臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第四三六號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳建勛律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國九十三年七月五日經訴字第０九三０六二二０五九０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告未經許可，擅自於其向訴外人林瑞明承租之坐落台中縣○○鄉○○段南勢小段第六九之三三、六九之三四地號等二筆私有土地採取土石，案經台中縣警察局霧峰分局於民國九十二年十一月七日十六時前往勘查當場查獲，函經被告審認違章情形屬實，乃依土石採取法第三十六條規定，以九十三年二月五日府農水字第０九三００三一三一四號處分書，處原告新台幣（下同）四百萬元罰鍰，並命原告立即停止一切非法開發、使用行為，應於挖填地表儘速恢復農業使用，且限於九十三年四月三十日以前辦理整復及清除其設施之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：請求判決原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴意旨及補充理由略以：
（一）按土石採取法第三條規定：「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：˙˙˙一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。」復按採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條規定：「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」由此法條意旨可知，倘為實施整地行為，即無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，惟仍應依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條規定經目的事業主管機關核准及備查。
（二）查本件原告承租系爭土地擬整地作為釣魚場（養殖魚場）使用，當應先整地開挖，對於開挖之初即遭被告會同警方制止並停止開挖。原告此開挖行為之目的並非在採取土石，而係為作釣魚場之前行整地行為無疑，依前揭土石採取法第三條規定，不須依該法取得採取土石許可，雖原告此整地行為因不諳此新制定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（九十二年六月二十五日訂定）第三條規定，而未先經目的事業主管機關核准及備查，但原告之行為也僅係未經目的事業主管機關核准及備查，而擅行開挖整地，被告本可逕依其他相關法規處罰，惟此行為究與被告所認未經許可擅自採取土石之行為迥異，故被告以原告未經申請許可違法採取土石，依土石採取法第三十六條規定裁處原告四百萬元罰鍰，實有適用法規錯誤之違法。
（三）復查，本件原告所承租之系爭土地其使用地類別編定為農牧用地，依據非都市土地使用管制規則第六條附件一所表列五農牧用地之容許使用項目（五）養殖設施、（六）採取土石，故原告所承租土地本可申請作為養殖之用及採取當地土石，惟僅須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關等許可。故縱使原告承租系爭土地，且未經目的事業主管機關許可而事先整地供作養殖場之用，亦僅係違反區域計畫法第十五條、第二十一條之規定，被告以未經宣導之新法且其重罰極重之土石採取法處罰原告，容有失衡。
（四）本件被告處分書認原告涉有違反土石採取法之行為，並以原告採取土石量約二萬立方公尺作為處分之依據，惟經鈞院於九十三年十一月一日前往現場履勘時，根據台中縣警察局霧峰分局承辦警員陳清幸之陳述，當時所測量之深度一０˙六公尺並非全部之深度，僅係一小面積之深度，此亦為被告所坦承，而被告亦稱當時係以霧峰分局所函送之資料，自行書面作業所估算之數據，並未實地測量，因此被告所持處分之依據即有疑義。此外，當日現場勘驗之地形亦非等邊、等深之坑洞，現場挖掘之深度及長寬度均呈現不規則狀，因此被告未加以測量，逕認原告採取之土石量為二萬立方公尺，已與事實不符。
（五）綜上，本件被告未查，逕對原告處分，實有不當，為此，特狀請鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明。
二、被告答辯意旨及補充理由略以：
（一）原告於本縣○○鄉○○段南勢小段六九之三三、之三四地號農牧用地內未經申請盜採砂石約二萬立方公尺，案由台中縣警察局霧峰分局於九十二年十一月十八日以（九二）霧警刑字第０九二００五七二四七號函移送原告盜採土石偵訊筆錄，被告經檢視上述偵訊筆錄內容，所指地點確有挖取土石及運送至銓豐砂石場之事實，且確認行為人即為原告無誤，故依違反土石採取法第三十六條規定於九十三年二月五日以府農水字第０九三００三一三一四號函並附開立「台中縣政府違反土石採取法處分書」在案。
（二）原處分書「違規事實摘要」欄載明「未經申請於○○鄉○○段南勢小段六九之
三三、之三四地號開挖土石約二萬立方公尺」乙節，係依據台中縣警察局霧峰分局所移送偵訊筆錄卷之有關原告調查筆錄中警方以量測之數據（開挖深一０˙六公尺、長一０六公尺、寬四二公尺、斜度四五度）訊問原告時，原告並無異議，僅答以「作為養殖漁場用」，故被告據以核算結果其量體應為二萬立方公尺無誤，開立處分書罰鍰四百萬元。
（三）原告雖於起訴狀中辯稱其開挖土石之行為，係擬將承租之本案土地整理作為養殖魚場經營釣魚場使用，符合土石採取法第三條第一項第二款規定；本案之開挖土石是無庸申請土石採取許可等語。惟按土石採取法業經總統於九十二年二月六日以華總一義字第０九二０００一九二七０號令公布施行，且依土石採取法第三條第二項授權訂定之「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第三條第一項之規定，依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。則原告於所承租之土地如認有開挖整地之必要者，首應依法申請並經目的事業主管機關核准後，始得進行整地外運土石；惟原告於九十二年十一月七日遭查獲未經申請核准即擅自開挖整地，並將所採取土石載運至銓豐砂石場，供作砂石原料使用，顯屬違法採取土石，原告未經申請許可，擅自採取土石之違法事實洵堪認定。被告主張任何土地利用開發行為未經目的事業主管機關核准之前即逕行動工，均視同違規，違規行為人事後所述之開發目的均不得被採納為對違規行為人有利之證據，且不應以未經申請所為之目的作為要求相同法規之適用，否則於森林區內盜伐林木違規人只要聲明係蓋房舍是否僅能以違反建築法處分之，而不得科以違反森林法及刑法竊盜之刑責，再者於山坡地濫墾造成土石流失，違規人只要聲稱欲蓋蘭花溫室就僅能依無罰則之農業發展條例處理，而不得依據違反水土保持法科以罰責及刑責，或於河川行水區內盜採砂石，違規行為人僅需聲稱欲種植西瓜等作物所以需要整地便可規避違反水利法及刑法竊盜刑責，倘若原告所提理由成立，將嚴重造成全國執行各項行政法之基層公務人員無所適從，故懇請鈞院審慎研判裁決。
（四）原告主張其行為符合土石採取法第三條第一項第二款之規定，惟第三條第一項第二款為「實施整地及工程就地取材者」並無准予外運土石販售圖利。故本案屬於土石採取法第三十六條規定範疇係以土石外運至銓豐砂石場為其認定違規盜採土石之依據，本案被告係依據現行有效之法令規定辦理，而土石採取法第三條第二項授權中央主管機關所定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法，係就土石採取法第三條第一項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理所定，並無原告所稱有適用法規錯誤之違法。
（五）綜上所述，本件行政訴訟案實無理由，請鈞院詳予審酌，駁回其訴訟。理 由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」、「前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」為九十二年二月六日訂定公布之土石採取法第三條第一項、第二項所規定。據此，中央主管機關經濟部於九十二年六月二十五日以經礦字第０九二０二七一四一九０號令訂定發布「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」，依該辦法第三條規定「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」又未經許可採取土石者，依土石採取法第三十六條規定，處一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，並得按日連續處十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。
二、本件被告以原告未經許可，擅自於其向訴外人林瑞明承租之坐落台中縣○○鄉○○段南勢小段第六九之三三、六九之三四地號等二筆私有土地採取土石，案經台中縣警察局霧峰分局於九十二年十一月七日十六時前往勘查當場查獲，函經被告審認違章情形屬實，乃依土石採取法第三十六條規定，以九十三年二月五日府農水字第０九三００三一三一四號處分書，處原告四百萬元罰鍰，並命原告立即停止一切非法開發、使用行為，應於挖填地表儘速恢復農業使用，且限於九十三年四月三十日以前辦理整復及清除其設施之處分，固非無見。
三、惟按裁罰之前提事實，須依證據資料認定之，無證據不得推斷違章事實。又於裁罰階段，行政機關裁量權之行使原則上雖屬行政自由形成之領域，法院不具審查權，僅在裁量本身有「裁量怠惰」、「裁量逾越」或「裁量濫用」之違法情況時，法院才得加以介入。而主管機關發布之內部裁量基準，則會因其對外發布，且在個案中被反覆遵行，基於「平等原則」或「行政自我拘束原則」而產生外部效力，得作為審查裁量是否有「濫用」情事的法規範基礎，行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為適法之行政處分。於本件所應適用之土石採取法部分，依土石採取法第三十六條之規定，未經許可採取土石者，得處一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，在此限度範圍內，行政機關本得審酌違章情節輕重，依比例原則，給予適當之裁罰。惟依本件被告答辯之說明，以被告於本件行為裁罰時尚未訂定土石採取自治條例，是於裁罰時，依被告有關未經許可擅自採取土石處罰之級距，係以採取量在五千立方公尺以下罰鍰一百萬元、採取量在一萬立方公尺以下罰鍰二百萬元、採取量在一萬五千立方公尺以下罰鍰三百萬元、採取量在二萬立方公尺以下罰鍰四百萬元，則被告對於未經許可採取土石者裁罰處分之作成，除須依據證據認定事實，並應受上揭內部裁量基準之限制，殆屬無疑。經查，本件被告處分之作成，其事實認定，依被告之答辯說明，係依據台中縣警察局霧峰分局所移送偵訊筆錄卷之有關原告調查筆錄中警方量測之數據，即開採土石深一０˙六公尺、長一０六公尺、寬四二公尺、斜度四五度，經核算後約為二萬三千立方公尺，乃以原告擅自採取土石之數量已逾二萬立方公尺，依上揭裁量基準對原告處四百萬元之罰鍰。惟查，依本件原處分卷所附之台中縣警察局霧峰分局查扣之載運車輛簽單，其現場載運土石之車輛僅十七台，一台車容量約十四立方公尺計算，原告所採取之土石似僅兩百多立方公尺，是否有如被告所稱達二萬立方公尺，已有疑義，又本院於九十三年十一月一日前往現場履勘，根據台中縣警察局霧峰分局承辦員警陳清幸證述：「當時測量的深度一０˙六公尺是以最深的地方計算，僅一小部分而已，並非全部都是一０˙六公尺深。長度一０六公尺是指東西方向的長度，並未扣除通道˙˙˙。」等語，並攝有現場照片附於原處分卷內可稽，而被告亦稱當時僅係以台中縣警察局霧峰分局所函送之資料，自行書面作業所估算之數據，並未實地測量等節（見本院九十三年十一月一日現場履勘筆錄），則被告逕認原告採取之土石量為二萬立方公尺，並持為裁罰之依據，即有認定事實不依證據之違誤，其罰鍰處分亦有裁量濫用之違法。原告資為爭議，非無理由，訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合，應由本院將原處分及訴願決定悉予撤銷，由被告另為適法處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十五 日
法院書記官 許 巧 慧