臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第五二七號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丙○○右當事人間因飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十三年八月十七日環署訴字第○九三○○四八二三六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
被告應返還原告新台幣壹拾萬元．
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告就坐落苗栗縣○○鄉○○段九○○–八一地號土地及建築物之使用，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）及建設局人員於民國九十三年三月十二日前往稽查，認原告確於「田美飲用水水源水質保護區」內非法從事開墾土地，屬污染水源水質之行為，違反飲用水管理條例第五條第一項之規定，乃依同條例第二十條規定裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為。原告不服，提起訴願遭駁回，原告仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應返還原告十萬元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、本件原告與訴外人邱鳳美就苗栗縣○○鄉○○段九○○–八二地號土地於八十九年十一月二十八日訂立買賣契約，惟於九十年四月二十六日始取得土地產權，該土地已申請簡易水土保持申報，有被告府農保字第八九○○○二九三六四號函、八九建管字第八九Ｅ0000000號函核准簡易水土保持申報書，苗栗縣南庄鄉公所八九南鄉建字第第七六六號函採運許可證為憑。原告因對法律不熟悉，於辦理過戶完畢後，欲申請補發建築執造及建物使用執造時，方得知該土地適用於農業發展條例之規定，依該法第十八條第五項及農業用地興建農舍辦法第三條之規定，申請興建農舍之申請人之資格，應經農業主管機關單位核定，且申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於○．二五公頃，惟因該土地面積未達標準，故由鄰地自有之土地即同段九○○之八一地號予以合併，而其地上建築物實係原告承受該地前已存在，因原告取得土地權狀後，邱鳳美未繼續辦理該建築物之建照申請，而由原告於買受後續為辦理申請，迄今仍未取得建照，故原告僅係單純買受而非起造，且該土地之簡易水土保持申請業經核准，原告使用系爭建物亦無違法。
二、原告所有上開地號土地已由被告以九十二年四月十七日府農保字第○九二○○三六二九九號函及行政院農業委員會九十二年七月二十四日農訴字第○九二○一三二六二○號函，處以罰鍰六萬元，被告未察上情，仍為本案裁罰，顯有違大法官釋字第五○三號解釋所揭示一事不二罰原則。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按被告所屬環保局於九十三年三月二十五日派員會同建設局及原告代理人梁淨元，前往原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段九○○–八一地號土地稽查，現場已設置一棟小木屋，該區位於被告八十七年九月十五日公告「苗栗縣田美飲用水水源水質保護區」內，且該棟小木屋係屬違建，有進行非法開墾土地之行為；又依據被告所屬農業局於九十三年四月十二日府農保字第○九三○○三五四三五號函覆被告該地號土地開挖整地查無相關水土保持申報核准紀錄，並確定原告未經主管機關同意擅自開挖整地、非法開墾土地，故被告所屬環保局乃依飲用水管理條例第五條第一項及第二十條規定裁處原告十萬元，並通知禁止污染水源水質之行為處分，並無不合。
二、至原告稱係向他人承購苗栗縣○○鄉○○段九○○–八二地號土地乙節，按原告承購上開地號土地，係屬私人間買賣行為；又原告是否熟悉法律皆與被告所為之處分無涉。又依水土保持法第一條及飲用水管理條例第一條之規定，可知二者之立法目的不同，所欲達成之行政目的亦不同，故被告所為處分尚不違背釋字第五○三號解釋之精神。
三、本件被告處分之土地係苗栗縣○○鄉○○段九○○之八一地號土地，而非同段九○○之八二地號土地，被告會勘時發現該土地已有農舍及道路設施，當時原告為所有權人惟尚未合法申請並經農業局及建設局之核准，且申請建照之起造人亦係原告，足認有非法開墾土地情事，縱原告僅為繼續使用，仍屬本件違章。
理 由
一、按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰非法砍伐林木或開墾土地。．．．」、「違反第五條第一項規定者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」分別為飲用水管理條例第五條第一項、第二項第一款及第二十條定有明文。
二、本件被告以原告於坐落苗栗縣○○鄉○○段九○○–八一地號土地及建築物之使用，經被告環保局及建設局人員於九十三年三月十二日前往稽查，認原告確於「田美飲用水水源水質保護區」內非法從事開墾土地，屬污染水源水質之行為，違反飲用水管理條例第五條第一項之規定，乃依同條例第二十條規定裁處十萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：上開土地及地上建物係原告與訴外人邱鳳美於八十九年十一月二十八日訂立買賣契約，於九十年四月二十六日始取得土地產權，該土地並已申請簡易水土保持申報，又因申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於○．二五公頃，該土地面積未達標準，故由鄰地自有之土地即同段九○○之八一地號予以合併，而其地上建築物實係原告承受該地前已存在，因原告取得土地權狀後，邱鳳美未繼續辦理該建築物之建照申請，而由原告於買受後續為辦理申請，迄今仍未取得建照，故原告僅係單純買受而非起造，且該土地之簡易水土保持申請業經核准，原告使用系爭建物亦無違法等語。
四、經查，「苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等四處飲用水水源水質保護區：田美飲用水水源水質保護區–田美取水口以上之上游集水區稜線內所涵蓋地區。」為被告八十七年九月十五日八七府環二字第八七○八○○○四三二號公告在案，坐落苗栗縣○○鄉○○段九○○之八一地號土地位於該保護區內，有該公告及保護區界圖在卷可稽。惟依卷附土地登記簿謄本，該土地經原告於九十年四月十六日登記取得土地所有權，又該土地於九十二年九月四日合併同段九○○之八二號等數筆土地，是同段九○○之八二號土地，自該日起已為系爭土地之一部分，可資認定。另依卷附被告建設局八十九年四月十八日八九建管字第八九○○○五四三九號函（註明申請興建農舍申報簡易水土保持）、邱鳳美八十九年二月十七日向被告申報之簡易水土保持申報書（開發目的為農合，其上蓋有被告農業局審核章）、苗栗縣南庄鄉公所八十九年二月二十五日八九南鄉建字第七六六號函及該公所出具公私有林地木竹採運許可證等，亦足認邱鳳美於八十九年間於同段九○○之八二號土地上申請興建農舍（含申報簡易水土保持）及採伐桂竹等事宜。復依卷附被告所屬環保局於九十三年三月二十五日派員會同建設局及原告代理人梁淨元，前往系爭土地稽查紀錄，載明現場設置一棟小木屋之開發行為，惟被告所拍攝之現場照片，小木屋均已興建完成，處於使用中之狀態，並非興建中或另有其他開發土地行為之現象。至被告所引其所屬農業局於九十三年四月十二日府農保字第○九三○○三五四三五號函稱同段九○○之八一號土地開挖整地查無相關水土保持申報核准紀錄，此係該土地當時興建農舍，未經向被告申請核准水土保持，不得以此證明系爭土地上之木屋當時係由原告自行興建，又木屋興建完成時未取得建築執照，於原告購得土地及地上木屋所有權後，以起造人名義向被告申請建照，亦未有違事理。是綜觀上情，原告所稱其向邱鳳美購買系爭土地及地上木屋，並於九十年四月二十六日取得土地所有權，尚堪採信。
五、再按國家訂定法律，規定人民應遵守行政義務，如有違反則課以行政罰，其構成要件必須十分明確，又處罰人民之法規範須在行為時已經存在，始可對該行為發生明確的效力。再者，國家基於處罰目的之考量，對於違反秩序行為之處罰，法規上通常會有不同規定，因而呈現不同違反秩序行為之態樣，如有對於違反秩序行為之狀態或有對於違反秩序之結果行為處罰等，即如刑法上學說上所謂之狀態犯及結果犯，惟均應對於人民違法行為之態樣予以明確規定，人民如有違反規定，方得處罰，此為法治國家中之法律保留原則，亦為我國行政法制上所採行。
六、次查，首開為飲用水管理條例第五條之規定，在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區污染水源水質之行為，係採列舉規定，而同條第二項第一款後段規定開墾土地屬污染水源水質之行為，是此規定係處罰行為人在飲用水水源水質保護區或飲用水口有開墾土地之行為，如有行為人開墾土地後，在土地上所興建之建築物，嗣後將土地及地上建築物轉讓予他人，他人並無再另有開墾土地之行為，僅係使用已開墾完畢之土地及建築物，因飲用水管理條例並未規定此等使用人亦屬污染水源之行為或於所有土地處於開墾之狀態時，均應處罰之規定，則以本件原告向邱鳳美購買系爭土地及地上木屋之情形，自難謂原告在系爭土地上有開墾土地之行為，有違反飲用水管理條例第五條第一項及第二項第一款之規定，而課予同條例第二十條規定之處罰及通知其禁止該行為。
七、綜上所陳，被告以原告於「田美飲用水水源水質保護區」內非法從事開墾土地，屬污染水源水質之行為，違反飲用水管理條例第五條第一項之規定，乃依同條例第二十條規定裁處十萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為，依上開說明，自有處罰人民未依法律明確規定之違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求均予撤銷，為有理由，爰由本院將之均予撤銷，以符法制。又按行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，行政訴訟法第一百九十六條定有明文。本件原告已繳納原處分之罰鍰十萬元，此為被告所不爭，依前開所述，本件被告原處分，業經本院予以撤銷，而此撤銷部份之罰鍰原告又已繳納，故原告請求被告返還此部份罰鍰款項十萬元，亦為有理由，應准許之。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 八 日
法院書記官 王 永 慶