臺中高等行政法院裁定
93年度訴字第00492號原 告 甲○○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國93年7月30日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
二、原告起訴主張其係臺中縣豐田國小教師，並擔任臺中縣豐田國小教師會第5屆理事長，任期由91年7月1日起至93年6月30日止。教育部於92年9月9日公布教師法施行細則第24條之3第1項，略以：「各級教師會理事長、會務人員辦理教師會會務，學校應給予公假；其授課節數，依下列規定辦理：全國教師會及地方教師會理事長、會務人員，每週授課以4節為原則。高級中等以下學校教師會理事長，減授節數以每週應授節數之二分之一為原則；會務人員之減授節數，由主管教育行政機關與同級教師會協商訂定。」被告就有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，並以92年10月22日府教學字第0920286194號函知臺中縣各國民中學及小學並副知臺中縣教師會，在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動，而拒不執行學校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之規定，原告乃於93年4月20日向被告申請補償於教師法施行細則第24條之3有效期間內，自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數之授課鐘點費，經被告以府教學字第0930112308號函覆「相關訴求縣教師會已向教育部提出行政訴願，俟訴願案裁定後通案研處」，訴願決定以該函覆非行政處分而予駁回。惟按：㈠被告就各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之函示(第0000000000號)為行政處分，而非一般性措施：⒈「按本法所稱之行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項定有明文。本件被告府教學字第0920286194號函說明，已排定之課務仍宜維持現狀，係被告單方就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令強制性之職權行為(臺中縣政府公告92學年度國中、小教師授課節數)，其強制性可說已強到使所轄各學校幾乎不可能抗拒的程度，並由其所屬各學校，通知或未通知具有教師會理事長及其會務人員資格之特定人(教師)；依行政程序法第92條第2項：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」是以，被告上開函屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合上揭法文所規定之行政處分定義。⒉按行政處分並不以通知當事人或利害關係人為必要要件，若指示的內容直接對人民有保護價值法地位產生直接影響者，應將該指示視為行政處分。被告府教學字第0920286194號函，以所屬各學校為正本受文者，雖非以原告為正本受文者，但臺中縣豐田國小遵照指示：「已排定之課務仍宜維持現狀」，而未依刪除前教師法施行細則修正條文第24條之3，減授原告依法所應減授之授課節數，負擔代課鐘點費。該件函文實務上已對外發生效力，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，非屬訴願決定所言「未對訴願人作任何行政處分」。按多階段行政處分之概念，前階段之意思表示，係基於職權在其規範之範圍內，獨自有效實施或主張並能對當事人產生直接之拘束，且後階段行為，亦不得違背其決定，而受前階段之拘束時，則前階段行為應視為行政處分。因此，被告前開函符合多階段行政處分－前階段行政處分之概念，對原告得請求減授課節數已具駁回效果，而影響原告依法應減授課節數之法律上權利與利益。㈡被告對原告申請書所為之函覆，府教學字第0930112308號函，為行政處分，而非一般性措施：⒈本件被告93年4月30日函覆原告之府教學字第0930112308號函，於說明中指出「有關請求本府依廢止前教師法施行細則規定92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數之授課鐘點費乙案，查相關訴求縣教師會已向教育部提出行政訴願，俟訴願案裁定後通案研處。」雖未為具體准駁之表示，但由其「縣教師會已向教育部提出行政訴願，俟訴願案裁定後通案研處」之敘述、說明來看，足認為有駁回不准之表示，而對原告之申請發生法律上之效果，自難謂非行政處分，屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合上揭法文所規定之行政處分定義，即得為行政爭訟之標的。⒉實務上亦此認為：例如：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如足以認為有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」(改制前行政法院77年判字第2054號判決參照)。另依最高行政法院在人民申請所有權移轉登記中指出，「被告官署以准臺灣基隆地方法院函因另案債務糾紛事件，囑為查封登記，即通知原告如須辦理移轉登記，希逕向該院申請塗銷該項查封之預告登記等語。此項通知，實質上即屬駁回原告登記之申請，應屬消極的行政處分，原告認其有損權利，一再提起訴願，並進而提起行政訴訟，按之首開說明，應非法所不許。再訴願決定認被告官署上項通知並非對原告之處分，不為實體上之審究，遽就程序上予以駁回，其見解尚難認為正當。」(改制前行政法院52年判字第173號判列參照)。⒊另司法院釋字第423號解釋亦認為「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」依此見解，被告府教學字第0930112308號函，通知原告：「相關訴求縣教師會已向教育部提出行政訴願，俟訴願案裁定後通案研處」，足認為有駁回不准之表示，而對本人之申請發生法律上之效果，直接影響具有教師會理事長資格之原告(教師)之依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，自難謂非行政處分；如以仍有後續處分行為，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。故訴願決定謂「僅屬對訴願人等申請案之處理說明」、「並非對訴願人等做任何對外直接發生法律效果之行政行為，當非訴願法之行政處分」，顯有錯誤。㈢被告所函示之府教學字第0920286194號及第0000000000號函，已損害原告依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，並違反行政程序法第4條之行政之一般法律原則(依法行政原則)。反之，如被告依教師法施行細則第24條之3，執行各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之規定，符合行政程序法第4條之行政之一般法律原則(利益衡量原則)，且不違反法律保留原則等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並依行政訴訟法第5條第2項請求命被告為補償原告自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費(超鐘點費)之行政處分。
三、查被告92年10月22日府教學字第0920286194號函係行文所屬各國民中學及小學及臺中縣教師會謂：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙節，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」此有該函附本院卷足稽，則該函自非對原告所為之處分，且原告係就被告93年4月30日府教學字第0930112308號函提起訴願，有其行政訴願更正暨補充理由狀附訴願卷可憑，是原告既未就被告92年10月22日府教學字第0920286194號函提起訴願，本院自無庸就該函為准駁之論述，合先敘明。
四、按教師負有「依有關法令及學校安排之課程，實施教學活動。」之義務，教師法第17條第1項第3款定有明文。所稱「學校安排之課程」，自包括教師每週應授課節數在內。又「與各級機關協議教師聘約及聘約準則」係各級教師組織之基本任務之一，同法第27條第2款亦有明文。又依「臺中縣高級中等以下學校教師聘約準則」(按屬臺中縣自治規章)第1條規定「臺中縣政府(以下簡稱本府)為辦理臺中縣(以下簡稱本縣)高級中學以下教師聘約事宜，依教師法第27條第2款及其施行細則第24條第1項規定，由本府與本縣教師會協議訂定本準則。」同準則第9條規定「教師‥‥授課時數由學校與教師會根據相關規定及員額編制(含專任教師、兼任教師、兼任行政工作教師、兼任教師會工作教師、校長及特殊班之相關專業人員等)，製定授課原則，經校務會議通過後實施，修改時亦同。未成立教師會之學校得與教師代表由校務會議產生。」準此，臺中縣中小學教師包括兼任教師會工作在內教師之授課時數，由各該學校與學校教師會根據相關規定(包括上開「臺中縣高級中等以下學校教師聘約準則」在內)及員額編制，製定授課原則，經校務會議通過後實施，修改時亦同。足見臺中縣中小學教師其應授課節數之決定權在各該學校，不在臺中縣政府。
五、臺中縣政府於89年3月8日以89府人2字第68078號函訂定「臺中縣縣立中小學校教師及職員出勤差假管理要點」，其說明訂定依據係教育部88年8月19日臺(88)教中(人)字第88502524號函說明2規定：「‥‥配合地方制度法實施，國民中小學教師之出勤差假由縣市主管教育行政機關依權責另訂有關法規辦理。」辦理。該要點第24點規定：「教師公差、請假由學校自行核定；但延長病假及因第13點第5款核給之公假，應依當事人之申請，以正式書函核定，並列冊登記，且副知本府，格式由本府另定之。」，足見臺中縣縣立中小學教師公差、請假由學校自行核定，其核定權責亦不屬縣政府甚明。
六、有關教師授課時數之調整減少，公假之核准，及所需代課經費之支應，皆屬教師所屬學校權責，已如前述，則原告於93年4月20日向被告申請每週減授二分之一節數，並請求補償自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數之授課鐘點費，經被告以93年4月30日府教學字第0930112308號函復原告：「‥‥查相關訴求縣教師會已向教育部提出行政訴願，俟訴願案裁定後通案研處。」等語，既非本於其職權對原告之請求所為發生法律效果之准駁，即非行政訴訟法第5條第2項及訴願法第3條第1項所稱之行政處分，而僅屬觀念通知，此與司法院釋字第423號解釋係就行政機關於其職掌事項以通知書名義製作之文書，尚難以仍有後續處分行為，即謂非行政處分之情形尚有不同，自非可比附援引。而有關教師授課時數之調整減少，公假之核准，及所需代課經費支應，既皆屬教師所屬學校權責，並非被告職權，原告自無依行政訴訟法第5條之規定訴請命被告為「補償原告自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費」之行政處分。故訴願決定以被告93年4月30日府教學字第0930112308號函非屬行政處分為由，不予受理，經核尚無不合。原告訴請被告撤銷上開函件及訴願決定，並命被告應為前述行政處分顯非合法，應予駁回。原告其餘論述，無礙前述認定，爰已無庸逐一審論，併予敘明。
據上論結，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
第二庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 王德麟以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告(須依對造人數附具繕本)；並應預繳送達用雙掛號郵票390元(34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
書記官 蔡宗融