並擔任臺中縣宜欣國
小教師會第七屆理事長，任期由九十二年一月一日起至九十三年十二月三十一日止。教育部於九十二年九月九日公告教師法施行細則第二十四條之三第一款，略以：『各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數，依下列規定辦理：一、全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以四節為原則。二、高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。』之規定。被告臺中縣政府以九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函行文所屬各學校以向教育部請釋疑義為由，拒不執行各校教師兼任教師會副理事長及會務人員減授節數之規定；臺中縣教師會於九十二年十一月四日九二中縣教師字第三四九號函知臺中縣政府依法行政，不應因故延宕擱置。臺中縣教師會於九十二年十一月十九日接獲被告九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函聲稱，在縣府未獲得教育部明確回應前，已排定之各校教師授課節數仍宜維持現況。本件被告就教師會理事長減授課節數事件，違背依法行政原則，據此所為之行政處分應屬違法無效，原告爰依法提起訴願。案經訴願決定機關教育部以九十三年六月九日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定書將訴願駁回，原告不服，爰依法提起行政訴訟。請求將被告原處分及教育部原訴願決定均撤銷，請求被告補償原告自九十二年九月十一日起至九十三年一月十七日止應減授課鐘點費，訴訟費用由被告負擔。」云云。
⒊按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利
益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第四條第一項所明定。依此法條之規定，提起撤銷之訴者，以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限，藉以區隔主觀訴訟（權利救濟訴訟）與客觀訴訟（如公益訴訟、民眾訴訟）。故如起訴之原告非屬因行政處分而權利受侵害者，應認其訴訟欠缺權利保護要件，而以裁定駁回之。又因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人或其他利害關係人，始得為提起撤銷訴訟之適格當事人。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。而原告所提之訴，因當事人不適格者，自應認在法律上無理由，法院應將其訴予以駁回。因此行政訴訟法第四條第一項所指之「人民」係指「（侵益性）行政處分之直接相對人」，或係「其他因該處分導致自身權利受到不法侵害之利害關係人」（即「第三人效力處分之第三人」）（參照臺中高等行政法院九十二年度訴字第六○五號判決）。
⒋教育部於九十二年發布教師法施行細則修正條文，其中第二十四條之三第一
項規定：「各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數，依下列規定辦理：一、全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以四節為原則。二、高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。」有關教師法施行細則第二十四條之三修正條文減授代課費用補助請款及會務人員認定疑義事宜，被告於九十二年十月二十日以府教學字第０九二０二九二四號函向教育部請示，並於九十二年十月二十二日，行文所屬各國民中學及小學謂：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙節，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」臺中縣教師會九十二年十一月四日以九二中縣教師字第三四九號函，向被告提出質疑，被告以九十二年十一月十七日府教學字第０九二０三０六七三八號函復說明，略以：「查教師法施行細則第二十四條之三修正條文對地方教師會及高級中等以下學校教師會理事長、會務人員每週授課節數係以『．．．為原則』，另同條第四款：『公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助。』，本府鑒於學期中各校教師授節數均已排定，遽然減課必造成學校課務推動困擾，且本縣教師會理事長眾多，減課所需之代課費用暨衍生之相關費用支出，若教育部未補助，將造成已拮据之縣庫更形困窘，有關代課經費補助及會務人員認定等相關疑義，本府已向教育部請示，在未獲得明確回應前，基於學生受教權益，仍宜維持現況。」原告不服，向教育部提起訴願。查前述九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函，係被告對所轄各國民中、小學本於行政權所為一般性措施；九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函，則純屬被告就臺中縣教師會質疑事項所為之說明，均未對原告做任何行政處分，並非就公法上具體事件所為之處置，當非訴願法上之行政處分。揆諸首揭說明，訴願人遽行提起訴願，於程序上自難謂合，應不予受理（教育部九十三年六月九日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定書詳參）。
⒌按行政法院一向視發布或廢止命令之行為，與行政命令本身為一體，拒絕承
認其為獨立處分。前司法行政部於民國五十八年先後廢止及准再予延長「臺灣省司法書記管理辦法」之令函，當時執業之代書均曾表示不服，判例則認為係本於行政權之一般性規定，非特定具體事件之行政處分，不得提起訴願，五十九年判字第二九四號判例及同年判字第三一九號判決著有解釋（吳庚著作，行政法之理論與實用，三民書局八十九年九月增訂六版，頁三○四）。教育部九十二年九月九日頒布教師法施行細則修正條文第二十四條之三規定攸關台中縣各校教師會兼任教師會理事長及會務人員減授節數權益，被告就學校教師理事長、會務人員減授代課費用補助經費及會務人員認定疑義事宜，先以九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函知台中縣各中小學「在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」，並副知臺中縣教師會；在收到臺中縣教師會九十二年十一月四日九二中縣教師字第三四九號函後，又再接獲教育部九十二年十月三十日台國字第０九二０一五八六五一號函釋示結果：「：：所提會務人員認定疑義乙節，係屬全國通案性質，因牽涉諸多法令與實務運作，本部刻正研議中，俟有結果，另案通知全國各縣市政府據以辦理。」暨同函說明三：「另有關所屬各級學校教師會理事長及會務人員減授節數所生之代課費請求補助乙節，因囿於財政拮据，本部九十三度並未編列是項預算，礙難補助。」；再以九十二年十一月十七日府教學字第０九二０三０六七三八號函復臺中縣教師會。被告上開函係針對「臺中縣教師會」之質疑解釋，均係被告於法令規定範圍內，就減授節數所生之代課鐘點費所為之一般性措施，並非就公法上具體事件所為之處置，當非訴願法第三條第一項或行政程序法第九十二條所稱之行政處分。揆諸前開說明，原告遽行提起撤銷訴訟，於程序上自難謂合，應不予受理。又該函答復當事人為「臺中縣教師會」，並非原告「甲○○」本人，原告顯不適格，自不得提起訴訟。
⒍法規命令與人民權利義務有關，且通常應以法律授權為依據，故發布之後應
即送立法機關接受審查。依立法院職權行使法第六十條第一項規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」同法第六十二條第一項規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」及第三項規定：「第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒之機關應於二個月內更正或廢止，逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」再查前開教師法施行細則第二十四條之三第三項修正條文，有關教師會會務假、減授授課節數及其所衍生之代課鐘點費之規定，依立法院第五屆第四會期第十四次會議討論決定，屬應以法律規定之事項，不應以命令定之，業經教育部以九十三年一月二十日台參字第0000000000Ａ號函發布教師法施行細則修正條文刪除在案。教師法施行細則第二十四條之三第三項修正條文既違反法律保留原則，業經教育部修正刪除，自始即已違反此原則，而不應訂頒相關修正條文，應自始無效。另依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民申請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」教育部於九十二年九月九日發布教師法施行細則第二十四條之三修正條文後，臺中縣教師會僅針對被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號及九十二年十一月十七日府教學字第０九二０三０六七三八號函提出質疑，原告亦未正式聲請許可；俟教育部以九十三年一月二十日台參字第0000000000Ａ號函發布該施行細則條文刪除後，始提起訴願及行政訴訟等救濟程序，據以請求撤銷原處分及訴願決定並申請給付應減授課鐘點費。據上，臺中縣教師會及台中縣中、小學校教師會理事長、會務人員即無修正刪除前之教師法施行細則第二十四條之三第三項條文規定之適用，亦即無申請教師會會務假、減授授課節數及其所衍生之代課鐘點費給付規定之理由。
⒎綜上所陳，原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、關於原告聲明請求將訴願決定及原處分均撤銷部分：㈠按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認
為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
㈡原告起訴主張：教師會任務由屬公法之教師法第二十七條所明定，是屬於社會
法治國之公任務，與傳統之國家（行政）自身的生存照顧任務，同其公益與公共性。教師會理事長、會務人員減授課節數以執行公法上之任務，其性質應屬公假，所遺課程理當有代課或代理教師為之，何致「學生受教權益」受損之情況發生。縱使考慮了專任教師與代課、代理教師授課品質之差異，亦不應以「學生受教權益」受損作為限制教師會運作、發展之事由。因一所學校中總有因行政公務、退休、進修、育嬰、事病假等因素，而有一、二位代課代理教師，另外亦有困縣府借調而產生之代課代理教師，如基於行政機關自身的生存照顧任務，而自訂之行政規則，所產生之代課代理教師，得以對學生受教權益產生部分影響，卻以學生受教權益產生部分影響為由，拒絕給付由較高法律位階--法規命令（教師法施行細則）所規範，因執行同具公益與公共性之教師會任務，而產生之授課鐘點費，已違反行政程序法第四條之行政之一般法律原則--依法行政原則，並有違平等執行法律之原則。原告為臺中縣宜欣國小教師會理事長，基於維護原告之權益，為系爭行政事件之利害關係人，並有訴訟利益，得提起訴訟；而臺中縣宜欣國小依教育部於九十二年九月九日發布教師法施行細則部分條文修正條文第二十四條之三第一項：「各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數，依下列規定辦理：一、全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以四節為原則。二、高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。」規定，應以每週應授節數之二分之一為原告之減授課節數，及負擔原告自九十二年九月十一日起至九十三年一月十七日止，應減授課節數之代課鐘點費；卻因遵循被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號及九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函，而未執行，被告之函示，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，並已違行政程序法第四條，行政法之一般法律原則中之不當聯結禁止原則，考慮了不相關因素。被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函係說明，已排定之課務仍宜維持現狀，係被告單方面就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令性與強制性之職權行為（被告公告九十二學年度國中、小教師授課節數），其強制性可說已強到使所轄各學校幾乎不可能抗拒的程度，並由其所屬各學校，通知或未通知其有教師會理事長及其會務人員資格之特定人（教師）；依行政程序法第九十二條第二項：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」是被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函，屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項所規定之行政處分定義。又按行政處分並不以直接通知當事人或利害關係人為必要要件，若指示的內容直接對人民有保護價值法地位產生直接影響者，應將該指示視為行政處分，被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函，以所屬各學校為正本受文者；而九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函，以臺中縣教師會為正本受文者，二者雖均非以原告為正本受文者，臺中縣宜欣國小雖未通知原告，但臺中縣宜欣國小遵照指示，「已排定之課務仍宜維持現狀」，而未依刪除前教師法施行細則修正條文第二十四條之三，減授原告依法所應減授之授課節數，負擔代課鐘點費。該二件函文實際上已對外發生效力，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，非屬訴願決定所言「未對訴願人做任何行政處分」。按多階段行政處分之概念，前階段之意思表示，係基於職權在其規範之範圍內，獨自有效實施或主張並能對當事人產生直接之拘束，且後階段行為，亦不得違背其決定，而受前階段之拘束時，則前階段行為應視為行政處分，因此，被告九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函及九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函，二者符合多階段行政處分，前階段行政處分之概念，對原告得請求減授課節數已具駁回效果，而影響原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，因認本件被告上開函文屬行政處分，而請求將該函文及訴願決定均予撤銷云云。
㈢惟查教育部於九十二年發布教師法施行細則修正條文，其中第二十四條之三第
一項規定：「各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數，依下列規定辦理：一、全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以四節為原則。二、高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。」，有關教師法施行細則第二十四條之三修正條文減授代課費用補助請款及會務人員認定疑義事宜，被告於九十二年十月二十日以府教學字第０九二０二九二四號函向教育部請釋，並於九十二年十月二十二日，行文所屬各國民中學及小學謂：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙節，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」臺中縣教師會九十二年十一月四日以九二中縣教師字第三四九號函，向被告提出質疑，被告以九十二年十一月十七日府教學字第０九二０三０六七三八號函復說明，略以：「查教師法施行細則第二十四條之三修正條文對地方教師會及高級中等以下學校教師會理事長、會務人員每週授課節數係以『．．．為原則』，另同條第四款：『公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助。』，本府鑒於學期中各校教師授節數均已排定，遽然減課必造成學校課務推動困擾，且本縣教師會理事長眾多，減課所需之代課費用暨衍生之相關費用支出，若教育部未補助，將造成已拮据之縣庫更形困窘，有關代課經費補助及會務人員認定等相關疑義，本府已向教育部請釋，在未獲得明確回應前，基於學生受教權益，仍宜維持現況。」，此有上開函文在卷可稽（見本院卷第二十八頁及第三十頁），而前述九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函，係被告對所轄各國民中、小學本於行政權所為一般性措施；九十二年十一月十七日府教學字第○九二○三○六七三八號函，則純屬被告就臺中縣教師會九十二年十一月四日九二中縣教師字第三四九號函被告質疑事項所為之說明，均未對原告做任何行政處分，並非屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，即非為就公法上具體事件所為之處置，核與首開行政處分之要件有間。亦無違反行政法之一般法律原則中之不當聯結禁止原則或違反行政程序法第四條之行政之一般法律原則--依法行政原則，並有違平等執行法律之原則之情事。原告以被告台中縣九十二年十月二十二日府教學字第○九二○二八六一九四號函係說明已排定之課務仍宜維持現狀，係被告單方面就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令性與強制性之職權行為（被告公告九十二學年度國中、小教師授課節數），其強制性可說已強到使所轄各學校幾乎不可能抗拒的程度，並由其所屬各學校，通知或未通知其有教師會理事長及其會務人員資格之特定人（教師）；依行政程序法第九十二條第二項：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處之規定。」而認為係行政處分之主張，尚屬誤解。訴願決定以上開系爭函文非行政處分，不予受理，並無不合，原告如前開事實欄所指被告上揭系爭函文係行政處分之主張，經核均難作為被告上開系爭函文係行政處分之論據，是原告提起此部分行政訴訟，顯非合法，爰於本判決中併予駁回，不另以裁定為之。至原告有關此部分之實體上主張，因原告此部分之訴不合法，而無庸審究，併予敘明。
二、關於聲明請求被告應給付原告自九十二年九月十一日起至九十三年一月十七日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費五萬五千三百八十元（超鐘點費）部分：
㈠查本件原告為臺中縣太平市宜欣國民小學之教師，而原告提起此一給付請求，
原告主張係依據行政訴訟法第八條之規定請求給付。然按原告係受聘於臺中縣太平市宜欣國民小學，是縱如原告所主張其擔任宜欣國小教師會理事長，有應准予減授課節數之會務公假權利，因有未准公假情事，致授課超鐘點所生超鐘點費之請求權，原告亦不得據其與臺中縣太平市宜欣國民小學之聘用之關係，而向被告臺中縣政府請求此一給付。又臺中縣太平市宜欣國民小學有其獨立之預算，該校教師薪資之支給，縱有由被告臺中縣政府直接撥款代為支付之事實。惟按依臺中縣縣庫規則第二十條之規定為：「各機關各項歲出之支付，應依預算及其核定分配預算或其他法定支付案所定計畫、項目及用途辦理，並於履行支付責任時，簽具付款憑單通知財政局，經核對相符後在縣庫存款戶內支付之。」（見本院卷第九十四頁至第九十七頁），而本件臺中縣太平市宜欣國民小學為被告所屬單位，該校員工之薪資，依上開臺中縣縣庫規則第二十條之規定，由縣庫存款戶直接撥入，僅屬於預算範圍內，代臺中縣太平市宜欣國民小學支付之性質，並不因有此代為支付情形，而生被告臺中縣政府與原告間有教師聘用關係之存在。
㈡從而，原告此部分之請求，為無理由。此外，兩造其餘之陳述及舉證，不影響本件判決之結果，爰不一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部分不合法，一部分為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 九 日
法院書記官 邱 吉 雄