臺中高等行政法院判決
九十三年度訴字第五六○號原 告 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年十月十二日農訴字第○九三○一三六三八二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴外人邱瑞雲於民國九十二年十一月五日擬具簡易水土保持申請書，向被告申請於苗栗縣○○鄉○○○段二九二－四一、一二二－一號土地，施作駁坎長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約二˙六公尺，經被告於九十二年十一月二十四日准予水土保持處理與維護。嗣經被告於九十二年十二月二十四日及九十三年一月六日派員實地勘查結果，除與原核定現場位置不符外，另有擴大整地作為停車場之嫌，施工中之擋土牆長約五十三米、高約三米，土方量堆積約二、五○○立方公尺，同段一二二－一號土地開挖整地約一七○平方公尺。被告以邱瑞雲違反行為時水土保持法第二十三條及第十二條第一項第二款之規定，除於九十三年一月二十八日以府農保字第○九三○○○八五九三號函裁處邱瑞雲新台幣（下同）十萬元罰鍰，命其應立即停止一切非法開發使用行為，並應將擋土牆鋼筋拆除，恢復原狀，同段一二二－一地號恢復原狀外（另案處理），復以原告為實際違規行為人，裁處原告十萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨及補充理由略以：
一、原告代表寺廟於九十一年十一月八日與訴外人邱永康購得坐落於苗栗縣○○鄉○○○段第一二二－六號土地，與毗鄰同地段一二二－一地號及二九四－四一地號相連，經該土地共有人邱瑞臺、邱瑞嵐、邱瑞雲、邱晉恩、邱浩軒等五人，要求原告代表寺廟所有之第一二二－六地號土地與上開邱瑞臺等五人所共有第一二二－一、二九二－四一地號土地交換，交換土地協議書尚未簽立。邱瑞臺等五人與原告尚未簽立協議書前，先要求原告即寺廟必須負責支付圖示Ｃ駁坎工程費用，工程完成後，Ｃ部分土地作為原告寺廟停車場使用。按不實虛構之土地捐贈協議書第四條約定：邱瑞臺等五人所提供如圖Ｃ所示，部分土地予寺廟作停車場使用，該面積約一百八十平方公尺，由共有人之一邱瑞雲向被告申請，經被告同意施作駁坎長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約二˙六公尺，原告僅負責支付工程款，有關工人原告係受地主之託代為介紹，工程要如何施工全由地主指點。上開駁坎長度遠超過寺廟停車場之用，未料共有人之一邱瑞臺竟要求原告必須支付其全部未完成之駁坎工程款，否則必須再支付其八十萬元。地主邱瑞臺無法取得多出之八十萬元工程款，不知何人書寫施工告示牌，偽造工地負責人為原告，被告依不實之告示牌，率即認定原告為工地負責人，實有誤解。
二、按行為時水土保持法第四條規定，水土保持之處理與維護者，應為該土地之經營人、使用人或所有人。原告並非該土地之經營人，亦非使用人或所有人。僅受地主之託代為介紹工人幫其工作，工程告示牌亦非原告書寫，原告僅願支付被告同意圖示Ｃ部分施工之工程款，超出範圍原告當然不同意支付，訴願決定及原處分認全程工程均屬原告施作，顯有認事用法不當之違法，焉有地主同意寺廟停車場使用超出之範圍亦屬原告施工之理，原告根本未施工，多作就多付錢，足證原告並非行為人。且被告於九十二年十二月二十四日及九十三年一月六日現場實地勘查結果，與原核定現場位置不符，另有擴大整地作為停車場之嫌等情，經被告當場拍照存證並製作會勘紀錄，且由地主即行為人邱瑞雲確認簽名，業經被告處分在案，為兩造所不爭執之事實，
貳、被告答辯意旨略以：
一、按依行為時水土保持法第四條、第八條及第十二條、第三十三條之規定，本件原告未依原核定計劃實施，在苗栗縣○○鄉○○○段二九二－四一、一二二－一號山坡地內擴大整地，興建擋土牆作為停車場之嫌，其違規事實至為明顯，原告雖辯稱略以「被告於九十二年十一月二十日現場會勘時，地主邱瑞臺、邱瑞嵐、邱瑞雲及出售土地給予原告之地主及仲介李境豪均在場，並非原告一人在場」、「原告並非該土地之經營人，亦非使用人或所有人，僅受地主之託代為介紹工人幫其工作，工程告示牌亦非原告書寫，原告僅願支付施工之工程款．．．」等詞，惟查本申請案件，被告於九十二年十一月二十日與公館鄉公所承辦員楊錫明現場會勘時，由原告領勘，並指定現場下邊坡為施工位置，邱瑞臺、邱瑞嵐、邱瑞雲等當時並不在場，會勘完畢後原告請邱瑞雲出來簽名，被告方知領勘人為原告；事後被告覆勘時，發現施工位置與原告原指定位置及工程完全不符，施作之擋土牆鋼筋雛型將通行道路封閉，並施作在土地上方，並有施工告示牌書寫負責人為原告甲○○﹔再查苗栗縣警察局苗栗分局九十三年七月三十日苗警栗刑字第○九三○○二九六一五號刑事案件報告書犯罪事實．．．張君辯稱該水土保持工程其為實施行為人無誤，足證本件原告為實際違規行為人。
二、又依行政院農業委員會九十二年七月二十五日農授水保字第○九二一八一六八四八號函示說明三：水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」行政院農業委員會九十一年一月三十一日農林字第○九一○一○三○八六號函說明四：「水土保法第四條之『使用人』，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權源」，則本件原告違規事實洵堪認定，其餘所陳純屬私權糾紛與違反水土保持法無關，被告依法處分原告，揆諸旨揭規定並無不合。
理 由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地．．．。」又「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境評估審查結果一併送核：從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，．．．。」分別為行為時水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十二條及第三十三條第一項第二款分別定有明文。
二、經查，本件訴外人邱瑞雲於九十二年十一月五日擬具簡易水土保持申請書，以修築道路為開發目的，向被告申請於苗栗縣○○鄉○○○段二九二－四一、一二二－一號土地，施作駁坎長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約二˙六公尺，經被告於九十二年十一月二十日會同邱瑞雲至現場勘查，會勘紀錄記載為本案為自然邊坡，前因颱風災害，造成邊坡崩塌，邱君為穩定邊坡，擬興建駁崁等語，被告於同月二十四日以府農保字第○九二○一一八一四○號函准予施作上開駁崁並應注意水土保持處理與維護，有水土保持申請書、會勘紀錄及該函在卷可佐。準此，邱瑞雲擬定簡易水土保持申請書，因修築農路或整坡作業之需，向被告申請之範圍，自限於在上開邊坡施作長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約
二˙六公尺之駁崁。嗣經被告於九十二年十二月二十四日及九十三年一月六日二度派員至實地勘查結果，依該二次會勘紀錄，除施作地點與原核定現場位置不符外，另有擴大整地作為停車場之嫌，施工中之擋土牆長約五十三米、高約三米，土方量堆積約二、五○○立方公尺，同段一二二－一號土地開挖整地約一七○平方公尺。另兩造於本院審理中亦均稱現場施工地點確與原核准位置不符，現場照片（本院卷三六至四六頁）亦顯示在路旁而非邊坡興建擋土牆，擋土牆內再置大量土石，土石與擋土牆高度相若，土石呈平整形狀，衡情應作為停車場之用，原告亦稱其與邱瑞雲交換土地係為興建停車場之用，足見現場除施作位置及項目與上開被告核准簡易水土保持之內容均不相符。
三、次按水土保持法第三十三條第一項第二款所規定之違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，二者要件及意義並非相同。未先擬具水土保持計畫者，係指水土保持義務人於上開規定地區之治理或經營、使用行為，未事先向主管機關申請核可而逕行開發行為；另未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，則指有事先向主管機關申請核准，於依主管機關所核准之位置及開發目的施作中，未依核准內容為水土保持之處理與維護。是本件在上開地點所興建之停車場，既與邱瑞雲向被告申請水土保持計畫之位置及施作項目，均不相符，已如上述，則本件原告行為應屬未事先向主管機關申請水土保持計畫核可，而逕行為開發之行為。
四、又行政處分以書面為之，應記載事實、理由及其法令依據，為行政程序法第九十六條第一項第二款所明定，且事實欄之記載應與行為人之違章情節相符，並與理由及法令依據三者應一致，此為法治國家基本法理。本件原處分違規內容記載：「原告未依核定計畫實施」，違反事實為「原核定興建擋土牆長約二十九公尺，高約二˙六公尺，未依核定計畫實施興建擋土牆長約五十三米、高約三米，土方量堆積約二、五○○立方公尺，同段一二二－一號土地開挖整地約一七○平方公尺」，認為原告所施作之擋土牆工程，有事先向被告申請，而未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，與本件施工地點及項目未事先向主管機關申請水土保持計畫核可而逕行開發之情形不合，且上開施作駁崁之水土保持計畫申請人為邱瑞雲而非原告。再者，被告依水土保持法第二十三條第一項之規定，令原告應立即停止一切非法開發、使用行為，按同法第二十三條第一項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」；而同條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，．．．」。是得依水土保持法第二十三條第一項「通知限期改正」者，以水土保持義務人未依核定之水土保持計畫，實施水土保持之處理與維護者為限；至未擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，則應依同條第二項規定通知其「令其停工」。從而，被告依該條第一項之規定，令原告應立即停止一切非法開發、使用行為，即令原告停工之意，亦與該法條規定不合，又被告以原告未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，處罰鍰十萬元，又令原告立即停工，似指原告亦有未事先擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發之情形，是原處分不僅有事實記載與實際違章情節不符，且所命原告立即停工部分，適用之法規亦有違誤。
五、綜上所陳，原處分有上開違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求均予撤銷，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告依據本件違章事實，另為適法之處分，以維持法制。至兩造其他陳述及主張，與本件判決結果不生影響，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項後段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 二 月 廿三 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 九十四 年 二 月 廿三 日
書記官 王 永 慶