臺中高等行政法院判決
93年度訴字第00512號原 告 甲○○訴訟代理人 己○○ 律師被 告 經濟部水利署第三河川局代 表 人 乙○○訴訟代理人 朱坤棋律師上列當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落台中縣○○鄉○○○段第692、695、695-1、695-2、695-3、695-7等地號土地，前因貓羅溪改道而成為河床地，其土地使用分區並於民國（以下同）91年間經台中縣政府調整為河川區。嗣被告於92年間為辦理經濟部水利署「貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程」而於系爭土地所在河段左岸築堤，施工期間為將河水引離工地或阻擋河水流入工地，因而必須於系爭土地所在之河床進行擋排水設施，為協調使用系爭土地有關事宜，兩造乃於92年7月2日召開協調會，同意被告可於工地範圍內原告所有系爭土地上先行施工，被告把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。茲該項工程已於93年1月間完工，系爭土地上之擋排水設施並已全部恢復原狀，有關系爭土地徵收事宜，則經被告提報經濟部水利署「九十三年度重要河川環境營造計畫」辦理檢討結果，決議「限於年度期中結餘款額度限制，無法容納，俟有適當財源時再行提列辦理」。系爭土地因而尚未辦理徵收。原告向被告請求給付地價補償金未果，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈被告應給付原告新台幣14,327,450元及自訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。
⒉請准提供擔保宣告假執行。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈按坐落台中縣○○鄉○○○段第692地號地目田面積1,140
平方公尺，同段第695地號地目原面積3,371平方公尺、同段第695之1地號地目原面積236平方公尺、同段第695之2地號地目原面積1,061平方公尺、同段第695之3地號地目原面積1,542平方公尺、同段第695之7號地目原面積2,531平方公尺等6筆土地所有權全部，係原告之所有，有土地登記謄本可稽。被告於91年間為辦理92年度貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程，即命台中縣政府將原編定使用分區「特定農業區」變更編定為「河川區」，擬加以辦理土地徵收，並於92年約5、6月間未徵得原告之同意，竟擅自於系爭土地上施工興建堤防等公共工程，經原告發現予以阻止，被告乃同意與原告於92年7月2日在彰化縣芬園鄉公所鄉長丙○○見證下，進行協商，其條件約定原告同意先行提供系爭土地交由被告興建堤防等設施使用，而被告同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數，及每公頃120萬元配合施工獎勵金等地價補償金與原告，此有由被告提供，再由原告簽名之土地先行使用同意書，可資佐證，該同意書即為公法契約，被告即應依約履行。⒉次按依前述兩造協商結果，本件系爭土地總面積共計9,88
1平方公尺，93年度公告現值每平方公尺為950元，另加眾所週知政府機關徵收土地一般加成補償成數最低為四成（即40%），則每平方公尺應補償地價為1,330元，全部地價為13,141,730元，再以每公頃120萬元計算之配合施工獎勵，被告另應給付配合施工獎勵金為1,185,720元，全部地價補償金及配合施工獎勵金合計為14,327,450元，原告於達成協議並同意被告先行使用系爭土地後，即向被告要求給付本件地價補償金等，被告雖曾以93年3月18日水三工字第09350020560號函覆原告略謂：「二、本件所需土地徵收補償費約需柒仟萬元，本局曾提報93年度重要河川環境營造計畫內辦理因奉核經費有限未納入，為辦理本案本局將續提報93年度工程計畫期中檢討內辦理土地徵收補償」。詎事隔半年仍不見被告通知領取本件地價補償金，原告乃於93年8月10日以草屯郵局第474號存證信函催告書，限期催促被告給付，然被告竟置之不理，幸蒙立法委員陳志彬致函關切，被告之法定代理人乙○○始於93年9 月15日以水三工字第09350085200號私人名義信函覆陳志彬立法委員，謂略：「經本局向水利署提報93年度計畫，因奉核經費有限未納入，又續向水利署提93年度計畫期中檢討會議爭取經費辦理，因期中節餘額度有限亦無法納入‧‧‧」。足證被告於取得系爭土地使用後，對於地價補償金等之給付，毫無履行給付義務之誠意。
⒊查「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上
之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。本件原告因貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程之需要，以公權力將系爭土地變更編定使用分區，並於原告未同意前即擅自占用系爭土地施工興建堤防等工程，是其已具行使公法上之權力擬徵收土地之要件，已臻灼然，嗣經兩造協議達成原告同意先行提供土地供被告使用，而被告同意給付補償地價及配合施工獎勵金之契約，被告經原告限期給付地價補償金等之催告，逾期不為給付，原告自得依上開法條之規定，提起本件行政訴訟給付之訴，爰請判決如訴之聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈本件原告逕行請求被告為金錢給付並無理由：
⑴按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行
政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還；最高行政法院90年度判字第2369號判決意旨可資參照。
⑵本件系爭土地尚未依法徵收，兩造雖於92年7月2日達成
「為工程順利進行，同意第三河川局（即本件被告）可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。」之決議，但由所載「第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫」之內容可知，該決議顯非價購系爭土地之協議，原告對被告並無可直接行使之給付請求權存在至明，其逕依行政訴訟法第8條提起本件金錢給付之訴即無理由。
⑶至於元告以自己出具之「土地先行使用同意書」為憑，
，主張被告同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償及每公頃新台幣120萬元配合施工獎勵金為系爭土地之地價補償費云云等，惟均屬原告片面之詞，被告未曾同意上開事項，此由原告此項主張顯然與前揭協調會議結論不同即可明之，是原告此項主張自屬無據。
⒉原告請求被告給付徵收補償費，於法無據。查被告固為需
用土地人，惟土地徵收條例第19條規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之」，足認被告並非系爭土地徵收補償費之發放機關，則原告請求被告給付系爭土地補償費已屬無據。又關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；茲系爭土地尚未經依法徵收已如前述，足認原告對被告並無財產上給付請求權之公法上原因存在，益證原告本件請求於法無據，請駁回原告之訴。
⒊被告於92年間辦理「貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善
工程」，為便利施工，使用原告所有系爭土地設置擋排水設施，為協調使用土地事宜，雙方會同彰化縣芬園鄉鄉長等於92年7月2日召開協商會議，達成「一、為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。二、請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業」，此有會議紀錄可稽，被告則於92年7月4日將上開會議紀錄寄送芬園鄉公所，請該公所依會議紀錄協助配合辦理，該公所則於同年8月21日以芬鄉建設字第0920008261號函檢送原告等9名土地業主所出具之土地使用同意書，可見被告已將上開會議紀錄函送彰化縣芬園鄉公所，且該公所對會議紀錄內容並無異議，並依會議結論提出土地使用同意書，足證該會議結論內容為真正，原告主張被告已同意價購系爭土地云云，即無可採。至於證人戊○○雖證稱上開協商會議只提到93年要發放補償金，並無必須經上級核准云云，但仍不足以證明被告已同意價購系爭土地，況證人戊○○亦證稱前揭會議紀錄之結論為正確，益證本件並非被告同意價購。
理 由
一、按當事人能力係得為訴訟上當事人之一般資格，法院對原告有無當事人能力應依職權調查。行政機關通常應具備下列要件始有當事人能力，即獨立之組織法規、獨立之編制、預算及印信，查被告具有獨立之印信，而其組織法規係「經濟部水利署各河川局組織通則」，依其規定設有獨立之編制，並設有會計室依法辦理歲計、會計等事項。另依該通則第11條訂定之「經濟部水利署各河川局辦事細則」第10條規定被告之會計室職掌包括該機關之預（概）算之籌編、報核及分配事項等事項，足見被告亦有獨立之預算，依上開說明足認被告具當事人能力。被告雖陳稱經濟部水利署及所屬單位之預算係由水利署編列，被告機關非預算獨立之單位，並據提出經濟部水利署編「中華民國九十三年中央政府總預算經濟部水利署及所屬單位預算」封面為證，然其陳述既與前述規定不符，且被告之預算與其他水利署及其所屬單位合編一冊，非即謂被告無獨立之預算，不能據此即認被告無當事人能力，合先敘明。
二、原告主張略以：被告因貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程之需要，以公權力將系爭土地變更使用編定為河川區，並於原告未同意前即擅自占用系爭土地施工興建堤防等工程，被告所為已具行使公法上之權力擬徵收土地之要件，嗣經兩造達成協議，原告同意先行提供土地供被告使用，而被告同意給付補償地價及配合施工獎勵金，雙方成立公法契約，詎被告應付之地價補償金經原告限期催告未果，原告乃提起本件給付訴訟云云。被告答辯略以：依兩造92年7月2日協商會議紀錄，雖於達成「為工程順利進行，同意第三河川局（即被告）可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。」之決議，然本件系爭土地尚未依法徵收，被告為需地機關並非系爭土地徵收補償費之發放機關，且依上開紀錄記載系爭土地顯非被告價購取得，原告對被告並無給付請求權存在至明，其逕依行政訴訟法第8條提起本件金錢給付之訴即無理由等語。
三、經查，被告於92年7月2日召開貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程私有地未解決協商會議，其會議結論為：「⒈為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。⒉請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業。」有該會議紀錄影本附本院卷可稽。原告雖否認會議紀錄所載會議結論真實，並舉證人戊○○即參與會議之芬園鄉民代表到庭證稱：「（會議時）沒有提到徵收計畫，只有說要賠償‧‧‧」云云。然查：㈠當時芬園鄉長丙○○及鄉公所人員丁○○均曾與會，有會議紀錄可按。其後被告並以92年7月4日水三工字第09201008110號函將上開會議紀錄寄送彰化縣芬園鄉公所，請該公所依會議結論協助配合辦理，嗣該公所並以同年8月21日芬鄉建設字第0920008261號函檢送原告及其他地主共9人之土地使用同意書予被告。衡情上開會議紀錄果真記載不實，則芬園鄉公所與會代表何以未曾異議？原告等地主豈會仍願出具「土地先行使用同意書」予被告？足見原告所述紀錄不實乙節並非實情。㈡原告訴訟代理人於本院93年11月22日準備程序中亦陳稱上開會議紀錄「內容應無錯誤，本件確定被告是要用徵收手段，徵收手續應由被告機關自行進行‧‧‧」；而原告於本院93年12月6日準備程序中亦曾表明「（被告）當時是說照公告現值加四成徵收」，嗣又改稱「被告說要補償，沒有說要徵收」，均有各該筆錄在卷可考，果如原告所陳會議紀錄有關徵收之記載不實，原告及其訴訟代理人何以會相繼為相反之陳述？原告此部分主張前後矛盾，不足採信。
四、上開協商會議之結論既表明由被告分期提報工程併用地徵收計畫，則有關補償事宜自應依土地徵收補償程序辦理。至原告於92年7月2日協商會議紀錄當天出具之「土地先行使用同意書」，僅原告單方面簽名，核其性質應係原告單方面之意思表示，復參酌前開協商會議紀錄所載意旨，有關土地補償事宜應依土地徵收程序辦理，顯然兩造間並未成立公法上價購契約，原告對被告並無給付請求權存在至明，原告逕依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴，請求被告給付地價補償金即屬無據。另按土地徵收條例第20條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之‧‧‧」，本件土地徵收計畫既未經提報內政部准許，業據被告陳明在卷，且被告僅係需地機關經濟部水利署之執行單位，並非系爭土地徵收補償費之發放機關，原告逕行請求被告給付補償費亦無理由，應予駁回。原告並聲請供擔保宣告假執行，查行政訴訟法並無假執行之規定，且原告本案已遭駁回，其此部分聲請亦無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 27 日
第二庭 審判長 法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 許 金 釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 1 月 28 日
書記官 孫 庠 熙