臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第四六二號
原 告 甲○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因津貼支給事件，原告不服教育部中華民國九十三年六月九日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○為台中縣宜欣國民小學教師，於民國九十三年一月十七日台中縣教師會第三屆第十二次理監事聯席會，當選為常務理事並同時當選為副理事長。台中縣教師會乃於九十三年一月二十九日，以九三中縣教師第○一五號函，請求台中縣政府協助該會副理事長甲○○處理會務公假，經台中縣政府於九十三年三月一日，以府教學字第○九三○○五六六六八號函函台中縣宜欣國民小學及原告甲○○，其主旨為：「貴校教師甲○○經本縣教師會遴聘繼任副理事長，請惠允同意自九十三年二月一日起至九十三年七月三十一日止，每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」，原告不服，提起訴願，經教育部以臺中縣政府上開函文，係該府將臺中縣教師會前文之請求事項，函請權責單位，即原告任教之台中縣宜欣國民小學依法核辦，未對原告作任何行政處分，而以訴願不合法，作成訴願不受理之決定。原告仍未甘服，提起本件行政訴訟，請求如原告之聲明。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、原處分有關「其代課鐘點費用由本縣教師會支付」部分及訴願決定均撤銷。
（二）、請求被告作成負擔原告自九十三年三月四日起至九十三年六月三十日止，教師會會務公假期間，所需之代課費用之行政處分。
（三）、被告應賠償原告自九十三年二月九日起至九十三年三月三日止，應減而未減授課節數課鐘點費新台幣一萬六千九百元。
二、被告聲明求為判決：
（一）、原告之訴駁回。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）、本人現職台中縣宜欣國小教師，於九十三年一月十七日台中縣教師會第三屆
第十二次理監事聯席會，當選為常務理事並同時當選為副理事長。台中縣教師會於九十三年一月二十九日，以九三中縣教師第○一五號函，請求台中縣政府依教育部八十九年一月七日台（八八）人（二）字第八八一二一二四六號函，准予本人每週授課四節，其餘上班時間以公假辦理台中縣教師會會務工作。台中縣政府對於台中縣教師會請求准予本人每週授課四節，其餘上班時間以公假辦理台中縣教師會會務工作，於九十三年三月一日，以府教學字第○九三○○五六六六八號函覆：「每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」綜上，本件被告就原告兼任教師會副理事長（常務理事）之會務公假處分，違背憲法第十四條、工會法第三十五條及平等原則，應屬違法無效，原告爰依法提起訴願。案經訴願決定機關以教育部九十三年六月九日台訴字0000000000Ｃ號訴願決定書將訴願駁回，原告不服，爰依行政訴訟法第五條提起本件應為特定內容之行政處分之行政訴訟。
（二）、按訴願決定略以：「查本件訴願人聲請不服之台中縣政府九十三年三月一日
府教學字第○九三○○五六六六八號函，係該縣政府將台中縣教師會九十三年一月二十九日九三中縣教師第○一五號函所請求之事項，函請權責單位─訴願人任教之台中縣太平市宜欣國小依法核辦，未對訴願人做任何行政處分。揆諸首揭說明，訴願人遽提訴願，自非合法，應不予受理。」云云。由上引訴願決定可知訴願機關不受理理由：本事件非行政處分。惟查：被告台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函，就原告兼任教師會副理事長（常務理事）會務公假之核示為行政處分，而非觀念通知：
１、「按本法所稱之行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項定有明文。本件被告台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函核定原告之會務公假，「每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」係被告台中縣政府單方面就台中縣教師會所請求事項─教師會副理事長（常務理事）會務公假，所為之對外直接發生法律效果，具有命令性與強制性之單方職權行為（台中縣政府公告九十二學年度國中、小教師授課節數），其強制性可說已強到使台中縣教師會、原告及原告任教之台中縣太平市宜欣國小，幾乎不可能抗拒的程度；按多階段行政處分之概念，前階段之意思表示，係基於職權在其規範之範圍內，獨自有效實施或主張並能對當事人產生直接之拘束，且後階段行為，亦不得違背其決定，而受前階段之拘束時，則前階段行為應視為行政處分。（台灣行政法學會主編，行政法爭議問題研究上，五南書局90年8月初版，頁507）因此，被告台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函，符合多階段行政處分－前階段行政處分之概念，對台中縣教師會、原告依憲法第七條平等原則要求比照工會幹部，以公假處理教師會會務之法律上權利已產生影響，屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合上揭法文所規定之行政處分定義。
２、實務上亦此認為，最高行政法院在46年判字第64號判例，有關更正土地登記事件中指出，「依土地法第六十九條之規定，得以書面聲請該管上級機關查明核准後，予以更正。該管上級機關所為之核准或拒絕之意思表示，既足發生法律上之效果，自屬一種行政處分。本件原告依上開土地法之規定，以書面聲請被告官署 (臺灣省政府)准予更正關於本件土地之登記，經被告官署審查後，認為不應准許，乃以命令將此項意旨通知原登記機關台北縣政府，同時以副本送達原告。此項命令既係基於原告上述之聲請而發，則該項副本之送達原告，自屬對原告之答復。此項拒絕核准之意思表示，應屬消極的行政處分。原告認其有損其權利，一再提起訴願，並進而提起行政訴訟，於法尚非不許。」依此見解，本件被告台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函，並非依組織法上之上級機關監督權之協助，而是行使作用或管理法規所賦與決定該事件如何處理或准否之職權，此證諸台中縣政府公告九十二學年度國中、小教師授課節數（前揭證五），及該份函件之說明四：「有關前開教育部研商各級教師會主要幹部會務假會議決議適用乙案，本府以函請教育部釋示，若核復不再適用，楊師會務公假即行撤銷」即可明瞭。從其「若核復不再適用，楊師會務公假即行撤銷」來看，既表現出其核准會務公假之職權；又表示原告任教之台中縣宜欣國小並無獨立判斷准假與否之權利。現實上也是如此，台中縣教師會早於九十三年一月二十九日，以九三中縣教師第○一五號函，一併請求台中縣宜欣國小依教育部八十九年一月七日台（八八）人（二）字第八八一二一二四六號函，准予原告每週授課四節，其餘上班時間以公假辦理台中縣教師會會務工作。但原告任教之台中縣宜欣國小，雖有教育部公函依據，亦不敢依台中縣教師會之函請，准予原告每週授課四節之會務公假，遲至九十三年三月二日，原告任教之台中縣宜欣國小收到台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函，才於次日依該份公函准予原告每週授課四節之會務公假。因此，被告核定原告會務公假之職權行為，實質決定原告任教之台中縣宜欣國小，做成准予原告每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付之准假行為及其限度範圍。原告任教之台中縣宜欣國小，僅只於被告之核定範圍內，准予原告會務公假，而影響原告依憲法第七條平等原則要求比照工會幹部，由雇主負擔費用以公假處理會務之法律上權利。依最高行政法院在46年判字第64號判例之見解，該核定會務公假之職權行為，既基於台中縣教師會之聲請而發，所為之意思表示，自屬對台中縣教師會及原告之答復，且已影響原告之權益，應屬一種行政處分。
（三）、被告所核示之府教學字，第0000000000號函，已損害原告法律上權利與法律上利益。
１、按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第十八條定有明文。訴願人為台中縣教師會常務理事兼副理事長，基於維護本人依教師法第十六條規定：「參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。」有參加教師組織之法律上權利權益；及依憲法第十四條、工會法第三十五條：「常務理事得以半日或全日辦理會務」、公務人員協會法第五十條，所建立之價值體系，有得以公假處理會務之主觀公權利；為系爭事件之利害關係人，並有訴願利益，得提起訴願。況且台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函，以原告為正本收受者（由宜欣國小代轉原告，記載於該份文件正本收受者下），核示原告之公假期間、代課鐘點費由台中縣教師會支付。就代課鐘點費由台中縣教師會支付來說，該處分負擔鐘點費之義務者雖非原告，但鐘點費之負擔，為台中縣教師會之金錢債務；不僅關係原告會務公假之准否，並且可能影響原告會務公假之長短。怎可如訴願決定所言僅是「函請權責單位─訴願人任教之台中縣太平市宜欣國小依法核辦，未對訴願人做任何行政處分」。
２、大法管會議釋字第四二三號亦此認為，「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」依此見解，被告台中縣政府，府教學字第○九三○○五六六六八號函，於主旨中者核示台中縣宜欣國小：「貴校教師甲○○經本縣教師會遴聘繼任副理事長，請惠予同意自九十三年二月一日起至九十三年七月三十一日止，每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」非只如訴願決定所言，「函請權責單位─訴願人任教之台中縣太平市宜欣國小依法核辦」而已，亦直接影響具有教師會副理事長資格之原告依憲法第十四條、教師法第十六條、工會法第三十五條及憲法、工會法、公務人員協會法第五十條所建立之體系正義，要求雇主負擔會務公假期間之代課費用之法律上權利與法律上利益，應屬行政處分。
（四）、被告所核示之府教學字，第0000000000號函，已違反憲法第七條平等原則及工會法第三十五條、大法官會議釋字第四七四號解釋文意旨。
１、原告依教師法第十六條第一項第四款規定：「參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。」有參加教師組織之法律上權利。所謂「參加教師組織，‧‧‧」之規定，乃是落實憲法第十四條：「人民有集會結社之自由」之團結基本權。依現代給付國家之態樣，國家不單只在保障人民之基本權，應以給付行政方式，協助人民實現其基本權。此觀之，自憲法第十四條、工會法第三十五條（證七）、公務人員協會法第五十條（證八）所建立之體系正義─給付工（協）會幹部以公假處理會務方式，實現人民的團結基本權─可為明瞭。教師法第十六條第一項第四款規定教師有參加教師組織之權利，為保障教師團結基本權之規定，但卻缺漏了，以公假處理會務之給付行政方式，協助教師實現其團結基本權之規定；台中縣政府依有價值缺漏之法規（教師法及教師法施行細則），而不同意負擔原告公假處理會務期間之代課鐘點費，顯然違背體系正義，並損害本人依平等原則要求，比照工（協）會幹部，要求雇主負擔會務公假期間之代課費用之法律上權利。
２、為維持自憲法第十四條、工會法第三十五條、公務人員協會法第五十條所形成的特定價值決定（團結權應搭配給予公假處理會務），教師法第十六條第一項第四款：「參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。」之教師法律上的權利，應依大法官會議釋字第四七四號解釋文（證九）意旨─在有利或至少無不利於人民情形下，法律未規定，應類推適用公法規定，公法無規定，應類推適用民法之規定─類推適用工會法第三十五條第二項：「工會理監事因辦理會務，得請公假，其請假時間，常務理事得以半日或全日辦理會務，其他理監事每人每月不得超過五十小時，其有特殊情形者，得由勞資雙方協商或於締結協約中定之。」以填補其所缺漏的價值，因大法官會議釋字第三○八號解釋文（證十）意旨─公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員─本諸「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之正義要求，故不類推適用公務人員協會法第五十條，有關以公假辦理會務之規定。
３、按教師法施行細則第二十五條：「所稱地方教師會其定義如下：地方教師會：係指於直轄市、縣 (市)區域內以學校教師會為會員所組成之職業團體。
」及第二十八條：「地方教師會以直轄市、縣（市）為其組織區域，並冠以各該區域之名稱。」規定，某某縣市教師會為以同一縣市（雇主）組織區域內，以學校教師會為會員所組成之職業團體，與以執業律師、醫師個人身份加入，所組成之律師公會、醫師公會不同；與依工會法第四十七條「同一縣市區域內，產業工會、職業工會合計滿七個單位，並經三分之一以上但單位發起，得函請主管機關登記組織縣市總工會。」及工會法施行細則第三十四條：「凡以場廠為區域組織之產業工會，均應加入當地縣（市）總工會。」所組織之某某縣 (市)總工會較為類似，都以縣（市）為組織區域，且以學校教師會或場廠產業工會為會員（場廠產業工會與學校教師會之組織類似，以同一場廠或同一學校為組織區域）。因此按事物的本質觀察，某某縣市教師會為具備縣市教師總工會性質之職業團體，本諸「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之正義要求，原告為台中縣教師會常務理事兼副理事長，為教師會會務工作，請求台中縣政府比照工會幹部以公假處理會務之規定，負擔公假期間所需之代課費用，符合平等原則之要求。
（五）、如被告依法負擔原告公假處理會務期間之代課鐘點費，符合行政程序法第四條之行政之一般法律原則─利益衡量原則。
１、為衡量學生受教權益之實現與教師團結權之實現，避免擔任教師會幹部之教師，以處理會務為由，不定時以公假辦理會務，而過份影響學生受教權益（同一授課單元，由專任教師與代課教師接續完成）。依行政程序法第四條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」之利益衡量原則規定（城仲模主編，行政法之一般法律原則（二），三民書局86年7月初版，頁501）（證十一），實有必要，有別於隨時視會務狀況，請公假處理之方式，而明定教師會會務人員固定授課節數。按利益衡量原則，意指行政機關在做任何決定時，必須同時尊重並考慮不同之利益，不能片面追求公益或某一方之利益，亦即應就相互衝突之利益，尤其是公益與私利益，作平衡的考量，而依實際的情況，客觀地衡量取捨。因此，明定教師會會務人員固定授課節數，有利於學生受教權之實現，亦有利於教師會會務發展，更有利於學校課程計畫之擬定。被告台中縣政府只固定原告每週授課四節，其餘時間以公假處理會務，不同意負擔原告公假處理會務期間之代課鐘點費，顯然只考量縣庫利益，未對諸公、私益加以比較衡量，尤其是自憲法、工會法、公務人員協會法所形成的體系正義，更漏未考慮，已違反行政法之一般法律原則─利益衡量原則，破壞法安定性中法律之不可破壞性與可實現性，造成教師會權益受損（負擔原告代課鐘點費），損害本人依平等原則要求，比照工（協）會幹部，要求雇主負擔會務公假期間之代課費用之法律上權利。
（六）、被告台中縣政府遲不核示原告每週授課四節之會務公假，已違反行政程序法第六條：「行政行為非有正當理由不得為差別待遇」之規定。
１、被告台中縣政府對於台中縣教師會九十三年一月二十九日，請求准予本人每週授課四節，其餘上班時間以公假辦理台中縣教師會會務工作，遲於九十三年三月一日，才以府教學字第○九三○○五六六六八號函覆：「每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」已違反其先前所建立之行政先例（台中縣教師會前兩位由常務理事兼任之副理事長均以每週授課四節，為減授課時數）（證十二），違背了行政法第四條之一般法律原則─行政自我拘束原則（城仲模主編，行政法之一般法律原則（一），三民書局88年3月再版，頁249）（如證十三）。按行政自我拘束原則，指行政機關為行政行為時，對於相同或具同一性的事件，如無正當理由，應受「行政先例」或「行政慣例」之拘束，而為處理，否則即違反平等原則、禁止恣意原則與信賴保護原則。依行政程序法第六條：「行政行為非有正當理由不得為差別待遇」之規定，台中縣政府遲不比照其行政先例，同意本人以每週授課四節之減授課時數為會務公假，已違反「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之平等原則。
２、平等原則雖不禁止合理的的差別對待，但須有得自事物本質令人信服的理由，如以處理教師會會務所需之代課費用，非如以往由縣教師會負擔，作為其區別對待的理由，在以教師會會務之事物本質觀察，教師會任務由屬公法之教師法第二十七條所明定，是屬於社會法治國之公任務，與傳統之國家（行政）自身的生存照顧任務，同具公益與公共性。此證之，人民團體法第三十五條：「職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的」即可明瞭。因此，要求台中縣教師會負擔所需之代課費用，始同意以公假處理會務之作為，無法於以教師會會務之事物本質觀察中，得到令人信服的理由。
３、另外，依工會法第三十五條之規定，由雇主負擔公假處理會務所衍伸之費用（公假處理會務時，生產線工作需另聘他人），及公務人員協會法第五十條之規定，由行政機關（雇主）負擔公務員請公假處理公務人員協會會務所衍伸之費用來看，要求台中縣教師會負擔公假處理會務時所需之代課費用，始同意以公假處理會務之作為，同樣無法於工會法、公務人員協會法所建立之價值中，得到令人信服的理由。
４、台中縣教師會要求被告台中縣政府給付原告固定每週授課四節之減授課節數，其餘上班時間以公假辦理台中縣教師會會務工作，符合衡量學生受教權之實現與教師團結權之實現之利益衡量原則。原告固定每週授課四節之會務公假，對縣庫利益只產生部份影響，卻是實現教師團結權之重要因素，並有利於學校課程計畫之擬定，有利於學生受教權之實現。被告台中縣政府遲不同意原告會務公假，造成原告須額外付出時間，處理與行政自身的生存照顧任務，同具公益與公共性之台中縣教師會會務工作；因此，被告台中縣政府應依教師法施行細則第二十四條之三（證十四）廢止前，教育部補償國立高中職教師會理事長，應准予減授課節數之會務公假而為未准期間之超鐘點費方式（證十五），將應准予原告公假而未准期間（九十三年二月九日起至九十三年三月三日），原告超出其應授節數（每週授課四節）之授課鐘點費，依法補償原告。以補償超鐘點費方式，得以兼顧本人之法律上的利益及依法行政之法安定性─法律不可破壞與可實現性之法益。按現代意義之依法行政原理，指行政除須以形式法律為根據外，尚須受實質法律（如規章命令）之支配；同時亦應受到公益及行政目的、誠信原則、行政道德、法之一般原理原則及行政法院判例等之規範。台中縣政府於處理全國教師會請求，讓本人每週減授課二分之一，其餘時間，以公假處理全國教師會會務工作案時，即以請示、拖延、推卸等方式（如證十六），違背其依法（自憲法、工會法、公務人員協會法所建立之體系正義，大法官會議釋字第四七四號解釋，平等原則）應協助本人實現團結基本權之政府給付義務；並損害本人依法得參與教師組織之法律上的權利。如今，該府於處理台中縣教師會請求，讓本人每週授課四節，其餘時間，以公假處理台中縣教師會會務案時，又以拖延方式處理；對於本人減授課節數，以公假處理會務之法律上權利，該府一再損害，以有別於他人（台中縣教師會前兩位副理事長）之方式對待本人，實令人懷疑，該府有其他非道德所允許之考慮，實有違行政道德，並破壞法律之不可破壞性與可實現性。
５、綜上，台中縣政府遲不依照大法官會議釋字第四七四號解釋文意旨，類推適用工會法第三十五條，同意負擔本人每週授課四節所需之代課費用，已違反行政程序法第四條之一般法律原則─利益衡量原則，及行政程序法第六條之平等原則，對本人依教師法第十六條第一項第四款：「參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。」之法律上權利及憲法、工會法、公務人員協會法第五十條所建立之體系正義，已構成損害，爰依行政訴訟法第五條提起訴訟，請求判決如訴之聲明等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）、查臺中縣教師會九十三年一月二十九日九三中縣教師第○一五號函以該會原
任副理事長請辭，改選原告繼任副理事長，因會務需要，依據教育部八十九年一月七日台（八八）人（二）字第八八一二一二四六號函及教師法施行細則第二十四條之三規定，請被告准予減少授課時數及給予會務公假，代課鐘點費暫由該會支付，因教師法施行細則修正條文第二十四條之三相關規定業經教育部修正刪除，教育部八十九年一月七日台（八八）人（二）字第八八一二一二四六號函示，自教師法施行細則修正條文發布施行後應不再適用，在教育部未就前開函示能否再度援引適用函復前，考量原告係繼任前副理事長未竟之任期，便利該會會務運作，被告仍以九十三年三月一日府教學字第０９３００５６６６８號函建請被告服務學校（宜欣國小）暫依教育部前開函示惠允同意自九十三年二月一日起至九十三年七月三十一日止每週授課四小時，其餘時間准予公假處理會務，其代課鐘點費由縣教師會支付，已由服務學校本權責逕依：「臺中縣縣立中小學校教師及職員出勤差假管理要點」第二十四點規定（附件一）核假在案，並無遲不同意給假及減少授課致侵害原告權利事實。（詳後附案卷）
（二）、依中央法規標準法第五條第二款規定：「關於人民之權利義務者。」應以法
律定之，教師法第十六條第四款明定教師有：「參加教師組織，並參與其他法令規定所舉辦之活動。」之權利，並無教師參加組織及相關活動享有會務假及減少授課之規定，又依教師法第二十六條規定：「：：：各級教師組織之設立，應依人民團體法規定向該管主管機關申請報備、立案。」；教師法施行細則第二十六條規定：「學校教師會由同一學校（含附設幼稚園）專任教師三十人以上依人民團體法規定組成之：：。」相關規定（附件二），各級教師會係人民團體，並非工會組織，能否適用工會法相關規定迨有爭議，勞動基準法第三條第一項規定適用該法之各業亦未包括「教師」（附件三），且大法官會議釋字第三○八號解釋文意旨─公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員：：：故不類推適用公務人員協會法第五十條有關以公假辦理會務之規定。」（附件四），原告主張為保障教師團體基本權應類推適用工會法等相關條文各節，顯然有誤。
（三）、有關教師會主要幹部會務假，在教師法施行細則修正條文第二十四條之三規
定未發布前，臺中縣教師會理事長、副理事長及總幹事已由各該服務學校依教育部八十八年八月二十七日研商有關「中華民國全國教師會及各地方教師會主要幹部會務假」等相關事宜會議決議核予會務公假在案，依前開會議決議：「：：請各級教師會幹部儘可能以公餘時間兼理會務，如確實無法以公餘時間辦理，所需辦理會務人數及減授課時數應由教師會與所在地之主管教育行政機關視實際需要協商確定，惟每週至少需上課四小時，：：：另各地方教師會會務發展，由貴會協助並補助主要幹部處理會務所需費用，由地方教師會逕向貴會申請。」，故「每週至少需上課四小時」及代課費用由地方教師會向全國教師會申請支付為該項會議決議所明定，臺中縣教師會目前核予會務假之四位主要幹部代課費用迄今均由縣教師會支付，並無爭議，原告繼任縣教師會副理事長，前任副理事長未竟之會務假〈九十三年二月一日起至九十三年七月三十一日止〉被告考量該會會務需要，函請服務學校本權責同意由原告接續，有關授課時數及代課費用負擔均依教育部函示辦理，並未損及原告權益。據上，原告自九十三年二月一日起繼任臺中縣教師會副理事長期間，其處理會務所需代課鐘點費已由該會向全國教師會申請，而其經費來源遞由教育部專款補助。原告請求被告支付九十三年三月四日起至九十三年六月三十日止，教師會會務公假期間所需之代課費用及補償九十三年二月九日起至九十三年三月三日每週授課超出四節之授課鐘點費部分，原告既已接受教育部專款補助經費，依法不得再向被告請求給付。
（四）、查「教師公差、請假由學校自行核定」為「臺中縣縣立中小學校教師及職員
出勤差假管理要點」第二十四點所明定（詳附件一），本案原告不服九十三年三月一日府教學字第０９３００５６６６８號函，係被告將臺中縣教師會九十三年一月二十九日九三中縣教師第○一五號函所請求之事項，函請權責單位─原告任教之臺中縣太平市宜欣國民小學依法核辦，未對原告作任何行政處分，揆諸首揭說明，原告遽行提起訴訟，自非合法，應不予受理。
（五）、又原告提起本件訴訟無非原告原任臺中縣太平市宜欣國民小學，於九十三年
一月十七日當選臺中縣教師會理事長，由臺中縣教師會以九十三年一月二十九日九三中縣教師字第○一五號函請被告及臺中縣太平市宜欣國民小學協助原告為處理會務之需要，請准予每週授課四小時，其餘時間公假處理會務，其間自九十三年二月一日至九十三年七月三十一日止，其代課鐘點費暫由本會支付，被告遂在九十三年三月一日以府教學字第○九三○○五六六六八號函覆臺中縣太平市宜欣國民小學與原告，函覆意旨略為：「請在教育部就該部八十八年八月二十七日研商「中華民國全國教師會及各地方教師會主要幹部會務假」相關事宜會議決議函釋前，暫時依該項決議，同意楊師每週授課四小時，其餘時間公假處理會務九十三年二月一日起至九十三年七月三十一日止有關代課教師相關費用支付事宜，請於核假前先行與教師會協商妥處，並於教師會支付之代課鐘點費限額內以最經濟有效及節約之方式處理。」。足見系爭函示意旨僅止於被告重申中央教育主管機關就中華民國全國教師會及各地方教師會主要幹部會務假所為業務處理方式之指示，原告自應本於該函之意旨與學校就每週應授課時數以外時間處理會務，完成公假核假手續，而學校於完成核准原告公假前，應與臺中縣教師會就臺中縣教師會應負擔之代課教師鐘點費完成協商程序。被告依據教育部與被告行政機關內部間行政規則針對全國及各地方教師會主要幹部會務假業務處理之指示函轉學校於此項業務處理方式之表示，並未對原告、學校或教師會為任何否准，進而發生任何法律效果，自與行政處分有別。況臺中縣教師會因原告擔任臺中縣教師會副理事長一職，於前開請被告協助原告會務公假處理之九十三年一月二十九日九三中縣教師字第○一五號函說明四已明白表示願意負擔九十三年二月一日至九十三年七月三十一日止之代課教師鐘點費，殊不知原告有何權利或法律上利益受有損害。
（六）、原告主張其因擔任臺中縣教師會副理事長，其在每週只要授課四小時即可領
全額薪資外，超過四小時授課部分因公假處理會務之餘之授課，自可領取應減授而未減授課之超鐘點費，洵屬誤會。蓋有關原告因身兼教師會副理事長其因處理會務而未能授課部分需另請代課老師代為授課，應付與代課教師所需代課教師鐘點費，依教育部之指示係由臺中縣教師會支付，而臺中縣教師會代課教師鐘點費之來源係向中華民國全國教師會申請，至於中華民國全國教師會所需費用由教育部專款補助，惟其補助附帶要求「各級教師會儘可能以公餘時間兼理會務，如確實無法以公餘時間辦理，所需辦理會務人數及減授時數應由教師會與所在地之主管教育行 政機關視實際需要協商確定，惟每週至少上課四小時，．．．」基此，被告於前開函文請宜欣國小惠允同意原告每週上課時數，而原告因處理會務無法授課時數自應由學校與臺中縣教師會協商後由教師會支付，即臺中縣教師會就原告因處理會務致無法授課所衍生之代課教師代課鐘點費之疑義，理當為臺中縣教師會與學校間之爭議，足見其請求權人應為臺中縣教師會始為適格之請求權人，而非原告。
（七）、綜上所陳，原告之訴顯無理由，請駁回原告之訴等語。理 由
一、關於原告聲明一，即請求將原處分有關「其代課鐘點費用由本縣教師會支付」部分及訴願決定均撤銷部分：
（一）、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，
認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
（二）、原告此部分起訴，係請求將被告機關九十三年三月一日府教學字第○九三○
○五六六六八號函有關「其代課鐘點費用由本縣教師會支付」部分及訴願決定均予撤銷。經查，原告起訴係主張：被告機關上開原函文已直接影響具有教師會副理事長資格之原告依憲法第十四條、教師法第十六條、工會法第三十五條及憲法、工會法、公務人員協會法第五十條所建立之體系正義，要求雇主負擔會務公假期間之代課費用之法律上權利與法律上利益，並違反憲法第七條平等原則及工會法第三十五條、大法官會議釋字第四七四號解釋文意旨。且違反行政程序法第六條：「行政行為非有正當理由不得為差別待遇」之規定。而被告台中縣政府府教學字第○九三○○五六六六八號函核定原告之會務公假，「每週授課四小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」，係被告台中縣政府單方面就台中縣教師會所請求事項－教師會副理事長（常務理事）會務公假，所為之對外直接發生法律效果，具有命令性與強制性之單方職權行為（台中縣政府公告九十二學年度國中、小教師授課節數），其強制性可說已強到使台中縣教師會、原告及原告任教之台中縣太平市宜欣國小，幾乎不可能抗拒的程度，依多階段行政處分之概念，前階段之意思表示，係基於職權在其規範之範圍內，獨自有效實施或主張並能對當事人產生直接之拘束，且後階段行為，亦不得違背其決定，而受前階段之拘束時，則前階段行為應視為行政處分，認本件被告機關上開函文屬行政處分，而請求對該函文中有關「其代課鐘點費用由本縣教師會支付」部分及訴願決定均予撤銷等語。
（三）、惟查，被告機關九十三年三月一日府教學字第○九三○○五六六六八號函，
係因臺中縣教師會以九十三年一月二十九日九三中縣教師字第○一五號函，函請被告機關協助該會會務人員即本件原告處理會務公假案，被告機關對此一請求，以此函函知原告所服務之臺中縣太平市宜欣國民小學，並函知原告，且副知臺中縣教師會，及臺中縣政府教育局學管課。而該函之主旨為：「貴校教師甲○○經本縣教師會遴聘繼任副理事長，請惠允同意自九十三年二月一日起至九十三年七月三十一日止，每週授課四小時，其餘時間公假處理會務，其代課鐘點費由本縣教師會支付，請查照。」，且於該函說明二稱：「．．．請在教育部就該部八十八年八月二十七日研商「中華民國全國教師會及各地方教師會主要幹部會務假」相關事宜會議決議函釋前，暫時依該項決議同議楊師每週授課四小時，．．．，有關代課教師相關費用支付事宜，請於核假前先行與教師會協商妥處，並於教師會支付之代課鐘點費限額內以最經濟有效及節約之方式處理。」，有上開函文影本在卷可稽。是就該函之內容言，係被告因臺中縣教師會有上開函文之請求，而就此「會務假」之處理，轉知教育部之意見，並請有權核准原告因擔任臺中縣教師會主要幹部會務假之臺中縣太平市宜欣國民小學，於核假時注意與臺中縣教師會就因會務假所生支付之代課鐘點費事宜協商，足見本件被告上開系爭函文，並未對原告因擔任臺中縣教師會副理事長，而生之會務假一事作成之決定，其性質尚非屬行政處分。而該函中「其代課鐘點費由本縣教師會支付」部分，被告稱係臺中縣教師會以九十三年一月二十九日九三中縣教師字第○一五號函向被告請求協助時所提出，亦有臺中縣教師會九十三年一月二十九日九三中縣教師字第○一五號函在卷可憑。此部分之記載，應僅係轉知臺中縣教師會前開請求協助處理函文之內容，亦不生「對外直接發生法律效果」問題。是本件被告前開函文就其內容，係完全依臺中縣教師會上開函文之請求所為之協助，並未對臺中縣教師會所請求之事項或對原告請會務假有所否准。又原告此部分會務假所產生之代課鐘點費，若非要求由原告負擔，則其由何人或何機關支付，均不影響原告請公假，自不生對本件原告權利發生影響問題。從而，本件系爭函文尚屬被告機關向臺中縣太平市宜欣國民小學，就臺中縣教師會遴聘因原告繼任副理事長後，有關其授課時數，及原告其餘時間處理會務公假問題之意見表達，並非係對特定事見所為對外發生法律效力之行政行為。
（四）、又所謂多階段行政處分，係指行政機關作成之處分，須他機關參與，並提供
協力者而言。查本件原告因擔任臺中縣教師會副理事長後有關會務所請公假，仍應依規定向其所服務之臺中縣太平市宜欣國民小學提出申請，由該校依規定准許，且該校作成是否准假之決定，縱有參酌被告上開函文之意見，然被告機關對臺中縣太平市宜欣國民小學所作是否准假之決定，仍屬該校依其職權所作之決定，不能認被告機關有參與或予以協力之情事，尚不構成多階段行政處分之問題。是本件系爭函文，自非屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，核與首開行行處分之要件，尚有不合。原告以被告台中縣政府上開函文，係單方面就台中縣教師會所請求事項－教師會副理事長會務公假，所為之對外直接發生法律效果，具有命令性與強制性之單方職權行為（台中縣政府公告九十二學年度國中、小教師授課節數），其強制性可說已強到使台中縣教師會、原告及原告任教之台中縣太平市宜欣國小，幾乎不可能抗拒的程度，依多階段行政處分之概念，前階段之意思表示，係基於職權在其規範之範圍內，獨自有效實施或主張並能對當事人產生直接之拘束，且後階段行為，亦不得違背其決定，而受前階段之拘束時，則前階段行為應視為行政處分之主張，尚屬誤解。訴願決定以上開系爭函文非行政處分，不予受理，並無不合，原告如前開事實欄所指被告上揭系爭函文係行政處分之主張，經核均難作為被告上開系爭函文係行政處分之論據，是原告提起此部分行政訴訟，顯非合法，爰於本判決中併予駁回，不另以裁定為之。至原告有關此部分之實體上主張，因原告此部分之訴不合法，而無庸審究，併予敘明。
二、關於原告聲明二，即請求被告作成負擔原告自九十三年三月四日起至九十三年六月三十日止，教師會會務公假期間，所需之代課費用之行政處分部分：
（一）、按「原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之
」，「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第一百零七條第一項第十款，及同法第五條所明定。是提起行政訴訟法第五條之訴訟，須以原告依法向中央或地方機關提出申請，該機關於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
（二）、本件原告依行政訴訟法第五條之規定，提起此部分請求命被告機關為特定內
容行政處分之訴訟，惟原告自承未曾向被告機關為該項請求，自不可能有因被告機關否准其請求或於法令所定期間內應作為而不作為，而就此依法提起訴願之情事。是本件原告此部分起訴亦屬不合法，爰於本判決中亦併予駁回，不另以裁定為之。至原告有關此部分之實體上主張，亦因原告此部分之訴不合法，而無庸審究，再予敘明。
三、關於原告聲明三，即請求被告應賠償原告自九十三年二月九日起至九十三年三月三日止，應減而未減授課節數課鐘點費新台幣一萬六千九百元部分：
查本件原告為臺中縣太平市宜欣國民小學之教師，而原告提起此一給付請求，經闡明後，原告主張係依教師聘約，而據行政訴訟法第八條之規定請求給付。然按原告係受聘於臺中縣太平市宜欣國民小學，是縱如原告所主張其擔任臺中縣教師會副理事長，有應准予減授課節數之會務公假權利，因有未准公假情事，致授課超鐘點所生超鐘點費之請求權，原告亦不得據其與臺中縣太平市宜欣國民小學之聘用契約，而向被告臺中縣政府請求此一給付。又臺中縣太平市宜欣國民小學有其獨立之預算，該校教師薪資之支給，縱有由被告臺中縣政府直接撥款代為支付之事實。惟按依臺中縣縣庫規則第二十條之規定為：「各機關各項歲出之支付，應依預算及其核定分配預算或其他法定支付案所定計畫、項目及用途辦理，並於履行支付責任時，簽具付款憑單通知財政局，經核對相符後在縣庫存款戶內支付之。」，而本件臺中縣太平市宜欣國民小學為被告所屬單位，該校員工之薪資，依上開臺中縣縣庫規則第二十條之規定，由縣庫存款戶直接撥入，僅屬於預算範圍內，代臺中縣太平市宜欣國民小學支付之性質，並不因有此代為支付情形，而生被告臺中縣政府與原告間有教師聘用關係之存在。從而，原告此部分之請求，為無理由。此外，兩造其餘之主張及事證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部分不合法，一部分無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 三十 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧