臺中高等行政法院判決
93年度訴字第00674號原 告 甲○○訴訟代理人 曾耀聰 律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
廖志堯 律師上列當事人間因拆遷救濟金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為辦理南投縣「草屯污水處理廠」工程用地徵收，於民國（以下同）92年11月14日徵收原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○號之土地。原告於該土地上本建有一棟二層建物（門牌號碼：南投縣○○鎮○○里○○路154之60巷50弄55號），並領有建築執照，而原告上開建築改良物第三層，因無合法建築證明，未列入徵收補償範圍，原告陳情請求發放拆遷救濟金，經被告以93年5月7日府建使字第 09300900280號函通知原告：「簽奉以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。」，嗣後被告又以93年7月9日以府建道字 00000000000號函通知原告，因財政拮据，無此項經費可資發放，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告應給付原告新台幣（下同）743,090元，及自起訴
狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈緣原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○號之土地，於
92年11月14日遭被告徵收為「草屯污水處理廠」之工程用地。原告於該土地上本建有一棟二層建物（門牌號碼：南投縣○○鎮○○里○○路154之60巷50弄55號），並領有使用執照。後因不敷使用，便於其上又搭蓋第三層。然此加蓋部分，因原告事務忙碌兼又不諳法令，致未向主管機關申請建築許可及使用執照。
⒉查被告在辦理公用徵收時，就土地上建築改良物之補償
，除合法建物部分定有「南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法」可稽外，對於非合法建物之補償則無明文規定。然依原告所知，被告按慣例會依其實際查估價值一定成數發予建物所有人「拆遷救濟金」。原告依此即於92年11月17日開始向被告陳情，請其就原告上開非合法建物部分能依往例補助，以減少損失。被告於受理人民陳情案件時，依「南投縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件實施要點」第13點之規定需應予妥處。被告就上開陳情，則分別以92年12月22日府建道字第09202118550號函及93年3月2日府建道字第09300420290號函之「說明三」言明，其正研議發放非合法建物救濟金之相關事宜，將另案函復云云。
⒊93年5月7日被告另以府建使字第09300900280號函通知
原告：「另關於違建物之救濟金乙節，查亦已於本（93）年1月8日內簽奉以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。」（說明三）原告至此認為受徵收損失將有合理補償，便靜待被告通知以領取該款項。詎93年7月9日被告竟以府建道字第00000000000號函知原告，其向內政部營建署申請發放相關「拆遷救濟金」遭拒，而自身亦財政拮据，致「無此項經費可資發放」，因此拒絕履行前已應允之承諾。原告其後雖多方陳情，亦未能獲被告善意回應。
⒋按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事
件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，‧‧‧依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」分別為行政程序法第92條第1項及第110條第1項所明定。查被徵收土地上非合法建物之「拆遷救濟金」，依內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函示「‧‧‧至有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」即原告前向被告陳情請求之系爭「拆遷救濟金」，係屬徵收機關或該機關所屬公法人基於徵收拆遷作業依法令規定所核定之損失補償以外而所為「法令並不禁止」之給付，核屬給付行政之一種。其發給與否，自不失為「公法上具體事件」。被告之93年5月7日府建使字第09300900280號函既明白記載，對原告所有非合法建物將「以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。」，係就是否准予發放救濟金所為之處分，且已影響原告之權益，並非僅就處理結果所為之通知，顯然被告已就此一「公法上具體事件」作成「決定」，並將其意思表示以書面送達於原告，則上開函自屬被告「就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，為一「授益性行政處分」，據行政程序第110條第1項規定，於送達原告時起即發生效力，且被告在該函或當時存在之其他文件中，並未就上開行政處分為任何保留，自無如被告所稱之當時已保留廢止權可言。
⒌被告稱發放本件救濟金於法無據。然依上開內政部77年
2月11日函示內容可知，是否發給救濟金，係由被告自行決定，法令並不禁止。況且，如上所述，被告曾2次來函表示業已就是否發放救濟金予以研究，最後在93年
5 月7日函同意發給。倘如被告所稱，則被告早在一開始即可明白否准原告之申請，安有再加研究，甚至同意之可能！被告又辯稱單獨發放與原告將造成差別待遇。然，是否發放與其他人，係被告之事，若被告如此認為造成差別待遇，大可全部發放，豈不公平！至於是否有此財力，係被告內部事務，與原告無關，被告既然已同意發放，自不得再以財力問題諉責。
⒍次按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政
處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」依本條之反面解釋，即行政機關作成合法之授益性行政處分之後，並非不受拘束，而得依己意隨時廢止。法律為保護受處分人之信賴利益，特別明定必有行政程序法第123條所定各款廢止要件，始得為之。被告93年7月9日府建道字第00000000000號函以「該救濟金無法獲得營建署補助」、「被告財政拮据無此項經費可資發放」為由，欲廢止上開已合法生效之授益處分，顯未合於前述要件，被告自不得卸脫對原告給付之義務。
⒎又原告曾向立法委員湯火聖國會辦公室就此案陳情，於
召開協調會後，內政部營建署亦以93年8月30日營署環字第0932913855號函督促被告：「本於權責自籌財源辦理。」顯然其亦認被告既已為合法之授益性行政處分，即不得在無法定原因下拒絕履行。
⒏請求金額之計算：
⑴據原告取得被告所製發「地上物救濟金印領清冊」，
本件原告所請求者含2單位，即表上「名稱」欄記載為「住宅」，面積分別為94.75平方公尺及65.025平方公尺，其「補償單價」欄則分別為10,380元及6,037元二者。
⑵依「南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵
辦法」第4條規定，係以「房屋價格評點標準表」按每平方公尺評點之方法查估建物補償價格；另同法第7條則定有「每一評點以新台幣七元五角計值查估」。故以前開「地上物救濟金印領清冊」之每平方公尺「補償單價」（10,380元、6,037元）及每評點係7.5元，換算原告所請求發給救濟金之2單位非合法建物每平方公尺評定點數，即應分別為1384點（10,380÷
7.5=1384）及805點（6,037÷7.5=805）。⑶又依被告93年2月18日府建使字第09300359950號函說
明三，其於此次徵收，已將每一評點查估價格由7.5元調高為8.1元。則再換算原告上開二單位非合法建物之實際查估價值（即每評點價值×每平方公尺評點數×面積）應為1,062,185元，及423,995元合計為1,486,180元。
⑷被告既已作成「以合法建築物查估價格之一半給予救
濟金」之行政處分，則本件被告即應給付原告上開合計金額半數之救濟金，即743,090元。
⒐綜上所述，被告既已對原告為一授益性行政處分，且此
一處分並無行政程序法第111條各款無效情形，亦無同
法第114條第1項所謂「違反程序或方式規定」等情事，更未合於第123條各款得予全部或一部廢止之原因要件，基於「依法行政」原則，被告自不得任意反悔，請判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈本件係被告奉工程主管機關行政院營建署之囑託辦理南
投縣「草屯污水處理廠」用地徵收；工程需地機關為被告、主辦單位為被告建設局；原查估單位草屯鎮公所於92年6月23日依規查估在案。案內徵收原告所有系爭土地及其地上物，係依據「土地徵收條例」、「土地徵收條例施行細則」、「南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法」、「南投縣辦理徵收土地農林作物補償及遷移費查估基準」等相關規定辦理，依上開法令規章規定應核發之土地徵收及地上物補償費，計新台幣貳仟伍佰壹拾參萬柒仟貳佰柒拾參元，原告業於93年2月26日如數領取完畢。
⒉本件用地徵收案，土地徵收取得作業過程中，所需費用
由內政部營建署全額補助辦理。案經原查估單位於查估時，因原告之建築改良物鋼筋混凝土造第三層面積94.75平方公尺、輕量鋼骨架造第二層面積65.025平方公尺，無法提出合法建築物證明視為「違章建築物」無法依法辦理地上物補償費發放，經原告數次向被告陳情酌於補償，被告於受理人民陳情案件時，依「南投縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件實施要點」第13點之規定需應予妥處，就上開陳情，被告分別以92年12月22日府建道字第09202118550號函及93年3月2日府建道字第09300420290號函將辦理之進度事實狀況函知原告。被告為體卹被徵收土地地主情境，降低其損失，因此，研議對該違章建物改採發給救濟金之可行性，經參酌中央機關執行案例研訂發給標準，並簽陳機關首長擬以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。
⒊惟該救濟金發放標準核算所需經費（貳佰肆拾伍萬伍仟
元，包含埔里鎮污水處理廠用地徵收案）後，被告以93年5月25日府建道字第09301002980號函報營建署申請補助，奉該署以93年5月31日核復略以：「‧‧‧對於無使用執照之建築物發放救濟金非法定補償範圍，由各需地機關視個別財力狀況自行核處。」，於被告研訂救濟金發放標準及籌覓財源之際，原告不斷向被告陳情救濟金發放事宜，為讓原告瞭解被告對救濟金發放標準研議進度，遂以93年5月7日府建使字第09300900280號函告之略以：「另關於違建物之救濟金乙節，查亦已於本（93）年1月8日內簽奉以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。」，於文中明確敘明簽辦時間，尚屬機關內部簽辦階段，並非核定通知，亦非被告污水處理廠工程就工程用地徵收範圍內所有建物救濟金確定對外處理之行政處分。行政機關之文書種類中「簽」屬內部研議階段之文件，並非對外之文書，因此原告不能以此解讀為機關之行政處分。
⒋依據被告所定之「南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物
補償及獎勵辦法」第二條規定，本辦法所稱建築物係指下列各款：（一）、中區區域計劃，都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。（二）、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。（三）、依建築法領有使用執照之建築物。（四）、領有建築改良物保存登記之建築物。（五）、依建築法領有建造執照或建築許可及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前領有臨時建造執照之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。查原告於本件查估當時所提供之（87）投縣建管（使）字第1171號使用執照上載明為二層2棟一戶，顯然第三層為違章建築物，已非屬上述各款「合法建築物」之適用標準，致無法引用被告查估補償辦法之各項標準。
⒌依行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不
得為差別待遇。」，被告對本工程徵收案內所有違建物救濟金辦理方式均秉平等、同一原則處理，本工程用地徵收範圍內違建物計有數十件之多，被告豈可能僅單獨針對某一個案給與救濟金之理。況且由於該項救濟金之發放非屬法定應給付之範疇，需發放機關視財源籌措狀況，衡酌負擔能力是否發給，由於本工程土地徵收所需費用全額由營建署補助，所有相關違章建築物救濟金之來源仍尚需上級機關內政部營建署補助經費同意核撥後方可辦理，該署既對救濟金部分不予補助，被告亦無編列是項經費，於財源無著情形下，自當無法發放。93年5月31日內政部營建署營署環字第0930036101號函略稱：「‧‧‧二、地上改良物之查估補償，‧‧‧對於無使用執照之建築物發放救濟金非法定補償範圍‧‧‧自行核處。」，又依內政部77年2月11日台（77）內地字第57284 0號函中，對於此救濟金之發放業已明示：「‧‧‧並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」因被告財力拮据且無法定救濟金編列，亦未獲上級機關之是項經費補助，被告亦無強制給付之義務，進而依行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，‧‧‧得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止‧‧‧：二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。‧‧‧」，被告遂於93年7月9日以府建道字00000000000號函通知被告，因財政拮据，無此項經費可資發放。
⒍至於原告所舉內政部營建署93年8月30日營署環字第093
2913855號函請被告本諸權責自籌財源辦理乙節，被告在法不禁止下、預算允許情形下自行判處，並非有籌措財源之義務。此乃上級行政機關對下及行政機關行政建議，並非行政處分必須履行之作業。
⒎基於公務人員應依法行政原則，被告已就徵收原告土地
及地上物補償費辦理發放完畢，而原告實以「因原告事務忙碌兼又不諳法令，致未向主管機關申請建築許可及使用執照」之詞起訴請求，實屬乖繆，模糊焦點，依據建築法第4、9、25條之規定，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給使用執照，不得擅自建造或使用或拆除。原告第三層加蓋部分未經申請核准自行增建，自屬違章建築物無誤。
⒏依原告起訴理由原告既已知被告對於「違章建築物」之
補償無明文規定，然宣稱被告均會按「慣例」給予一定成數之「拆遷救濟金」。查其他縣市及中央單位對於「違章建築物」「拆遷救濟金」均非屬行政慣例，實為各單位明文規定之救濟金發放依據（例如：交通○○○區○道新建工程局頒定之「徵收補償項目及標準：二（二）1.（3）建物拆遷救濟金：在交通建設工程用地範圍核定目前存在之建物且未能提出合法建物證明之按合法建物補償標準百分之70發給拆遷救濟金」、台中縣政府頒定之「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第3條第2項：除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本辦法所定補償標準百分之70予以救濟」）。次查被告所定之「南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法」無明文規定，且被告執行之相關工程，除原告所提之案例外，尚無欠缺法定依據發放救濟金之案例，當無原告所稱之「慣例」可循。
⒐綜上所述，被告給付行政，須依規定及公平辦理，若無
法律依據；亦需視預算有無編列，若預算無編列，行政自可不判處給付，原告所訴並無正當理由，請依法駁回。
理 由
一、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項規定甚明。職是必行政機關就具體事件已為決定並對外發布，始具備行政處分之要件，如尚屬內部簽稿之階段，尚未決定，縱行政機關曾發函告知人民其內部簽辦之流程，核其性質係屬事實之說明，尚難認係行政處分。
二、原告起訴意旨略以：被告為辦理南投縣「草屯污水處理廠」工程用地徵收，於92年11月14日徵收原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○號之土地。原告於該土地上本建有一棟二層建物（門牌號碼：南投縣○○鎮○○里○○路154之60巷50弄55號），並領有建築執照，而原告上開建築改良物第三層，因無合法建築證明，未列入徵收補償範圍，原告陳情請求發放拆遷救濟金，經被告以93年5月7日府建使字第09300900280號函通知原告：「簽奉以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。」此一函文性質上為授益性行政處分，經查又無行政程序法第123條之情形，自不得任意廢止，亦不得以財政拮据為由卸脫給付義務，乃訴請被告給付743,090元之拆遷救濟金云云。
三、惟依據「土地徵收條例」、「土地徵收條例施行細則」、「南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法」、「南投縣辦理徵收土地農林作物補償及遷移費查估基準」等相關徵收補償法令規定，無使用執照之建築物並無發放救濟金之規定，需地機關雖得參酌其本身之財政狀況自行決定就之發放救濟金與否，惟此一救濟金既非法定補償範圍，原告就系爭無使用執照之建物，自無請求核發救濟金之法令依據。
次查，被告93年5月7日府建使字第09300900280號函通知原告略謂：「主旨：有關台端‧‧‧陳情：本府辦理『草屯污水處理廠工程用地徵收案』，台端基地坐落於○○鎮○○段○○○號之建築改良物查估結果疑義乙案，復如說明‧‧‧說明：‧‧‧三、另關於違建物之救濟金乙節，查亦已於本（93）年1月8日『內簽』奉以合法建築物查估價格之一半給予救濟金。」按行政機關之文書種類中「簽」屬內部研議階段之文件，並非對外之文書，上開函文中係明確敘明原告陳情案件其內部簽辦研議之時間及目前辦理之進度，核其性質係屬事實之說明，並非核定之通知，亦非被告污水處理廠工程就工程用地徵收範圍內所有建物救濟金確定對外處理之行政處分。另觀之被告93年7月9日府建道字第00000000000號函復原告再度之陳情略謂：「污水處理廠用地徵收費由中央全額補助，對於徵收用地尚未取得使用執照之建物，無法發放補償費部分，本府為減少地主損失，擬比照中央機關辦理重大公共工程以合法建物補償費查估標準之一半發放救濟金，並以93年5月25日府建道字第09301002980號函，報營建署申請發放，惟該署以93年5月31日營署環字第930036101號函復略以：『對於無使用執照之建築物發放救濟金非法定補償範圍，由各需地機關視個別財力狀況自行核處。』是以該救濟金無法獲得營建署補助，需由本府視財政狀況決定是否發放，因本府財政拮据，無此項經費可資發放。」由上開前後函之文義足見被告93年5月7日府建使字第09300900280號函所謂「內簽奉以合法建築物查估價格之一半給予救濟金」，係被告於研訂救濟金發放標準及籌覓財源之際，對原告陳情救濟金發放事宜所為籌辦事實之說明，並非對此具體事件所為之決定，亦非對外發生效力之授益性行政處分。原告誤解該函為授益性行政處分並據以請求被告給付拆遷救濟金，核非可採。
四、綜上所述，原告請求被告給付如聲明所述之救濟金核無理由，其併請求給付自起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年利率百分之5計算之利息亦失所附麗，均應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 14 日
第二庭 審判長 法 官 王茂修
法 官 王德麟法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 4 月 15 日
書記官 孫庠熙