臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第四八八號
原 告 甲○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○被 告 內政部代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○
己○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十三年九月十日院臺訴字第○九三○○八七九九二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣交通部台灣區國道新建工程局（下稱國工局）為辦理第二高速公路後續計畫快官草屯段（霧峰鄉）工程，需用坐落台中縣○○鄉○○段丁台小段五地號內等四三五筆土地，報經被告內政部民國八十七年九月十四日台（八七）內地字第八七一○五六四號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，交由被告台中縣政府以八十七年九月二十五日八七府地權字第二四九五八八號公告徵收（公告期間自同年九月二十八日起至十月二十八日止）。原告於同年十二月十日向被告台中縣政府提出申請一併徵收其殘餘之台中縣○○鄉○○○段五二七之三三、五二七之四一地號土地。經被告台中縣政府會同相關單位實地勘查及會商後，分別以九十年七月九日九十府地權字第一八四三六二號、同年八月三十日九十府地權字第二三七二四五號、九十年十二月二十一日九十府地權字第三五六七五六號函知原告上開勘查、會商結論並否准其一併徵收之申請。原告不服，提起訴願，經被告內政部訴願決定「原處分撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理」，嗣被告台中縣政府於九十二年四月三十日再次實地勘查結果，並函報被告內政部本案系爭土地未符合一併徵收要件，經被告內政部九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函同意不予一併徵收，被告台中縣政府乃據以九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○七五七四五號函復原告（至台中縣○○鄉○○○段五二七之四一地號土地業經被告內政部核准徵收在案），原告不服，提起訴願遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠行政院九十三年九月十日院台訴字第○九三○○八七九九二號訴願決定、被告內政部同年三月十八日台內訴字第○九三○○六六二一一號函及被告台中縣政府九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○七五七四五號函處分均撤銷。㈡被告台中縣政府應就原告申請坐落台中縣○○鄉○○○段五二七之三三地號土地（面積○．○七六三公頃）一併辦理徵收案，轉需用土地人報請內政部核准。㈢被告內政部並應對此申請為核准之行政處分。
二、被告內政部聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、被告台中縣政府聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：本件被告台中縣政府於辦理徵收時，確有造成系爭土地地形破碎，導致使用狀況有所不同，其未加詳查，已有違誤。觀諸土地法第二百十七條之規定，只要因有徵收之行為，即便是系爭土地原即有形勢不整之情形，為達土地之充分利用，即得申請原地政機關予以徵收。被告另增法所無之限制，顯有不當。至於「面積是否過小」應以經濟上是否利用耕作之效益為準，被告逕認本案系爭土地面積並未過小之最低面積之標準，並未說明其得心證之理由，顯有違論理及經驗法則。綜上，依土地法第二百十七條及土地徵收條例第八條之規定，系爭土地被徵收後，其殘餘部分無法作經濟效益，即可申請一併徵收，被告即無裁量是否予以徵收之餘地，被告執意有裁量權卻未能舉出法律依據，亦有未當。
貳、被告內政部答辯意旨略以：按土地法第二百十七條規定所稱之「殘餘土地面積過小」，依被告八十九年四月二十六日台（八九）內地字第八九○五二六四號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。另依被告內政部八十七年八月二十五日台八七內地字第八七九六二八九號函示，該條文所謂「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。本案依九十二年四月三十日會勘紀錄結論所載：「本案土地面積○．○七六三公頃，面積過大，不符土地徵收條例第八條之規定。雖形勢不整，但非此次徵收造成。」是原告申請一併徵收之台中縣○○鄉○○○段五二七之三三地號土地既非面積過小，且雖因大排水溝、灌排水路及既有柏油道路等設施而區隔為數個坵塊，惟其於公告徵收前之使用型態與目前之使用型態並無二致，其形勢不整致不能為相當之使用，並非因徵收所造成，已由被告台中縣政府會同相關單位實地勘查後認不符合一併徵收之要件，經被告內政部徵收審議委員會第九十四次會議決議：「不予一併徵收」，並以九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函復被告台中縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」於法並無不合。
參、被告台中縣政府答辯意旨略以：本件被告台中縣政府九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○七五七四五號函，係依據土地徵收條例施行細則第七條規定及被告內政部九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函辦理，又土地法第二百二十二條及土地徵收條例第十四條之規定，徵收土地由中央主管機關核准，另參照最高行政法院九十年裁字第五二四號裁判意旨，被告台中縣政府前開函略以：「台端因交通部台灣區國道新建工程局．．．，申請一併徵○○○鄉○○○段五二七之三三地號土地，面積○．○七六三公頃乙案，報經內政部土地徵收審議委員會第九十四次會議決議，不予一併徵收。」此僅係就原告向被告申請一併徵收經被告依相關法令規定辦理後，將中央主管機關核定後結果函復申請人（原告）之觀念通知，並非發生不予一併徵收效力之行政處分。
理 由
一、按「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」為土地法第二百十七條定有明文。次按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。‧‧‧前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」為土地徵收條例第八條所明定。再按土地徵收條例施行細則第七條第一項前段規定：「依本條例第八條第一項規定申請一併徵收殘餘土地或建築改良物案件，由直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人，申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄，合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；不合規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。」
二、本件國工局為辦理第二高速公路後續計畫快官草屯段（霧峰鄉）工程，需用坐落台中縣○○鄉○○段丁台小段五地號內等四三五筆土地，報經被告內政部及一併徵收其土地改良物，交由被告台中縣政府公告徵收（公告期間自八十七年九月二十八日起至十月二十八日止）。原告於同年十二月十日向被告台中縣政府提出申請一併徵收其殘餘之台中縣○○鄉○○○段五二七之三三、五二七之四一地號土地。經被告台中縣政府會同相關單位實地勘查及會商後，函知原告上開勘查、會商結論並否准其一併徵收之申請。原告不服，提起訴願，經被告內政部訴願決定「原處分撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理」，嗣被告台中縣政府於九十二年四月三十日再次實地勘查結果，並函報被告內政部本案系爭土地未符合一併徵收要件，經被告內政部九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函同意不予一併徵收，被告台中縣政府乃據以九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○七五七四五號函復原告（至台中縣○○鄉○○○段五二七之四一地號土地業經被告內政部核准徵收在案），原告不服，對被告內政部上開函（否准徵收同段五二七之三三號土地部分），提起訴願遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：依土地法第二百十七條之規定，只要因有徵收之行為，即便是系爭土地原即有形勢不整之情形，為達土地之充分利用，即得申請原地政機關予以徵收。至於「面積是否過小」應以經濟上是否利用耕作之效益為準，被告逕認本案系爭土地面積並未過小之最低面積之標準，並未說明其得心證之理由，顯有違論理及經驗法則。本件系爭土地被徵收後，其殘餘部分無法作經濟效益，即可依土地法第二百十七條及土地徵收條例第八條之規定申請一併徵收，被告無裁量是否予以徵收之餘地等語。
四、經查，台中縣○○鄉○○○段五二七之三三號土地，經被告內政部核准徵收，交由被告台中縣政府公告徵收，公告期間自八十七年九月二十八日起至十月二十八日止，原告於同年十二月十日向被告台中縣政府提出申請一併徵收該土地原被徵收之殘餘部分即系爭土地，嗣土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行，同條例施行細則於九十一年四月十七日發布施行，因土地徵收條例第八條第一項第一款規定「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」與土地法第二百十七條規定之要件並無不同，依中央法規標準法第十八條之規定，本件原告申請之案件尚未終結，又舊法並未有利於新法，是上開土地徵收條例第八條及同法施行細則第七條之規定，於本件情形適用之，合先敘明。
五、復按又徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之，亦為土地法第二百十七條所明定，惟茲所指「不能為相當之使用」，應以徵收當時實際使用情形為準（改制前行政法院七十三年判字第三一八號判例意旨參照）。次查，本件原告依土地法第二百十七條之規定，向被告台中縣政府請求一併徵收系爭土地，經被告台中縣政府依土地徵收條例施行細則第七條第一項前段之規定，會同原告、需地機關國工局、大里地政事務所等其他有關機關，於九十二年四月三十日會勘，依原處分卷被告台中縣政府會勘紀錄結論欄所載：「本案土地面積○．○七六三公頃，面積過大，不符土地徵收條例第八條之規定。雖形勢不整，但非此次徵收造成。」，本院於九十三年十一月四日至現場履勘，依本院卷勘驗筆錄所載，系爭土地位於國道三號匝道旁，現場使用情形與原告當場所提出之系爭土地面積測量成果圖大致相同，該成果圖上記載編號１、２、３及９部分為水田；４及６部分為水溝；５部分為果園；７部分為菜園；８部分則為柏油路面，惟勘驗當日９部分未種植作物，５及３部分種有香蕉及其他果樹。而系爭土地在徵收前已因道路及水溝○○○區○○○○○道路及水溝設施之存在，並非因此次徵收而加以分隔，此為兩造所不爭，另原告提出該土地徵收前後圖說，雖編號９部分區塊土地，原先與被徵收部分土地相連，呈現大區塊使用面積，惟該部分區塊土地面臨８部分道路，並未因徵收後而無法使用，又此部分面積達一一二．九三平方公尺，參之系爭土地編號１、２、３、５、７部分區塊，面積由一．二八至五五．九三平方公尺不等，原告仍能種植水稻及果樹，是○○○區○○○○○道路，面積又有一百多平方公尺，可供原告種植作物，為農業使用，自非有因土地徵收後致形勢不整或面積過小，不能為相當使用之情形，核與土地徵收條例第八條之規定不合，被告台中縣政府為上開實地勘查後，認不符合一併徵收之要件，經被告內政部徵收審議委員會第九十四次會議決議：「不予一併徵收」，並以九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函復被告台中縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」，再由被告台中縣政府以九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○七五七四五號函復原告，依上開規定及說明，並無不合。
六、綜上所陳，被告內政部原處分（九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函）否准原告請求一併徵收系爭土地，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，及被告台中縣政府應就原告申請系爭土地一併辦理徵收案，轉需用土地人報請內政部核准，暨被告內政部並應對此申請為核准之行政處分，均為無理由，此部分訴訟應予駁回。
七、關於原告請求撤銷被告台中縣政府以九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○七五七四五號函部分。按「原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第四條第一項所分別明定。是提起行政訴訟者以受違法之行政處分為前提。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第三條第一項亦有明文（改制前行政法院四十五年判字第十八號判例意旨參照）。又行政機關之公文書，是否為行政處分，應探求其真意，從實質上認定，被告台中縣政府上開函件，係其對原告申請一併徵收系爭土地，報請內政部決議後，不予一併徵收，將被告內政部九十三年三月十八日台內地字第○九三○○六六二一一號函處分，轉知原告，並告知原告如不服被告內政部該處分函，應向訴願管轄機關行政院提起訴願，又依上開土地徵收條例施行細則第七條第一項前段之規定，被徵收土地所有權人申請一併徵收雖由縣市主管機關受理，惟仍應報請內政部核准，核准機關為內政部，是被告台中縣政府上開函件，並非行政處分（縱使認為係行政處分，原告亦未對之提起訴願），原告請求撤銷被告台中縣政府該函件，尚非合法，爰併於本件判決中予以駁回，不另裁定為之。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 廿二 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 廿二 日
法院書記官 王 永 慶