臺中高等行政法院判決
93年度訴字第474號原 告 甲○○訴訟代理人 張繼準律師
送達代被 告 台中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 庚○○上列當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國93年7月30日台內訴字第0930004217號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號房屋（以下簡稱為系爭房屋），因辦理修繕未取得合法建築執照，經被告於93年2月9日以府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單略以，原告違反建築法第25條及實施區域計畫地區建築管理辦法第3條暨違章建築拆除認定基準規定，擅自建造建築物，請於文到30日內，依建築法令規定，檢齊文件向被告申請補辦建照執照，逾期未補辦申領建照執照手續或申請執照不合規定，依違章建築處理辦理第5條規定，將通知被告工程隊拆除。原告未於期限內依規定補辦申請手續，被告遂於93年3月15日以府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單，通知原告應執行拆除不合法之建築物，原告不服，提起訴願，遭訴願機關內政部以93年3 月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單係屬93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單之接續執行行為，核屬觀念通知，非為行政處分之理由，而予以不受理決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告所有坐落台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號房
屋，因於921地震時受損，造成該房屋木樑折斷、部分屋瓦下陷、正面牆壁上沿磚牆斷裂等損害，而有修繕以維安全之必要。為此：
⑴原告原擬將舊屋拆除重建，乃委由京采建築師事務所
之黃啟明建築師進行規劃，並於91年10月間，向被告建管課申請建造執照，嗣後因須指定建築線問題，復向被告城鄉計劃課申請調閱是否有建築線可使用，然經該課回覆：因所面臨之快速道路未定案，致無法指定建築線云云，本件因而無法順利取得拆除重建之建築執照。
⑵然因系爭房屋之受損情形，業已嚴重影響居住者及路
過此處民眾之身家安全，原告實無法任令房屋傾頹而坐視不理，無奈只得退而求其次僅擬對系爭房屋進行必要之部分修繕。原告先於92年3月14日向被告工務局建管課提出房屋修繕之申請書，嗣經被告以92年4月1日府工建字第0920083009號函回覆，然該函語意模糊，在說明欄第2項僅謂：「‧‧‧略以‧‧‧本法所稱建造，係指左列行為：四、修建建築物之基礎‧‧‧其中任何一種有過半之修理或變更者」，並未稱原告不得直接進行修繕；故原告乃於該函所指示之「不逾過半之修理或變更」範圍內，於原蓋滿原告土地222平方公尺上之舊房屋進行系爭房屋之修繕。
⑶豈料，系爭房屋於修繕完成後，竟遭鄰人檢舉原告修
繕房屋未辦理建築執照，而被告於至現場會勘後，認定：「屋頂屋架過半修理變更，請公所查報後本府再行通知違建補照」云云；惟系爭房屋因屋前快速道路未定案，遲遲無法指定建築線已如前述，致原告無法順利補照；原告無奈只好再度申請補照，惟原告多次往返城鄉計劃課仍無法獲得申請建築線，建管課因此無法給照，使用管理課後竟以違建處理，因為各單位之本位主義，原告申請終究未果。被告內部機關未進行協調，而各為不同之行政決定，導致人民無所適從，有損人民對於行政機關之信賴。
⑷據此，92年10月原告乃向被告聯合服務中心申訴，該
中心劉副主任會同建管課協調並經劉副主任鑒諒裁示，該屋頂實際面積222平方公尺、稅籍資料上明確登記有212平方公尺面積，原告更換鐵皮屋頂共105.56平方公尺，並未過半整修屋頂，而且右側上沿壁面部分加封烤漆壁板面積11.6M×0.8M及正面折斷磚牆重砌面積4.1M×1.9M其面積總數也未達原壁之半，建管課同意依法未達修建行為，准予免申辦修建補照手續，只需補上一份施工前後平面圖備案即可，當時被告尚回函稱：「所請修繕工程未有過半之修理或變更且未涉及材料變更，則所請非屬前開法規（及建築法）第9條所稱建造行為」，即該函認系爭房屋之修繕﹐已經無須申請建築執照。
⑸豈料3個月後，使用管理課承辦人對該決議不予接受
，竟仍通知原告應辦理補照，嗣並以系爭行政處分發函表示將拆除系房屋，實令原告深感不服，乃依法提起訴願，惟竟遭內政部採認被告所辯：「系爭拆除通知僅為觀念通知，並非行政處分」云云，而以系爭拆除通知並非行政處分，本件原告對之提起訴願並非合法為由，而判認訴願不受理之訴願決定。
⒉按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；逾越權限或濫用權利之行政處分，以違法論；行政訴訟法第4條第1項、第2項定有明文。
⒊經查，關於行政機關之拆除通知是否為一行政處分？最
高行政法院向來均採肯定之見解，此有最高行政法院90年判字第2464號裁判要旨可參；是系爭拆除通知應為一行政處分無疑。又原告於接獲訴願機關認定拆除通知並非行政處分之訴願決定後，曾至被告之有關單位詢問是否於拆除前將會另有行政處分送達予原告，惟該單位表示拆除前將不會再有另一行政處分通知；則本件被告豈可一方面於訴願答辯中辯稱系爭拆除通知並非行政處分，另一方面則又表示拆除前不會再有另一命拆除之行政處分？豈顯非令原告對於被告之拆除處分無從救濟？是本件被告辯稱系爭拆除通知並非一行政處分云云，不足為採。
⒋次查，本案系爭房屋因地震受損，致影響居住者或鄰近
公眾之安全，原告原擬進行全面拆除重建，然因被告對於快速道路之規劃遲遲無法定案，至無法指定建築線，導致系房屋之重建無法取得建築執照，但依台中縣建築管理自治條例第2條：「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定建築線」，同條第15行：「‧‧‧但面臨其他道路者，仍應依實施區域計畫地區建築管理辦法相關規定退縮建築」，允許人民申請建築線，此顯係將行政機關之行政遲延，轉嫁為對人民之不利益限制，已見失當。
⒌又查，本件原告因無法重建系爭房屋，退而求其次，只
得進行局部修繕，並僅修繕不逾2分之1；而被告所指原告修繕面積超過2分之1之屋頂部分（被告會勘結果認為超過2分之1者僅有屋頂屋架，不及其他部分），依會勘結果，修繕面積僅為105.56平方公尺，並未超過原有屋頂（實際面積222平方公尺，房屋稅單記載212.4平方公尺）之2分之1，依法原無須取得建築執照，然而被告使管課卻以都市計畫公告時間將原告在同一基地2戶相連房屋分別劃分成都市計畫前、後之房屋作為認定標準，但被告92年4月1日0000000000號函並未明示以何計算標準，此為違反行政程序法第5條（行政行為之內容應明確）原則。被告於其後之92年11月3日府工建第0000000000號函中，亦認系爭房屋應非建築法第9條所指之建造行為，無須取得建築執照；豈料事後被告竟仍以系爭行政處分通知將對系爭房屋進行拆除，此亦違反行政程序法第7條比例原則與第8條行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，顯係出爾反爾，且系違法不當。被告內部機關未盡協調﹐而各自為不同之行政決定﹐導致人民無所適從﹐有損人民對於行政機關之信賴。
⒍又依內政部63年7月10日台內營字第592552號釋令對建
築法第9條第4款所規定（過半之修理）適用範圍亦已明示（如屋架未過半之更換或修理而其餘桁、屋面板，及屋面瓦全部翻修，雖翻修範圍過半，仍不視為修建行為），原告房屋為木造房屋，原木架與原2分之1之牆壁仍保留，應不視為修建行為。
⒎再依台灣省違章建築拆除認定基準第2項第5款：「合法
建築物原有屋頂之修建，其高度未增加者，但非加強磚造或非鋼筋混凝土造建築物屋頂之修建，不得變更為鋼筋混凝土構造」，原告之建築物高度並未增加，依法亦免申請許可。
⒏查本件被告答辯略謂：系爭被告93年3月15日府工使字
第0930071212號函並非行政處分，而僅為被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單之接續行為，並非行政處分云云。
⒐惟按，關於行政機關之拆除通知是否為一行政處分？最
高行政法院向來均採肯定之見解，此有最高行政法院90年判字第2464號裁判要旨可參。另就與本案相類似、即先由行政機關核發補辦手續通知單後，再核發違章建築拆除通知單之情形者，鈞院91年度訴字第334號判決及最高行政法院93年度判字第350號判決，亦均認定「於先核發補辦手續通知單後，再核發違章建築拆除通知單者」，該違章建築拆除通知單應為一行政處分；該案件之判決明文指出：「被告87年12月28日以87使字第339715號違章建築拆除通知單為原處分」、「被上訴人先以87年12月28日87使字第339715號違章建築拆除通知單認定上開建築物為應予拆除之違章，係行政處分」等語。是揆諸上述法院見解，本件系爭93年3月15日府工使字第0000000000函違章建築拆除通知函，確為一行政處分，絕非如被告所辯知僅為一觀念通知或接續行為而已，原告對之提起訴願及行政訴訟，自屬合法有理。
⒑再者，被告於93年2月9日府工使字第0930034074號違章
建築補辦手續通知單上，其左側備註記載：依違章建築處理辦法第5條規定之記載，主管機關於接到違建查報後，應實施勘查，倘認定尚未構成拆除要件者，應通知違建人申請執照等語。則可見上述函文僅係通知違建人補辦手續之通知函而已，並非即為命拆除違建之確定行政處分；而原告亦已於93年2月26日對上述補辦手續通知單提出申訴，而已對該函表示異議。故本件應以被告其後所發之93年3月15日府工使字第0930071212號函，方為命拆除違建之行政處分。
⒒按司法院大法官會議釋字第423號解釋明示：「行政機
關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」。
⒓經查，本件被告雖辯稱系爭被告93年3月15日府工使字
第0930071212號函並非行政處分云云。惟經觀系爭93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單，其內容係將系爭建物認定為違章建築，並命應依違章建築處理辦法第5條規定予以拆除，此自係行政機關為行使公權力而就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為；揆諸上揭大法官會議釋字第423號解釋意旨，該違章建築拆除通知單當然應為行政處分；內政部訴願委員會目前之見解，亦認違章建築拆除通知單應為行政處分，此有該會94年1月12日台內訴字第09300007504號訴願決定書，可資參照；是系爭違章建築拆除通知單應為行政處分，洵堪認定。
⒔又按，行政程序法第96條第1項第4款規定：「行政處分
以書面為之者，應記載下列事項：‧‧‧四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名」。惟本件不論93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單、或系爭93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單，竟均僅蓋有「台中縣政府」條戳，而無機關首長署名簽章，顯有違上揭行政程序法第96條第1項第4款規定，具有重大瑕疵，依法自應予撤銷；內政部訴願委員會94年1月12日台內訴字第09300007504號訴願決定書，所採見解亦同，可供參酌。
⒕綜上所述，本件被告認定原告所有之系爭房屋之修繕應
取得建築執照，否則即屬違建應予拆除云云，其認事用法均屬違法不當；又原訴願決定誤認系爭拆除通知並非行政處分，亦顯有違誤。
㈡被告部分：
⒈就程序部分：「按人民因地方機關之違法行政處分，認
為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，依行政訴訟法第4條第1項之規定固得向高等行政法院提起撤銷之訴。惟所謂行政處分，依訴願法第3條第1項之規定，則係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂發生法律上效果係由該行政行為直接發生者，該行政行為始得構成行政處分。若為實現已確定行政處分之接續執行行為，不得認為獨立之行政處分。本件違章建築補辦手續通知單已屬地方機關就公法上具體事件所為，對外直接發生公法上效果之公權力措施，為對物之性質在法律上具有重要意義事項的認定之確認處分，如原告認該補辦手續通知單違法並損及其權益，自應於送達後，循行政爭訟途逕謀求救濟，始為正辦，乃原告並未對之聲明不服及提起救濟，該行政處分即已告確定。至被告前揭違章建築通知單，核其性質應屬行政執行程序之告戒行為，係被告機關為實現前已確定之行政處分，即前開違章建築補辦手續通知單之接續執行行為，不能認為係獨立之行政處分。」（參照高雄高等行政法院89年度訴字第1041號裁定要旨）、「現行行政訴訟法規定之訴訟種類，不僅限於撤銷訴訟一種，當事人循行政訴訟途徑請求救濟時，其訴訟之合法要件，因訴訟種類之不同而有不同，並非一律以行政處分存在為前提，此觀行政訴訟法第4條、第5條、第6條及第8條規定自明。次查認定違章建築，應屬確認性之行政處分，當事人對之不服，固應提起訴願及撤銷訴訟，請求救濟；惟拆除違章建築乃事實行為，第3人請求行政機關拆除他人所有之違章建築，性質上乃請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，行政機關如拒絕拆除並通知當事人時，縱該通知並非行政處分，當事人對之提起訴願亦未經受理，但仍非不得依行政訴訟法第8條第1項規定，逕向行政法院提起一般給付訴訟，以謀救濟。」（參照最高行政法院91年度裁字第1094號裁定要旨）、「查行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政處分之作用，在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件。是設定義務之行政處分，其內容須明確，相對人始能正確履行其義務，於相對人不自動履行義務時，行政機關亦始得以行政執行之手段強制實現其內容。行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分亦因之而無效。被告所為系爭強制拆除處分，係依據台中縣豐原市公所查報原告系爭建物係屬未經申請許可，領得建築執照，擅自新建之違章建築，而以88年2月9日工使字第55497號違章建築補辦手續通知單通知原告補辨建造執照手續之處分，然該『違章建築補辦手續通知單』，目的在通知原告系爭建物屬程序違建，應於行政處分機關即被告所定期限內補辦建造執照，使之成為合法建物，免遭拆除，是該補正期限，自屬該行政處分之要素，如未予詳載，即構成重大及明顯之瑕疵，揆諸首揭說明，行政處分亦因之而無效。雖該補辦手續通知單文末『抄錄』違章建築處理辦法第5條條文，惟僅在揭示該補辦手續通知單（行政處分）之法律依據，非行政處分之本身，個別之行政處分，仍應就抽象之法律規定予以具體化，始符明確性原則，尚難憑該附帶抄錄，遂認行政處分業已明確。系爭強制拆除處分依憑之行政處分既因不明確構成重大及明顯之瑕疵而無效，其處分即因失其依據而不得執行強制拆除，被告據該處分定期拆除系爭建物，自有違誤。」（參照台中高等行政法院89年度訴字第355號判決要旨）。
⒉被告93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆
除通知單非屬行政處分。其性質應為行政執行程序之告戒行為，係被告為實現前已確定之行政處分，即被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單之接續執行行為，不應認為係獨立之行政處分。原告對之提起行政訴訟，顯有未合。
⒊另原告所陳：「關於行政機關之拆除通知是否為一行政
處分？最高行政法院向來均採肯定之見解，此有最高行政法院90年判字第2464號裁判要旨可參；是系爭拆除通知應為一行政處分無疑。」乙節，經查最高行政法院90年度判字第2464號判決之理由略以：「按『建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。‧‧‧。』又『本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。』、『直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。‧‧‧。』分別為建築法第25條第1項前段及違章建築處理辦法第2條、第5條前段所明定。‧‧‧惟查違章建築拆除通知單乃公務員執行職務時所製作之公文書，屬限制人民權益之書面行政處分，依行政程序法第96條及第97條意旨，應明確記載事實及理由，除有更正之事由外，尚不得任意變更其記載，以維護人民對於公權力行使之信賴。本件系爭違章建築，前經被告於87年3月7日以87北工使（違）字第1660號、87北工使（違）字第1661號違章建築拆除通知單認定為違章建築並通知拆除，‧‧‧。」，惟被告前曾以93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單認定為違章建築並通知原告於收到本通知後30日內，依建築令規定，檢齊文件申請補辦建造執照，惟原告逾期未補辦申領建造執照手續，被告遂依違章建築處理辦法第5條規定通知拆除之情形，自有不同，並非行政處分。
⒋違章建築處理辦法第5條規定：「直轄市、縣（市）主
管機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」，是以建築物被認定必須拆除者，以違章建築拆除通知單認定為違章建築並通知拆除，該違章建築拆除通知單才為行政處分。若被認定尚未構成拆除要件者，以違章建築補辦手續通知單認定為違章建築並通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，再以違章建築拆除通知單通知違建人及拆除單位排定日期執行拆除，該違章建築補辦手續通知單為行政處分、違章建築拆除通知單為違章建築補辦手續通知單之接續執行，其性質應為行政執行程序之告誡行為，係為實現違章建築補辦手續通知單已確定之行政處分實屬觀念通知，非為行政處分。
⒌就實體部分：按建築法第4條規定：「本法所稱建築物
，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」。又依同法第9條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」、第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。」、第28條：「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。‧‧‧。」第97條之2規定：「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」、違章建築處理辦法第2條：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」。
⒍系爭建築物─台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號違
章建築，經台中縣潭子鄉公所93年1月9日潭鄉建字第0930000676號違章建築查報單查報送被告。被告以93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單通知原告申請補辦建造執照。
⒎卷查台中縣潭子鄉實施建築管理時間依台灣省政府66.
3.22府建4字第8233號函示為62年12月24日。另依台中縣稅捐稽徵處92年9月3日中縣稅密財字第0920164281號函所示系爭建築物堪為認定合法房屋面積為135.0（加強磚造、起課年月空白、折舊年數29）+36.0（磚石造、起課年月空白、折舊年數29）=171.0平方公尺。另面積41.4平方公尺部分（磚石造、起課年月7203、折舊年數21），非屬合法房屋。依台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號違章建築照片所示，屋架（鋼架造）全部變更，屋頂變更面積為9.1×11.6=105.56平方公尺，增加新雨遮（鋼架造）面積為9.1×1.5=13.65平方公尺，拆除之空地面積為6.3×9.1=57.33平方公尺，總計變更部分為176.54平方公尺。已超過堪為認定合法房屋面積為
135.0+36.0=171.0平方公尺之一半；背面牆壁為與鄰屋之共同壁，並無認定為違建。又左面牆壁變更一半（高約1.35~3M、長約11.6M、材料為烤漆板），右面牆壁與面積41.4平方公尺（磚石造、起課年月7203、折舊年數21）非屬合法房屋部分打通。再加計拆除空地面積之牆壁，牆壁變更顯已超過一半，且加強磚造及磚石造之牆壁屬承重牆壁。故認定牆壁為違章建築部分只為左面牆壁變更部分（高約1.35~3M、長約11.6M、材料為烤漆鈑）。另磚造圍牆（高約1.9M、長約4.1M）為新建。依內政部72年2月25日台內營字第142520號函：「查建築法第9條第4款修建行為所稱『變更』者，包含建築物材料之變更、本案土角磚造建築物之承重牆壁，以紅磚或其他材料為過半之修理變更者，自應視為修建。」，故被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單並無違誤。
⒏原告事實及理由五：「‧‧‧（附件3台中縣政府會勘
結果認為超過2分之1者僅有屋頂屋架，不及其他部分）‧‧‧」乙節。查被告92年9月19日府工使字第0920240419號函通知原告○○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號修繕烤漆板屋頂涉有違建，被告訂於92年10月1日上午9時30分於台中縣潭子鄉公所集合前往會勘，請原告提供合法房屋證明文件、建築物稅籍平面圖、建築物修繕平面圖、立面圖。又於92年10月16日以府工使字第0920278537號函復原告主旨：「台端所有座○○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號建物修繕烤漆板屋頂涉及違建乙案，業經本府（被告）派員於92年10月1日上午10時至現場會勘‧‧‧。」又該函說明二：有關本次會勘結論：「屋頂屋架過半修理變更，請公所查報後本府再行通知違建補照。」。因牆壁及圍牆違建事實明確，故不在此次會勘範圍內；故原告事實及理由所陳不及其他部分並非事實。
⒐原告事實及理由6：「‧‧‧原告房屋為木造房屋，原
木架與原2分之1牆壁仍保留，應不視為修建行為。」，依台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號違章建築照片所示，原告所陳並非事實。
⒑按內政部81年1月10日台（81）內營字第8003841號函：
為配合「違章建築處理辦法」第14條條文之刪除，應請同時廢止省（市）違章建築拆除認定基準。原告事實及理由4：「本案系爭房屋因地震受損，‧‧‧。」及卷查原告之附件7：訴願書影本之訴願事實一：「‧‧‧台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號房屋‧‧‧因於921地震時受損，造成該房屋木樑折斷‧‧‧而有修繕以維安全之必要‧‧‧。」，惟原告之修建行為係在「台灣省違章建築拆除認定基準」停止適用後之行為，故並無該基準之適用。
⒒原告事實及理由2：「‧‧‧又原告於接獲原訴願機關
認定拆除通知並非行政處分之原訴願決定後，曾至被告機關之有關單位詢問是否於拆除前將會另有行政處分送達予原告，惟該單位表示拆除前將不會再有另一行政處分通知；‧‧‧。」，被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單之行政處分及93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單行政執行程序之告戒行為，時間皆在內政部93年7月30日台內訴字第0930004217號訴願決定書（案號：0000000000）之前，由此可知原告所陳並非事實。
⒓司法院釋字第423號解釋文：「行政機關行使公權力，
就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院48年判字第96號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸。空氣污染防制法第23條第1項規定：『交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準。』同法第43條第1項對違反前開規定者，明定其處罰之方式與罰鍰之額度；同條第3項並授權中央主管機關訂定罰鍰標準。交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第5條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之『到案時間及到案與否』，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。又以秩序罰罰鍰數額倍增之形式而科罰，縱有促使相對人自動繳納罰鍰、避免將來強制執行困擾之考量，惟母法既無規定復未授權，上開標準創設相對人於接到違規通知書起10日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿6個月時失其效力。」。
⒔被告93年2月9日府工使字第09300340074號違章建築補
辦手續通知單已認定系爭建築物為違章建築，才有原告於收到本通知後30日內，依建築法令規定，檢齊文件向被告申請補辦建造執照之義務。另被告93年2月9日府工使字第09300340074號違章建築補辦手續通知單，註明：「台端違反建築法第25條及實施區域計畫地區建築管理辦法第3條暨違章建築拆除認定基準，擅自建造右列建築物，請於收到本通知後30日內，依建築法令規定，檢齊文件向本局（鄉鎮市公所）申請補辦建造執照，逾期未補辦申領建造執照手續或申請執照不合規定，依違章建築處理辦法第5條規定，將通知本局工程隊拆除。」。已對外發生法律效果，與司法院釋字第423號解釋文意旨相符，是以被告93年2月9日府工使字第09300340074號違章建築補辦手續通知單為行政處分。
⒕最高行政法院89年度裁字第1203號裁定理由二：「查本
件原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段福德小段187、188地號土地上，高約12公尺、面積約103平方公尺、混凝土磚造、4層建物，經嘉義縣新港鄉公所查報係屬違章建築，被告所屬建設局派員勘查後，復認部分建物占用道路截角用地，應先予拆除，並就其餘部分，以86年7月21日新鄉建字第86007016號違章建築補辦手續通知單，限應於1個月內補辦建造執照手續，逾期未辦，將執行拆除，原告不服，提起訴願、再訴願，經內政部以87年1月20日台內訴字第8605564號再訴願決定駁回，嗣原告並未提起行政訴訟等情，為訴辯雙方所不爭，則被告所為有關本件違章建築應予拆除之行政處分，業已確定。又因本件原告嗣未於前開行政處分所定期限內補辦建造執照手續，被告所屬建設局乃又於87年3月5日以新鄉建字第87002141號違章建築拆除通知應執行拆除，則此項拆除通知，應係被告為執行前開已確定之行政處分所發，揆之前開說明，核非屬行政處分，原告原不得對之提起行政爭訟。」已採違章建築拆除通知非屬行政處分，被告93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單係為行政執行程序之告誡行為，係被告為實現前已確定之行政處分之接續執行行為，非行政處分。⒖凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷
為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，均屬重覆處分，不生任何法律效果。後者則指行政機關重新為實體審查並有所處置，但並未變更先前處分即所謂第1次裁決之事實及法律狀況而言，如有任何變更則非第2次裁決而為全新處分矣。行政官署原則上並無從事第2次裁決之義務，其作為與否應委諸官署之裁量。分辨重覆處分與第2次裁決之實益，在於決定提起法律救濟之是否合法，申言之，如屬重覆處分訴願期間仍自先前處分生效起算，若為第2次裁決則訴願期間應以該裁決生效起為計算標準。我國實務上似乎尚未接受重覆處分與第2次裁決為兩種不同之概念，行政法院在多數情形，均以在後之答覆是否變更先前處分之內容為斷，如未變更則縱有第2次裁決之形式，訴願期間亦不得重新起算。此種立場亦有其優點，即維持行政處分之確定力及公信力，且避免行政官署假借第2次裁決，提供當事人「翻案」之機會。（吳庚著「行政法之理論與實用」增訂7版第317頁以下）被告93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單，並無變更93年2月9日府工使字第09300340074號違章建築補辦手續通知單之事實及法律狀況。
⒗有關原告指稱被告93年2月9日府工使字第09300340074
號違章建築補辦手續通知單無機關首長署名簽章乙節，按一般公文書對外行文，有行文機關之章戳即有公文之效力，被告93年2月9日府工使字第09300340074號違章建築補辦手續通知單蓋有「台中縣政府」章戳，並已依法送達原告，任何人就形式上觀之，均可得知為被告所製作之公文書，自已具備公文書之效力。亦不影響原告行政救濟權利，且無機關首長署名簽章亦非重大瑕疵，不致影響實體決定。
⒘系爭建築物被告93年3月19日府工程字第0930075850 號
函通知原告於93年4月5日上午10時派員於現場集合檢查，並非如原告於庭上所陳未有任何行政執行。原告陳於93年2月16日申訴函乙節，被告以93年3月24日府工使字第0930059569號函復原告在案。
⒙綜上所述，原告對非屬獨立之行政處分提起行政訴訟，
其程序顯有未合，而實體部分，其建築物違章之事實明顯，原告之各項主張均無理由，被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單，係依法有據。
理 由
一、按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」。司法院大法官會議釋字第423號解釋有案，而違章建築拆除通知單乃公務員執行職務時所製作之公文書，屬限制人民權益之書面行政處分，依行政程序法第96條及第97條意旨，應明確記載事實及理由，除有更正之事由外，尚不得任意變更其記載，以維護人民對於公權力行使之信賴。本件系爭93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單，其內容係將系爭建物認定為違章建築，並命應依違章建築處理辦法第5條規定予以拆除，此自係行政機關為行使公權力而就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，揆諸上揭大法官會議釋字第423號解釋意旨及說明，該違章建築拆除通知單當然應為行政處分，被告主張被告93年3月15日府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單非屬行政處分，其性質應為行政執行程序之告誡行為，係被告為實現前已確定之行政處分，即被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單之接續執行行為，非係獨立之行政處分，尚非可採，原告對之提起撤銷之行政訴訟，自屬合法，先予敘明。
二、按「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」、「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。」、「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。‧‧‧。」、「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」、「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」分別為建築法第4條、第9條、第25條第1項、第28條、第97條之2及違章建築處理辦法第2條所明定。又「查建築法第9條第4款修建行為所稱『變更』者，包含建築物材料之變更、本案土角磚造建築物之承重牆壁，以紅磚或其他材料為過半之修理變更者，自應視為修建。」亦經內政部72年2月25日台內營字第142520號函釋有案，上開函釋為主管機關就其執掌公務所為職務上解釋，既與上揭建築法及違章建築處理辦法不相牴觸，自可採用。
三、本件系爭建築物--台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號，經台中縣潭子鄉公所93年1月9日潭鄉建字第0930000676號違章建築查報單查報函送被告核處，被告以93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單通知原告申請補辦建造執照，原告逾期未依規定補辦申請手續，被告於93年3月15日以府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單，通知原告應執行拆除不合法之建築物，而依台灣省政府66.3.22 府建4字第8233號函所為建築法修正公布前合法房屋之認定規定，台中縣潭子鄉實施建築管理時間62年12月24日。
又台中縣稅捐稽徵處92年9月3日中縣稅密財字第0920164281號函所送系爭建築物堪為認定合法房屋面積為135.0（加強磚造、起課年月空白、折舊年數29）+36.0（磚石造、起課年月空白、折舊年數29）=171.0平方公尺。另面積41.4平方公尺部分（磚石造、起課年月7203、折舊年數21），非屬合法房屋，經被告至系爭建物勘測結果及台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號違章建築現場照片所示，屋架（鋼架造）全部變更，屋頂變更面積為9.1×11.6=105.56平方公尺，增加新雨遮（鋼架造）面積為9.1×1.5=13.65平方公尺，拆除之空地面積為6.3×9.1=57.33平方公尺，總計變更部分為17
6.54平方公尺。已超過堪為認定合法房屋面積為13 5.0+36.0=171.0平方公尺之一半；背面牆壁為與鄰屋之共同壁，並無認定為違建。又左面牆壁變更一半（高約1.35~3M、長約
11.6M、材料為烤漆鈑），右面牆壁與面積41.4平方公尺（磚石造、起課年月7203、折舊年數21）非屬合法房屋部分打通。再加計拆除空地面積之牆壁，牆壁變更已超過一半，且加強磚造及磚石造之牆壁屬承重牆壁，被告乃認定牆壁為違章建築部分只為左面牆壁變更部分（高約1.35 ~3M、長約11.6M、材料為烤漆板），另磚造圍牆（高約1.9M、長約4.1M）為新建，此有台中縣潭子鄉公所93年1月9日潭鄉建字第0930000676號違章建築查報單查報函、被告93年2月9日府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單、被告93年3月15日以府工使字第0930071212號違章建築拆除通知單、台灣省政府66.3.22府建4字第8233號函所為建築法修正公布前合法房屋之認定規定、台中縣稅捐稽徵處92年9月3日中縣稅密財字第0920164281號函、違建示意圖及照片14張附卷可參（見本院卷第72頁至第107頁）。系爭建物既經被告認係違建，而於93年2月9日以府工使字第0930034074號違章建築補辦手續通知單通知原告時，已註明：「台端違反建築法第25條及實施區域計畫地區建築管理辦法第3條暨違章建築拆除認定基準，擅自建造右列建築物，請於收到本通知後30日內，依建築法令規定，檢齊文件向本局（鄉鎮市公所）申請補辦建造執照，逾期未補辦申領建造執照手續或申請執照不合規定，依違章建築處理辦法第5條規定，將通知本局工程隊拆除。」原告未於期限內依規定補辦申請手續，而於93年3 月15日以府工使字第093007121 2號違章建築拆除通知單，通知原告應執行拆除不合法之建築物，揆諸前揭規定及函釋，原處分並無違誤。
四、原告雖起訴主張：原告所有坐落台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號房屋，因於921地震時受損，造成該房屋木樑折斷、部分屋瓦下陷、正面牆壁上沿磚牆斷裂等損害，而有修繕以維安全之必要，擬將舊屋拆除重建，乃委由建築師進行規劃，並向被告建管課申請建造執照，因須指定建築線問題，復向被告城鄉計劃課申請調閱是否有建築線可使用，然因所臨之快速道路未定案，致無法指定建築線而無法順利取得拆除重建之建築執照。然因系爭房屋之受損情形，業已嚴重影響居住者及路過此處民眾之身家安全，無法任令房屋傾頹而坐視不理，只得退而求其次僅擬對系爭房屋進行必要之部分修繕，乃先於92年3月14日向被告工務局建管課提出房屋修繕之申請書，經被告以92年4月1日府工建字第0920083009號函回覆，然該函語意模糊，並未稱原告不得直接進行修繕；故原告乃於該函所指示之「不逾過半之修理或變更」範圍內，於原蓋滿原告土地222平方公尺上之舊房屋進行系爭房屋之修繕。豈料，系爭房屋於修繕完成後，竟遭鄰人檢舉原告修繕房屋未辦理建築執照，而被告於至現場會勘後，認定：
「屋頂屋架過半修理變更，請公所查報後本府再行通知違建補照」云云；惟系爭房屋因屋前快速道路未定案，遲遲無法指定建築線已如前述，致原告無法順利補照；原告再度申請補照，惟原告多次往返城鄉計劃課仍無法獲得申請建築線，建管課因此無法給照，使用管理課後竟以違建處理，因被告內部機關未進行協調，而各為不同之行政決定，導致人民無所適從，有損人民對於行政機關之信賴。92年10月原告向被告聯合服務中心申訴，該中心劉副主任會同建管課協調並經裁示，該屋頂實際面積222平方公尺、稅籍資料上明確登記有212平方公尺面積，原告更換鐵皮屋頂共105.56平方公尺，並未過半整修屋頂，而且右側上沿壁面部分加封烤漆壁板面積11.6M×0.8M及正面折斷磚牆重砌面積4.1M×1.9M其面積總數也未達原壁之半，建管課同意依法未達修建行為，准予免申辦修建補照手續，只需補上一份施工前後平面圖備案即可，被告尚回函稱：「所請修繕工程未有過半之修理或變更且未涉及材料變更，則所請非屬前開法規（即建築法）第9條所稱建造行為」，即該函認系爭房屋之修繕﹐已經無須申請建築執照，豈料後，使用管理課承辦人對該決議不予接受，竟仍通知原告應辦理補照，嗣並以系爭行政處分發函表示將拆除系房屋，實令原告深感不服，乃依法提起訴願，惟竟遭內政部採認被告所辯：「系爭拆除通知僅為觀念通知，並非行政處分」云云，而以系爭拆除通知並非行政處分，本件原告對之提起訴願並非合法為由，而判認訴願不受理之訴願決定，然依內政部63年7月10日台內營字第592552號釋令對建築法第9條第4款所規定（過半之修理）適用範圍亦已明示（如屋架未過半之更換或修理而其餘桁、屋面板，及屋面瓦全部翻修，雖翻修範圍過半，仍不視為修建行為），原告房屋為木造房屋，原木架與原2分之1之牆壁仍保留，應不視為修建行為，況依台灣省違章建築拆除認定基準第2項第5款：「合法建築物原有屋頂之修建，其高度未增加者，但非加強磚造或非鋼筋混凝土造建築物屋頂之修建，不得變更為鋼筋混凝土構造」，原告之建築物高度並未增加，依法亦免申請許可云云，然查：
㈠被告92年9月19日府工使字第0920240419號函通知原告○
○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號修繕烤漆板屋頂涉有違建，被告訂於92年10月1日上午9時30分於台中縣潭子鄉公所集合前往會勘，請原告提供合法房屋證明文件、建築物稅籍平面圖、建築物修繕平面圖、立面圖；再於92年10月16日以府工使字第0920278537號函復原告「台端所有坐○○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號建物修繕烤漆板屋頂涉及違建乙案，業經本府（被告）派員於92年10月1日上午10 時至現場會勘‧‧‧。二：有關本次會勘結論：屋頂屋架過半修理變更，請公所查報後本府再行通知違建補照。」因被告認牆壁及圍牆違建事實明確，並非在該次會勘範圍內，有複勘紀錄表、示意圖及照片附於訴願卷可參（見訴願卷第27頁至第45）。原告另所舉之證人丁○○、戊○○、陳欽詮及己○○作證被告之建管課同意依法未達修建行為，准予免申辦修建補照手續，只需補上一份施工前後平面圖備案即可，惟經傳訊上開證人，均稱本件係合法房屋之認定問題，仍須由承辦單位作認定與核准，協調時是不能作認定，事後發函亦僅是說明法令依據而已，法規之規定及程序上之作法，並無同意只須補上一份施工前後平面圖而無須申辦修建補照手續之情事。
㈡原告其房屋為木造房屋，原木架與原2分之1牆壁仍保留，
應不視為修建行為乙節，依被告於勘驗台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號現場時所拍之違章建築照片所示，並無原木架與2分之1牆壁仍保留之情事（見本院卷第85頁至第90頁之照片、訴願卷第30頁至第35頁），本院於94年1月24日至現場勘驗時其牆畢已粉刷，無法看出新舊，木架此時已裝定上去，此亦有勘驗筆錄、附圖及照片附卷可稽（見本院卷第167頁至第174頁），原告此部分主張尚非可採。
㈢再為配合「違章建築處理辦法」第14條條文之刪除，同時
廢止省（市）違章建築拆除認定基準，經內政部81年1 月10日台（81）內營字第8003841號函令有案，系爭建物台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號房屋縱於921地震時受損，造成該房屋木樑折斷，而有修繕以維安全之必要，仍應依規定辦理，本件原告之修建行為係在「台灣省違章建築拆除認定基準」停止適用後之行為，自無該基準之適用。
㈣至於有關原告指稱被告93年2月9日府工使字第0930034007
4號違章建築補辦手續通知單無機關首長署名簽章乙節，按一般公文書對外行文，有行文機關之章戳即有公文之效力，被告93年2月9日府工使字第09300340074號違章建築補辦手續通知單蓋有「台中縣政府」章戳，並已依法送達原告，其形式上觀之，均可得知為被告所製作之公文書，自已具備公文書之效力，亦不影響原告行政救濟權利。
五、綜上所述，原告主張並非可採，原處分並無違誤，訴願決定雖認非行政處分而以程序上理由為不受理，理由雖有未合，惟其結論並無不合，仍應予以維持。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 9 日
第二庭審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 6 月 9 日
書記官 邱 吉 雄