臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第五四五號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 陳慶祥 律師複 代理人 王國泰 律師被 告 臺中縣大安鄉公所代 表 人 己○○訴訟代理人 陳呈雲 律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十三年八月十七日府訴委字第○九三○二一五一九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等所有坐落於臺中縣○○鄉○○段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四
九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地（下稱系爭土地）原屬農業區，於民國七十九年二月十三日經大安鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施時變更為道路用地，並納入工業區內以市地重劃為取得方式。嗣原告等於九十三年一月七日向被告申請辦理上開地號土地徵收及發放補償費，經被告以九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函復無法受理其申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並請求如原告聲明所載。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、原處分及訴願決定均撤銷。
（二）、被告應就原告所有坐落中庄段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九
、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號土地六筆，作成徵收之處分。
（三）、被告應即就原告所有坐落中庄段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四
九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號土地，擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃書，呈請內政部核准徵收。
（四）、被告應給付原告如附表所示之補償費計新台幣四百七十四萬四千一百零六元
，及自九十四年起至辦理徵收程序完畢日止，每年按公告現值十分之一計算之補償費。
（五）、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）、駁回原告之訴。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨及補充理由略以：
（一）按依行政訴訟法第一百十一條第一、二項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」今本件訴之聲明三部分應與本件訴訟之終結無礙，且依土地徵收條例第十三條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核淮徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」故原告自可爰用作為請求權基礎，懇請鈞院准許。
（二）被告九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函為行政處分：
１、按「人民對於中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定˙˙˙得向高等行政法院提起撤銷訴訟」行政訴訟法第四條第一項定有明文。依前揭法條意旨，欲提起撤銷訴訟，首先須有行政處分存在，亦即在客觀上須有符合行政處分要素之行政行為存在。今被告於九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函載以：「台端等五人向本所申請徵收位於中庄段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地案，本所礙難辦理，詳如說明，請查照。說明二、旨揭六筆土地係七十九年二月十三日本鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施○○○區○○○道路用地，並納入工業區內需以市地重劃為取得方式，而非一般徵收為取得方式，故台端等五人所請求本所無法辦理。」並謂此乃一般公函之告知，本質上非行政處分，並不具有行政處分之效力，當不能與行政處分等同視之˙˙˙云云。
２、惟細觀上開公函內容，已對原告等五人聲請乙事為任何准駁，在外觀上及內函上已屬行政處分無疑﹔況行政處分概念之創設，本即為便利人民提起救濟以保障權益而生，故行政行為是否符合行政處分之定義，自應基於此一理念而解釋，不宜過度嚴苛，以免阻絕人民尋求救濟之途（參林石猛著，行政訴訟類型之理論與實務，二○○四年第二版，頁五九、六○），吳庚前大法官亦一再指陳：「行政處分非本質概念，而屬目的概念，其中一項目的即在使公權力措施藉由行政處分這一概念受到法的監督，並保障人民權益免遭侵害。」（參吳庚著，行政爭訟法，頁二九二）此外吳庚前大法官及大法官釋字第四二三號解釋亦支持下述三項判斷標準：㈠不拘泥於公文書之文字，而應探求行政機關之真意。㈡以是否有後續處分為斷，如顯已無後續處置，即應視為行政處分。㈢表意行為究為行政處分或觀念通知發生爭議時，此一爭議本身即可作為行政爭訟標的。（參吳庚著，行政法之理論與實用，頁三一五以下）揆諸上開相關說明，該拒絕徵收請求之公函確屬行政處分，原告對之提起撤銷如訴之聲明一之訴訟，自屬合法。
（三）原告請求徵收土地部分：
１、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。今原告等所有系爭土地，已○○○區○○○道路用地，並納入工業區內以市地重劃為取得方式，且系爭土地現已作為道路使用中（中松路），屬都市計劃之「公共設施用地」。而經指定為「公共設施用地」者，所有人即不得為妨礙其指定目的之使用（都市計劃法第五十一條）。換言之，私有土地經指定為公共設施用地者，在主管機關未為徵收或購買之保留期間，均應禁止為妨礙徵收之合理正常使用，從而土地之使用權乃受有限制，此構成「財產權使用或收益之禁止或限制」之類型，對於人民財產權影響頗鉅，自應有所限制。
２、次按，憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並避免遭受公權力或第三人之侵害。俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾因而受益者，應享有相當補償之權利。今原處分及訴願決定皆認為，原告於訴願理由主張被告應依據司法院大法官會議釋字第四○○號解釋辦理系爭土地徵收補償，和本件系爭土地之情形不同，概系爭土地非屬具有公用地役關係之繼承道路云云˙˙˙。惟查，釋字第四○○號解釋雖只針對「既成道路」部分作解釋，但細譯其解釋文，大法官似乎認為「土地無從自由使用收益」之情形（土地使用權之限制），乃屬一種「公用徵收」，且以「因公益而特別犧牲」為其特徵，大法官並賦予土地所有權人「請求徵收的權利」，而非謂維持既有道路之狀態，並由國家予以補償。今系爭土地既已劃定為公共設施用地，土地所有權人對土地已無從自由使用收益，對原告之利益顯已構成特別犧牲，依據大法官釋字第四○○號之精神，被告既不予徵收，亦未補償，原告殊無負受此等逾越財產權社會義務性侵害之必要。
３、退步言之，即便公共設施用地未設取得期限之規定，依大法官釋字第三三六號解釋中，以「為維護都市計劃之整體性」為由而認為與憲法第二十三條及一四三條無抵觸。然都市計劃之實施，旨在對都市作整體之規劃，提高生活環境之品質，而公共設施用地之保留與都市計劃之實施，復具有密切之關連性，且為都市發展之支柱。從而，經保留之公共設施不宜因主管機關一時無法取得，而任令發生撤銷保留之結果，致使逐步實施之都市計劃體制及發展規模，受到影響或動搖，惟為避免此種情形之發生，亦應僅給予主管機關「相當之期間」，以便籌措必要之經費、俾能取得需用土地，而非可以作「無期限之保留」。蓋都市計劃法第五條規定：「都市計劃應依據現在及既往情形，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」公共設施用地之指定與保留，既然屬於都市計劃之一環，而都市之規劃與發展設計尚且以二十五年為期，則公共設施用地豈可無限期處於保留狀態？其次，公共設施用地之保留，既屬對人民財產權之限制，其不僅應有法律之規定，且不得逾越「必要」之程度（憲法第二十三條），尤其應合乎所謂「時間上之必要性原則」（參李建良著，損失補償一文，收錄於行政法二○○○（下冊），頁一五一五、一五一六），故而，擷取釋字四○○號、憲法第十五條、第二十三條之精神，亦應賦予原告有請求徵收之公法上主觀公權利為是。依上說明，原告爰為訴之聲明二之請求。
（四）請求補償費之權利：
１、退步言之，即便認為原告並無請求徵收之公法上主觀公權利，然如前述所言，大法官釋字第三三六號解釋認為公共設施保留地未設取得期限之規定與憲法並無牴觸，惟對於土地所有權人因無法正常使用其土地所生之損失，是否應由人民忍受，不予適當之補償？
２、依大法官會議釋字第四四○號解釋文：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產權遭受損害，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或或都市計劃用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施而妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」另依照行政法院判字第七號判例及行政法院八十六年八月庭長評事聯席會議意旨，公法亦得類推適用其他公、私法規定，以保障人民權利。故原告請求被告徵收系爭土地並發放補償費，縱無法律依據，也得類推適用土地徵收條例第五十八條規定：「徵用土地˙˙˙應發給所有權人或˙˙˙使用補償費，其每年補償費土地依公告土地現值百分之十計算˙˙˙。」並參照大法官釋字第四四○號解釋意旨，認既成道路未經徵收前，土地所有權人仍有補償請求權權利，原告等也得本於此依照憲法第十五條規定，請求被告於辦理徵收前，發放補償費，故為如訴之聲明四之更正主張。
（五）綜上所述，足徵原處分及訴願決定並無理由，請鈞院鑒核，依法賜判決如訴之聲明，以符法治等語。
二、被告答辯意旨及補充理由略以：
（一）依都市計劃法第四條規定：「本法主管機關：在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府。」又依土地徵收條例第二條規定，徵收主管機關，在中央為內政部﹔在直轄市為直轄市政府﹔在縣（市）為縣（市）政府。有關原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○請求被告徵收及給付相當於租金之補償費數額之標準，並非鄉鎮市公所權責，顯然與法不合。
（二）按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為。訴願法第一條第一項、第三條第一項均定有明文。又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答覆亦屬行政處分﹔反之，人民申請作成事實行為者，拒絕其答覆則屬事實行為，而非行政處分。而本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等所提起本件之訴，係針對於被告大安鄉公所九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函所載以「台端等五人向本所申請徵收位於中庄段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地案，本所礙難辦理，詳如說明，請查照。說明二、旨揭六筆土地係七十九年二月十三日本鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施○○○區○○○道路用地，並納入工業區內需以市地重劃為取得方式，而非一般徵收為取得方式，故台端等五人所請求本所無法辦理」云云。顯見被告所為作成上開公函致原告等，係依據原告等之向被告大安鄉公所申請書暨臺中縣政府九十三年一月十六日府地權字第○九三○○一六二四九號函意旨所為覆函，綜觀該函性質應係屬於等同一般公函之告知，應屬於事實行為，其本質上並非行政處分，並不具有行政處分之效力。況且又因被告並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償決定及發放機關，原告請求被告擬具系爭之上開六筆土地詳細徵收計劃，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由內政部核准徵收，係請求需地機關為事實行為，該申請未經內政部核准前，尚未能對外直接發生法律效果，不能認係請求機關（政府）作成行政處分，則依上開說明，被告所為拒絕之答覆，即系爭本件被告九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函，核屬事實行為，並非行政處分。是以原告於起訴狀之聲明第一項對於上開被告函文提起撤銷訴訟，顯係對非行政處分所提起，其撤銷訴訟不備訴訟要件，依行政訴訟法第一百零七條第十款規定，其此部份訴訟不合法，應予以駁回，訴願之決定以無理由駁回原告之訴願，其理由雖有不同，結論則無二致，理應予以維持。
（三）復查原告等五人於起訴狀訴之聲明第二項請求就本件系爭之坐落中庄段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地作成徵收之處分及原告復於九十三年十二月二日於鈞院審理行準備程序具狀所提出追加聲明要求被告擬具系爭之上開六筆土地詳細徵收計劃，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由內政部核准徵收，依前開說明既係請求被告為一定事實行為，性質上為給付之訴訟，需實體上具有公法上請求權存在始可。原告既無實體上具有公法上請求權存在，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。本件原告所有系爭上開六筆土地現供公眾通行之事實，固為被告所不否認，惟依現行法令規定，系爭土地尚不符合前述請求徵收之規定，易言之，原告並無請求徵收之公法請求權存在。
（四）況且本件被告大安鄉公所，認為以本件與有關之所謂都市計劃第二次通盤檢討計劃案係前經臺中縣政府七十九年二月十七日七九工都字第○二一五七五號函依據臺灣省政府七十九年二月一日七九府建四字第一四二一九一號函辦理，且並經報請內政部核定實施，均核先敘明。原告等前於訴願書及起訴狀中所指稱所有之「坐落台中縣○○鄉○○段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四
九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地，面積一、八八八平方公尺原係耕地，經貴所編為大安鄉都市○○○○○道路用地，並於八十二年四月十六日逕為分割完畢，並經貴公所完成道路系統工程公用地役使用中，惟十年來貴公所以經費不足搪塞，未辦理該道路用地徵收補償」等情。經查原告所稱之所有上開六筆土地係屬○○○鄉○○○路（鄉道），目前八米寬，且無道路側溝設量，現雖供通行中，惟計劃書規定須以市地重劃方式取得，原告所有之上開六筆土地（如紅色斜線之綠色部分）係屬於大安鄉都市計劃如附圖所示之紅色斜線（含綠色與白色部分）、必須以市地重劃方式取得之範圍內之土地，屬於同一區域內之市地重劃區（如證物二：附圖乙件），目前因尚未辦理開發，而市地重劃機關係屬臺中縣政府權責，並非被告大安鄉公所權責，因此被告目前無權重辦理該原告所有之上開六筆土地之市地重劃，有關徵收補償部分，僅得等候該區市地重劃實施時，始有依據。
（五）至於原告於起訴狀事實與理由等所載述主要意旨略以：「一、˙˙˙本件系爭土地雖非既成道路，惟原告所有之系爭土地業經劃設為都市○○道路，並經納入工業區內以市地重劃為取得方式，且作為道路用地（中松路），屬於都市計劃之『公共設施用地』。˙˙˙原告對於系爭土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產之意旨，系爭大安鄉既已開闢完成道路。又本件原告所有坐落臺中縣○○鄉○○段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地之中松路漏未徵收，顯然與平等原則及憲法第五條關於人民財產應予保障之規定有所違反，被告自應積極籌措財源或爭取上級單位專案研擬補助依據前揭土地徵收條例等相關法令規定補辦徵收補償」云云等情。經按原告等所載述各情，似有與實際情形不符之處，茲一一分述如次：
１、「按本件系爭之原告等所有上揭六筆土地上，即所○○○鄉○○路並非原告等所原訴願書中所指之十米寬之道路，而係都市計劃區域內之八米寬道路。
２○○○鄉○○路雖已開闢完成為八米寬之道路，但因整條路均未辦理徵收補償手
續，因此土地所有權仍歸屬私人所有，絕非歸屬於國家機關所，既然非屬於國家機關所有，則何來徵收補償之情形。
３、有關原告等所有之上揭六筆土地，目前雖然因屬於市地重劃區內，但因市地重劃係屬於臺中縣政府之權責，即主辦機關係屬於臺中縣政府，並非被告臺中縣大安鄉公所之權責。既然非屬於答辯機關所負責主辦之權限，且在尚未完全實施該區域市地重劃前，即要求被告予以徵收補償，顯然欠當。
（六）末查本件原告等所有之坐落臺中縣○○鄉○○段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆土地，面積一、八八八平方公尺，該六筆土地雖已於七十九年二月二十三日大安鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施時，該地已○○○區○○○道路用地，並納入工業區內以市地重劃為取得方式，且系爭地號土地現雖作為道路使用（中松路），因該地坐落於臺中縣大安鄉○市○○道路範圍內，係屬於都市計劃之公共設施用地，因此原告等於起訴狀事實及理由所載述主張被告應依據司法院大法官會議釋字第四○○號解釋辦理系爭土地徵收補償，惟究該解釋意旨，既成道路成立公共地役關係，須供特定之公眾通行為必要，且公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，又其歷經之年代久遠未曾中斷者，至於依建築法規及民法等規定，提供土地作公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，自非該解釋所指之公用地役關係。故就本案而言，系爭土地因大安鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施時○○○區○○○道路用地，且有關本案○○○鄉○○路目前均未辦理徵收補償手續，準此，本件系爭土地既非司法院大法官會議釋字第四○○號解釋所稱之具有公用地役關係之既成道路，亦非有關機關辦理徵收補償時所遺漏者，原告等竟依據該解釋請求被告為徵收系爭土地之處分，顯即無理由。又原告雖復稱以：「被告自應積極籌措財源或爭取上級單位專案研擬補助依據前揭土地徵收條例等相關法令規定補辦徵收補償，˙˙˙」云云。惟本件系爭土地係以市地重劃為取得方式，按諸市地重劃辦法第二條第一項規定：「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關」，是以系爭土地自應依上揭法令規定經由縣（市）主管機關依市地重劃相關法令規定辦理，因此本件被告以九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函復本件系爭土地非以一般徵收程序為取得方式，非本件受理申請徵收補償機關，無法受理原告等之申請，且本件原告等前經向臺中縣政府提出訴願，並經臺中縣政府以訴願決定書予以駁回，揆諸上開法令規定，並無不當。因此原告等不循正當途徑申請，遽逕向被告提起本件之徵收補償及自七十九年二月十三日起至徵收日止相當於前揭土地租金之補償費等之訴，顯無理由。
（七）依司法院大法官會議釋字第四○○號解釋所稱之具有公用地役關係之既成道路，就既成道路符合一般要件而成立公用地役關係者，認「國家應依法律之規定辦理徵收補償，各級政府因經費困難，不能對於上述道路全面徵收補償，有關機關應訂定期限籌措財源逐年辦理或以其他方法補償。」其解釋理由書亦僅述及：「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係，而以命令規定繼續使用，毋庸同時補償，顯與平等原則相違。」係指政府機關應主動辦理徵收而言，並未指明既成道路所有權人有請求徵收之權利。原告等人所謂該號解釋有「明認人民對於既成道路得基於平等原則請求徵收」乙節，並無依據﹔至釋字第四四○號解釋謂：「至於既成道路或都市○○道路用地徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計劃法第四十八條之規定辦理，併予敘明。」亦係指政府機關辦理徵收時所應依循之解釋及規定，並非謂都市○○道路用地所有權人有請示徵收之權利。因此上開解釋僅能作為國家立法及施政方針，尚難據為向國家請求徵收、補償之請求基礎。又依都市計劃法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」亦無人民得請求徵收或請求補償相當於租金之補償費之明文。
（八）綜上所述，原告並無請求徵收土地及補償相當於前揭六筆土地租金之補償費用之公法上權利，則被告否准原告之請求並無不合，原告等所謂請求被告擬具系爭之上開六筆土地詳細徵收計劃，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由內政部核准徵收及給付補償費之行政處分，顯然與法不合，當無理由，應予以駁回等語。
理 由
一、本件原告等所有坐落於臺中縣○○鄉○○段一八九之四五、一八九之四七、一八九之四九、一八九之五二、二三五之四、二三三之一五一地號等六筆系爭土地，原屬農業區，於民國七十九年二月十三日經大安鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施時變更為道路用地，並納入工業區內以市地重劃為取得方式。嗣原告等於九十三年一月七日向被告申請辦理上開地號土地徵收及發放補償費，經被告以九十三年二月二十日安鄉建字第○九三○○○一八四三號函復無法受理其申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，請求如聲明，並為如事實欄之主張。
二、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十三條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而擬具徵收計畫書及補償機關則為需用土地人，先予敘明。
三、按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。惟被告既係得發動系爭土地之徵收者，仍應認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，被告抗辯系爭否准函非行政處分，尚非可採。又按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院大法官會議釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（改制前行政法院著有二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院大法官會議釋字第四○○號解釋，固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；且該號解釋文亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非賦與人民得向國家請求土地徵收之請求法律基礎。又按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」為都市計畫法第四十八條所規定，是據上開法條之規定，都市計畫法所指定之公共設施保留地，除係供公用事業設施之用者外，該管需用地政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之方式有徵收、區段徵收或市地重劃等三種，究以何種方式取得，需用地之政府或鄉、鎮、縣轄市公所，有行政上之裁量餘地。故若認經都市計畫編定為公共設施保留地之土地所有權人，得請求可能之需用土地人擬具徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃書，呈請內政部核准徵收，則於可能之需用地人不同意予以徵收時，公共設施保留地之土地所有權人得提起一般給付訴訟，加以請求，恐將直接干涉需用土地之行政機關所得行使之裁量權，而屬違法。經查，本件被告臺中縣大安鄉公所係於七十九年二月十三日所公告實施之大安鄉都市計劃第二次通盤檢討，將系爭土地○○○區○○○道路用地，然被告於該通盤檢討中，係將其納入工業區內，並準備以市地重劃方式取得，並無徵收取得之計劃，已據被告資為主張，並有被告所提出之臺中縣政府七十九年二月十七日七九府工都字第二一五七七五號公告、八十九年五月二十六日八九府建城字一四一三八八號函及所附附件影本在卷可憑。從而，本件被告原處分否准原告所請，於法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告於本件言詞辯論時，主張其（一）、（二）二項聲明，係提起課予訴訟，依前所述，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，本件被告既非徵收核准機關，原告對之提起請求作成就系爭土地為徵收之行政處分，自有不適格之情形；又原告請求被告應即就原告所有系爭土地，擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃書，呈請內政部核准徵收，依前述說明，亦難認為有理由。
四、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」，為行政訴訟法第七條所明定。本件原告訴請被告應給付原告如附表所示之補償費計新台幣四百七十四萬四千一百零六元，及自九十四年起至辦理徵收程序完畢日止，每年按公告現值十分之一計算之補償費。原告主張其請求之依據為司法院大法官會議釋字第四四○號解釋，及土地徵收條例第五十八條之類推適用。惟司法院大法官會議釋字第四百四十號解釋之解釋文為：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。．．．」。係就主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物，致妨礙土地權利人對其權利之行使，而生損失，形成其個人特別之犧牲時，認應享有受相當補償之權利。查本件系爭土地雖經被告大安鄉都市計劃第二次通盤檢討公告實施時變更為道路用地，然其上設有道路，係因公用地役權所致，為原告所是認，且被告並未於該道路用地上，另有埋設地下設施物之情形，而上開系爭土地上設有道路，係因該等土地有公用地役權關係，尚非被告之作為所致。是縱認原告等系爭土地有因公益而特別犧牲之情事，依釋字第四○○號解釋之意旨，國家亦僅生應依法律之規定辦理徵收給予補償之義務。是本件之情形，核與司法院大法官會議釋字第四四○號解釋意旨所指，有受相當補償權利之情形，尚屬有別。原告據此一解釋請求被告類推土地徵收條例第五十八條係規定，予以補償，已屬無據。況土地徵收條例第五十八條，係就國家因興辦臨時性之公共建設工程，徵用私有土地或土地改良物時，得準用該法第二章徵收程序辦理，並於土地依公告土地現值百分之十計算，土地改良物依徵收補償費百分之十計算給予補償費之規定。而本件原告等所有系爭土地上之所以設有道路，係因公用地役關係所致，既非因被告積極之作為所產生，其性質自與「國家因興辦臨時性之公共建設工程，而為徵用」之情形不同，亦難予以類推適用，作為補償之依據。
五、綜上所述，本件原告依前開主張提起本件訴訟，為無理由，應予駁回。本件事證臻明確，兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十二 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十二 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧