臺中高等行政法院判決
93年度訴字第00683號原 告 花東和平溪礦業開發股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 經濟部水利署代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因損害賠償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告與被告機關於民國91年4月24日簽訂「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，據以申請許可於和平溪河川區域內採取土石，委託執行期間自核定公告日起至93年6月30日止。原告以被告機關於93年1月27日核准開放採取蘭陽溪之土石，致原告於和平溪所開採之土石滯銷，受損甚巨，請求被告機關延展契約期限至93年10月31日止，被告機關以93年5月25日經水政字第09350227620號函復原告略以：「本案和平溪砂石採取整體管理改善計畫於93年6月30日屆期後，將依相關規定全面停止採取，不再展延期限。貴公司目前如尚未執行完竣部分，請於執行期限內儘速依相關規定辦理。」原告不服，認其遭受土石1,208,959立方公尺之損失，按每立方公尺新台幣（下同）40元計算，爰提起本件行政訴訟請求被告應給付原告48,358,360元。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告48,358,360元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈程序上：按因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專
屬不動產所在地之行政法院管轄，行政訴訟法第15條定有明文。復按行政法院違背專屬管轄之規定者，其判決當然違背法令，行政訴訟法第243條第2項第3款定有明文。查本件兩造所訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」所約定之計畫範圍係以位於宜蘭縣與花蓮縣交界處之和平溪利用河川公地進行河道整理 (疏浚)及採取砂石，核屬不動產之公法上法律關係，兩造因該項契約涉訟，揆諸首揭法條規定，本件應由不動產所在地之台北高等行政法院專屬管轄，請裁定准許移轉管轄。
⒉被告依據其所訂之制式契約「和平溪砂石採取整體管理改
善計畫委託契約書」，將和平溪計畫整治河段區分為第一、二、三區，分別委由經其輔導成立之三家聯管公司負責執行。原告乃係其中一家聯管公司，並負責執行其中之第一區。該項整治計畫之執行期間，自91年4月雙方訂約日起，至93年6月30日止。當原告於93年2月1日剛開始進行至第一區之第二期時，適逢其他第二區及第三區正開始進行其第三期，亦即是時整個和平溪之一、二、三區，尚餘有未採之土石約250萬立方公尺。不意被告竟於此時違反平衡供需及公平交易原則，突於93年1月27日於同一期間同一縣內，依據其所訂之「經濟部水利署中央管河川局部河段委託縣 (市)政府辦理疏濬兼供土石作業要點」，核准開放採取蘭陽溪之土石387萬立方公尺，一次開放超出宜蘭地區3至4年之需求量，並委由具有壓倒性地位及具有排除他人競爭能力之宜蘭縣政府負責採運銷售，而該縣政府則即針對和平溪之土石於運至蘭陽地區時，每立方公尺約需270元之運費，作為競價基準，據而將蘭陽溪之土石訂價為現場交貨每立方公尺200元，其如此將可使宜蘭地區之業者就近購買蘭陽溪之土石，較其遠購和平溪之土石，每立方公尺約可增加獲利70元。至於宜蘭縣政府每立方公尺銷售所得之200元，除去繳付被告之河川使用費40 元及支付管理費約10元外，約可獲利150元。此利多誘人商機，係促使被告不顧公平交易原則，在和平溪之土石尚未採完前，即急於開效採取蘭陽溪土石之原因，且迫使和平溪之土石，在宜蘭地區失去競爭力，引起宜蘭地區業者「等待發財」之預期心理，莫不抱持放棄獲利微薄之和平溪，轉而投資利多之蘭陽溪。故而當原告於93年1月底至被告所屬第一河川局辦理第一區第二期之開採手續時，該局曾為此進行口頭勸告，希望原告等三家聯管公司能提前於93年3月20日前結束和平溪之土石採取業務，以避免受到被告開放採取蘭陽溪土石之沖擊，由於該項勸告違反常理（按理應延緩開放蘭陽溪豈有提前結束和平溪之理），自然難以為原告等所接受。惟迨至宜蘭縣政府於93年3月中旬開始預售蘭陽溪之土石時，果即影響和平溪之土石開始滯銷。是時雖經原告等三家聯管公司於93年3月26日聯名函請被告暫緩開放採取蘭陽溪之土石，或者以和平溪現有未採之土石量，用於填補開放採取蘭陽溪土石之需要，以平衡市場供需，建立產銷秩序，及維護和平溪業者之生存權益，但被告卻於93年4月9日函復時竟以違反誠信之理由，拒絕予以採納。迫使和平溪之土石售價逐日下滑，最後跌至成本價以下每立方公尺20元，仍乏人問津，致當時約有七成以上土石均被迫就近覓地堆置（按採取堆置辦法每立方公尺將增加業者之租地、管理及小搬運等費用約18元）。惟因和平溪附近私有土地有限，在各方搶地租用下，迫使業者陷於無地可租之困境。當時原告原計畫委由所屬法人股東華聯水泥公司，出面租用和平溪上游北岸公有林班地作為臨時堆置場，林務局已表同意，惟依照規定須由主管機關出面辦理，經函請被告所屬第一河川局協助時，不料卻為該局拒絕。事情至此顯已使原告所有第一區第二期之土石，面臨無人購買又無地堆置之絕境。其後雖經依法請求展期救濟，又為被告所拒，因此截至93年6月30日限期屆滿止，致使第一區第二期仍尚餘406,004立方公尺之土石（計上游採區餘335,060立方公尺，下游採區餘70,944立方公尺）無法採取完畢。上述由於被告不當行使公權力所造成之不可抗力，致使原告蒙受如此巨大損失，依法應由被告負補償責任。
⒊其次，當時被告依據其所規畫之「和平溪砂石採取整體管
理改善計畫」，輔導和平地區相關業者同時成立前述三家具有同等權利之聯管公司，並將和平溪計畫整治河段，自出海口海拔3.5公尺處起，中經北迴鐵路橋及蘇花公路橋，至上游海拔75公尺，河長7,177公尺處，由下而上依序劃分為第一、二、三區。原告雖係其中三家聯管公司之一，卻不幸分得該三區之第一區。原因是被告當初規畫時竟違反常理，明知該項整治河段之平均坡度為75分之1，顯示其中位於鐵路橋下游臨近出海口之第一區，因其係屬處於下坡河段，其可採高程必然較為淺薄，其位於鐵路橋上游○○○區○○位於○路橋上游之第三區，因其係屬上坡河段，其可採高程必較深厚，故即使該一、二、三區之面積相等，但其每區可採之土石量，第一區必較第二、三區之土石量為少。未料被告規劃分配時竟反其道，反使其中之第一區在面積不增反減，減至僅有79.663公頃，較第二區之85.9626公頃少6.2963公頃，較第三區之85.0418公頃少5.2485公頃。因此錯誤，使第一區之土石量必然加倍減少。因第一區之採取高程平均僅有80公分（即其可採厚度），較第二、三區之採取高程平均約有3.3公尺（即其可採厚度），兩者相差達四倍之多。使第一區全期之土石採取量僅有1,439,661立方公尺，較第二區全期之土石採取量2,889,096立方公尺短少1,449,435立方公尺，較第三區全期之土石探取量2,408,865立方公尺短少959,430立方公尺。可證第一區實際之土石短少量竟然高達802,955立方公尺，如此巨量之高值，實在令人震驚。依此契約之運作，乃係委由業者以疏浚工作換取採取土石之權益，故其對於參與該項工作之三家聯管公司言，其所分得之土石採取量之多寡，關係其虧賺與成敗至鉅。因而如何使該一、二、三區所分配之土石量能儘量相等，非但至為緊要，亦為被告所應盡之職責。況該項要求在技術上利用採區面積之調整，即可使其達到公平合理之分配，並非難以辦到。即使有誤差，其誤差如在10%以內尚可令人接受。不意被告之分配，竟然使該第一、二、三區之個別誤差高至100%，甚至其平均誤差亦達60%，顯己離譜得令人難以置信。
上述被告應注意而未注意之作業錯誤，對於第一區所造成之極不公平之差別待遇，致使原告全期盡受損失，依法應由被告補償責任。其次，由於第一區分為上、下游兩處採區，其中位於鐵路橋下游面積為53.9354公頃之採區，因其平均採取高程僅存80公分，採掘困難，動輒超深受罰，停採回填，致採取成本較高，採取之速度較慢，此種顯為該處採區獨有之困難，被告未曾注意技術上予以補救，姑且不論。至於其中位於公路橋上游面積僅有25.7309公頃之採區，在其長僅600百公尺之採區北岸，竟為四家砂石廠及一家洗石場所包圍，並且任意非法排放污水、污泥及廢物，污染將近三分之一之採區；再加另有二條東西向及南北向之河床便道穿越採區，益使整個採區支離破碎，髒亂不堪，致被當地業者視為料差難採之採區，將之列為最後選購之目標，此所以該第一區所分得之土石量雖少，但其採運速度卻被迫落後之原因。
⒋依行政程序法第2條第1項規定，本案中被告與原告簽訂之
契約書，乃屬行政契約，依同法第145條第1項規定：「行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失。但公權力之行使與契約之履行無直接必要之關聯者，不在此限。」經查被告於前述事實中，乃違反本法規定，當和平溪尚餘未採土石250萬立方公尺時，被告竟違反公平交易原則，於同一期間同一縣內以中央機關委由宜蘭縣政府開放採取蘭陽溪土石387萬立方公尺，形成以量取勝之壓倒性優勢，繼而又採取以價取勝之銷售策略，使宜蘭地區之業者就近購買蘭陽溪之土石較遠購和平溪之土石，每立方公尺可以多賺70元，形成具有排除他人競爭之不可抗力，迫使原告之和平溪第一區第二期之土石，因蘭陽地區失去競爭力而嚴重滯銷，致無法如期採取完畢，最後未能獲得展期救濟下，卒至使原告損失未採土石計406,004立方公尺。依本法規定，該項損失理應向被告請求補償。其補償標準，因被告上述行為已同時違反公平交易法，依該法第32條第2項規定，按其開放銷售蘭陽溪土石之所得，每立方公尺40元計算其補償之金額。
⒌依行政程序法第149條規定「行政契約，本法未規定者，
準用民法相關之規定。」另依民法第184條第2項規定「違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明其行為無過失者，不在此限。」經查於前述事實中，當原告執行和平溪第一區第二期土石業務，因不可抗力影響，無法如期採取完畢，需要辦理展期救濟，依土石採取法第16條：「土石採取人依第六條規定為展期之申請時，應於期滿六個月前為之。但土石採取許可期限在一年以內者，應於期滿兩個月前為之。」同法第6條：「土石採取許可期限，河川及水域土石最長以三年為限，陸上土石、濱海及海域土石最長以十年為限。期滿申請展限者，其許可期限，以取得土石採取許可至申報開工之所需時間為限。」等規定，及本件兩造契約書雖訂有不得展期之約定，但因該項制式契約所為之約定已因其違反法律明定可以展期規定而無效。況該項約定另因遇有不可抗力之因素，及可歸責於被告之事由，依法已失執行之效力。因此，當原告依法請求展期救濟卻為被告所拒時，則其所為顯己違反本法所定保護他人之法律規定，依法應對原告所受之損害負賠償責任。其次，依行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」經查被告當時對原告依法報請展期救濟之請求，竟寧可任所餘未採之土石自然流失於海，或者任由他人乘隙盜採，亦不顧依法行政予以展期救濟，顯見其所為非但業已違背該項行政法則，且同時違反本法保護他人之法律規定，依法應對原告所受之損害負賠償責任。再其次，行政程序法第6條規定「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」被告於前述事實中，有應注意而未注意之作業錯誤，造成原告蒙受不公平及差別待遇，已違反保護他人之法律，依法應對原告負賠償責任。除其中因被告違反保護他人之法律不予展期救濟，依法應賠償原告所受406,004立方公尺之土石損失，惟因該項賠償與前述被告違反行政程序法所應補償原告之標的相同，此處不再重複請求外，爰就其中致使原告受害最大，因被告違反保護他人法律，所為之差別待遇，使第一區因而短少802,955立方公尺之土石損失，應依法提出賠償請求。其補償標準，依被告於本案中違反公平交易法之所得，按每立方公尺40元計算其賠償之金額。
⒍再依公平交易法第2條第4款規定：「本法所稱事業如左：
一．．．四、其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」同法第5條第1項、第3項規定：「本法所稱獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。．．．第一項所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務從事競爭之區域或範圍。」同法第10條第1款及第4款規定：「獨占之事業不得有左列行為：
一、以不公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭。．．．四、其他濫用市場地位之行為。」同法第24條規定：「除本法另法有規定外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」及同法第30條規定：
「事業違反本法之規定，致侵害他人權益者，被害人得請求除去之；有侵害之虞者，並得請求防止之。」被告於前述事實中，以中央機關委由宜蘭縣政府從事商品交易行為，因而成為本法所稱之提供商品從事交易之事業團體，依法自應遵守本法所定之各項規範。可見當時被告業已違反公平交易原則，迫使原告無法如期採取完畢，蒙受如前所述之巨大損失。依同法第31條、第32條第2項規定「事業違反本法之規定，致侵害他人權益者，應負損害賠償責任。」、「侵害人如因侵害行為受有利益者，被害人得請求專依該項利益計算損害額。」因此，原告依法請求被告賠償之合計為1,208,959立方公尺之土石，理應依被告於宜蘭縣政府銷售蘭陽溪之土石中，按每立方公尺所得40元之收益，作為計價標準。
⒎從原告與被告所簽訂之契約書之名稱與內容觀之，可知其
所適用之法規有水利法，依水利法訂定之河川管理辦法及土石採取法等。其中水利法並無不得展期之規定，被告所指河川管理辦法第33條第1項，雖然規定期滿如欲繼續應以新案申請，惟該項規定僅適用於人民個別獨立之申請案，而兩造所簽訂之契約書，乃係被告機關所主辦，原告則係經由雙方之契約行為取得其中之土石採取權，顯然並無適用該項河川管理辦法第33條第1項規定之餘地。依行政程序法第149條準用民法相關規定，契約行為涉及展期問題，經由雙方之合意即可辦理。
⒏和平溪雖位於宜蘭縣與花蓮縣交界處，但因業已劃歸被告
所屬轄管宜蘭河川之第一河川局管理，加上地緣關係其銷貨市場亦係以宜蘭地區為依歸。雖經由和平港尚可將和平溪之砂石運銷至大台北地區，但其在價格上卻無法與當地進口之大陸砂石每立方公尺便宜70元 (每噸便宜50元)之優勢相競爭。在蘭陽溪未開放採取土石前，和平溪之土石在宜蘭地區每立方公尺尚能銷至45元，但在蘭陽溪開放之後，蘭陽溪所銷售之土石高達每立方公尺200元，而是時和平溪卻被迫跌至每立方公尺20元，仍乏人問津。
⒐至於被告其後拒絕協助原告租用公有林班地，意圖杜絕原
告尋求自力救濟之機會乙節，當時原告經由立法院立法委員林春德國會辦公室之協調會議紀錄，證明原告當時曾委由所屬股東華聯水泥公司向林務局申請租用和平溪上游北岸85林班內1.9747公頃之公有林班地，作為滯銷土石之臨時堆置場，因疏浚採砂係與水利有關，林務局已於協調會中再次表示原則同意租用，惟依森林法第8條第1項第2款規定，仍應由水利主管機關所屬第一河川局，以水利用地之需要申請撥用，再轉租與原告所屬華聯水泥公司作為滯銷土石之臨時堆置場。此一租用流程所需被告協助辦理之部分，對被告言，僅係舉手之勞，但第一河川局卻答非所問，藉口其無權核發許可為由，拒絕予以協助。可見，被告為維護其開放蘭陽溪所得之利益，蓄意杜絕原告尋求自力救濟機會，迫使原告喪失進入宜蘭市場之土石資源。
⒑原告受前述可歸責於被告之事由，及其不當行使公權力所
造成之不可抗力，致使原告巨大損失。雖和平溪之聯管計畫早於93年6月30日結束，惟因原告此次虧損嚴重，迄仍有部分員工薪資及技師費用無法支付，爰依行政程序法第145條第1項、第3項、第4項及行政訴訟法第8條第1項規定，提起給付訴訟。
㈡被告答辯之理由：
⒈緣原告依據經濟部90年5月28日經（90）水利字第
09020203440號函核定之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫書」，及與被告簽訂「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，據以申請許可於和平溪河川區域內採取土石，並以93年5月15日函要求被告將「和平溪砂石採取整體管理改善計畫」自93年6月30日起至93年10月30 日止，展期4個月。查依前述經濟部核定之和平溪砂石採取整體管理改善計畫書規定：「本計畫執行自核定公告日起至93年6月30日止，屆期後轄內各區段全面停止採取，並由經濟部水利處第一河川局重新檢討。」另被告與原告簽訂之委託契約書第2點亦明定：「委託執行期限：本契約有效期限自訂約日起至93年6月30日止，乙方不得藉任何理由延展契約期限．．．」，且本案核發之許可書之許可期限亦均至93年6月30日止，被告爰依前述規定以93年5月25日經水政字第09350227620號函復原告並說明略以：「本案和平溪砂石採取整體管理改善計畫於93年6月30日屆期後，將依相關規定全面停止採取，不再展延期限。貴公司目前如尚有未執行完竣部分，請於執行期限內儘速依相關規定辦理。」案經原告重複陳情及經被告多次函復依前述函示意見無法同意展期後，因原告認其權益蒙受損失，爰提本件行政訴訟。
⒉按水利法第78條之1第3款規定，河川區域內之採取土石行
為應經許可始得為之，又依河川管理辦法第41條規定，其許可使用範圍限於經劃定公告可採區者，即河川管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經其主管機關核定公告者。另依同辦法第45條規定，管理機關為疏濬或整理河道之需要，辦理土石採取時，其屬中央管河川之單一縣（市○○段，亦得許可當地縣（市）政府擬定計畫書報經中央管理機關核轉主管機關核定後辦理之。又河川許可使用行為依同辦法第33條規定：「．．．除種植植物、圍築魚塭、插、吊蚵養殖者外，應於期限屆滿二個月前之一個月內以新案申請許可，逾期未申請者，其許可於期限屆滿時失其效力。」即申請許可使用河川地採取土石並無得申請展期之規定，只得新案申請。⒊原告主張「和平溪之土石尚未採完，急於開放蘭陽溪土石
，影響和平溪業者生存權益」乙節，查各河川之疏濬採取土石，均有其獨立性，蘭陽溪之疏濬，於被告與原告簽約前（90年間）即有疏濬採取土石提供北宜高速公路土石等建議，並已展開相關作業，原告簽約前自應審慎評估市場自由經濟競爭機制，簽約後亦可放棄申請，且蘭陽溪至93年6月30日止，僅供料不及2萬立方公尺，又和平溪跨及宜蘭、花蓮兩縣，有和平工業港口船運之便利，且全省河川於89年12月以後，僅餘大安溪及和平溪兩個聯管計畫，91年6月大安溪計畫屆期後，全省河川除和平溪聯管計畫外，已無大型土石採取案，至92年底及93年上半年甚至發生嚴重之砂石短缺、價格飆漲等利多條件。且本案「和平溪砂石採取整體管理改善計畫」之其他二家（第二、三區）聯管公司之實際申請採取土石數量較原告多（第二區為288萬立方公尺、第三區為239萬立方公尺，原告則為142萬立方公尺），仍能如期完成疏濬作業，故原告所述蘭陽溪疏濬影響其權益乙節，顯非事實，其訴請補（賠）償，實無理由。另有關原告計畫租用和平溪上游之林班地，作為砂石臨時堆置場，不幸被拒乙節，因原告所擬租用土地，係位於已公告河川區域範圍外之林班地，非河川管理機關管理範圍，被告所屬第一河川局自無權逾越權限核准，經該局以93年2月27日水一管字第09302000860號函復原告。相關營運堆置用地為原告整體營運之一環，原告無法獲得林班地主管單位同意租用土地，而歸責非權責單位之河川管理機關，亦屬推諉之詞。
⒋又原告主張略以：「土石區分配不公，數量短少，受差別
待遇．．．採掘困難，動輒超深，受罰，停採，回填，致其採取成本較高，採取之速度較慢等」云云，查「和平溪砂石採取整體管理改善計畫」管理區段之劃分，係以明顯之公路橋及鐵路橋作為區段之劃分界線，以釐清各聯管公司之執行及管理權責，為求公平、公正及公開，經與相關業者召開多次會議研商後，以抽籤方式行之，並於無異議通過情形下決定之，否則原告必不願依該區範圍與被告簽訂契約及申請採取土石，實無原告所稱有因行政錯誤之損失可言。再依原告抽籤結果應負責執行及管理之第一區，多屬砂層，施工容易（証稽原告第一區開工後之前三個月，即開採近42萬立方公尺之紀錄資料），相較於上游之多礫石河床，其採取之機械費用較低，營運管理及銷售容易，相對之完成期限較易掌控，然原告與被告於91年4月簽訂契約（與其他二家公司契約時間大致相同）後，竟然遲至92年8月始開採，較第二區慢8個月，較第三區慢6個月，故本案原告無法如其他兩家聯管公司於計畫期限內將該區計畫範圍內土石採取完竣，顯係原告自行延遲申請所致，原告歸責他人顯係推諉之詞，亦不足採信。
⒌原告復主張「被告違反行政程序法、公平交易法及被告無
視於原告展期救濟之請求」等等，經查如前述本案計畫屆期後原採取地點已非可採取土石範圍，不得再核准土石採取許可，故被告無法同意原告繼續採取土石，均係依法行政，並無原告所述違反行政程序法及公平交易法等情形，亦無調整契約內容及展期救濟之適用，且被告第一河川局於執行計畫期間分別於93年2月23日以水一管字第09302000540號、93年3月29日以水一管字第09302001160號暨93年6月3日以水一管字第09302002240號等多次函善盡告知原告略以：「和平溪砂石採取整體管理改善計畫，應於93年6月30日期限屆滿前完成．．．」，然原告卻漠視該局善意之提醒，更未圖謀因應解決措施，而欲以土石採取法規相關條款，申請水利法規範之河川公地使用許可展延救濟，顯有混淆之嫌。而第二、三區之聯管公司，基於履行契約之誠信，卻能於許可期限內依計畫內容執行，加派機械及人力積極趕工，戮力完成採取土石作業，是以原告陳述之事由，核無可採。
⒍綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川
管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，爰請判決如被告之聲明，以維河防安全。
理 由
一、本件兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，核其性質為行政契約，依該行政契約之內容係被告委託原告河道整理及採取砂石。原告依行政訴訟法第8條第1項後段之規定，提起本件行政訴訟請求被告損失補償及損害賠償，乃係本於契約涉訟而提起，與不動產無關，非屬行政訴訟法第15條所規定因不動產之公法上權利或法律關係而涉訟，自無專屬不動產所在地管轄之適用。本件被告機關所在地在台中市○○路○段○○○號，屬本院之轄區，本院自有管轄權，合先敘明。
二、本件原告起訴主張兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，其有效期間至93年6月30日止，但被告卻於93年1月27日當該項契約尚餘有五個月之期未滿，整個和平溪一、二、三區尚餘有250萬立方公尺足夠宜蘭地區使用兩年之土石未採完之前，竟不顧原告等三家聯管公司聯名陳情之勸阻，突又另於同一縣內委由宜蘭縣政府開放蘭陽溪採取387萬立方公尺足夠宜蘭地區使用三至四年之土石量，由具有壓倒性地位之宜蘭縣政府負責自採自銷，並針對和平溪之土石經由蘇花公路運至蘭陽地區每立方公尺需要270元運費之弱點，將蘭陽溪之土石訂價為每立方公尺200元，以誘使業者就近購買蘭陽溪之土石，較其遠購和平溪之土石，每立方公尺至少可以多賺70元，如此無論在數量上或價格上均已迫使和平溪之土石在宜蘭地區失去競爭力，最後迫使和平溪之土石即使每立方公尺跌價至僅有20元，仍然乏人問津，致使原告所執行之採區於限期屆滿時，仍尚餘有406,004立方公尺之土石，因為滯銷無法如期採運完畢而蒙受損失。另被告於採區之劃分竟違反常理，誤差之大超出百分之一百以上。從其所分配之第一區之土石量僅有1,439,661立方公尺，第二區之土石量高達2,899,096立方公尺，第三區之土石量亦高達2,399,091立方公尺，因而可以看出其中第二區之土石量較第一區多出1,449,435立方公尺，第三區之土石量較第一區多出959,430立方公尺，亦即原告之第一區較第二區及第三區平均短少（等於損失）之土石竟然高達802,955立方公尺。上述本不應發生但被告竟使其發生之差別待遇，顯已違反行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」依據同法第149條準用民法第184條第2項規定，違反保護他人之法律，致使原告蒙受損害，自然應由被告負賠償責任，按每立方公尺40元計算，被告應給付原告48,358,360元等語。
三、被告則以兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，其執行期限至93年6月30日止，依契約約定原告不得延展契約期限，依河川管理辦法第33條之規定亦無申請展期之規定，只得新案申請。又蘭陽溪開放開採砂石，為既定之計畫，且蘭陽溪開放開採砂石亦不影響原告在和平溪之開採，其他二家聯管公司均能如期執行完畢，原告未能如期執行完畢，乃是原告本身之問題，與被告開放蘭陽溪開採砂石無關。另有關原告計畫租用和平溪上游之林班地，作為砂石臨時堆置場節，因原告所擬租用土地，係位於已公告河川區域範圍外之林班地，非河川管理機關管理範圍，被告所屬第一河川局自無權逾越權限核准，經該局以93年2月27日水一管字第09302000860號函復原告。且相關營運堆置用地為原告整體營運之一環，原告無法獲得林班地主管單位同意租用土地，而歸責非權責單位之河川管理機關，亦屬推諉之詞，資為抗辯。
四、經查，依經濟部核定之和平溪砂石採取整體管理改善計畫書第玖項規定：「本計畫執行自核定公告日起至93年6月30日止，屆期後轄內各區段全面停止採取，並由經濟部水利處第一河川局重新檢討。」另兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，依該契約書第2條約定，本契約有效期限至93年6月30日止，原告不得藉任何理由延展契約期限。且本案核發之許可書之許可期限，亦至93年6月30日止，有和平溪砂石採取整體管理改善計畫書、和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書及土石採取使用河川公（私）地許可書存根等件附卷可憑。是原告依土石採取法第6條及第16條之規定，以93年5月15日函要求被告將執行期限自93年6月30日起延至93年10月30日止，展期4個月。被告依前述規定以93年5月25日經水政字第09350227620號函復原告並說明略以：「本案和平溪砂石採取整體管理改善計畫於93年6月30日屆期後，將依相關規定全面停止採取，不再展延期限。貴公司目前如尚有未執行完竣部分，請於執行期限內儘速依相關規定辦理。」予以否准原告延期之申請，並無不合。
五、次查，和平溪砂石採取整體管理改善計畫管理區段之劃分，係以明顯之公路橋及鐵路橋作為區段之劃分界線，以釐清各聯管公司之執行及管理權責，為求公平、公正及公開，經與相關業者召開多次會議研商後，以抽籤方式行之，並於無異議通過情形下決定之，已據被告陳明在卷，並為原告所不否認。則和平溪砂石採取之區段既已於訂約前先行劃分，由原告等三家公司以抽籤方式決定之，再依抽得之區段與與被告簽訂契約及申請採取土石，自無原告所稱因被告區段劃分錯誤，致原告損失可言。再者，依原告抽籤結果應負責執行及管理之第一區，多屬砂層，施工容易（原告第一區開工後之前三個月，即開採429,021立方公尺之紀錄資料─見被告附件八），相較於上游之多礫石河床，其採取之機械費用較低，營運管理及銷售容易，相對之完成期限較易掌控，然原告與被告於91年4月簽訂契約後，竟然遲至92年6月始開採，較第二區慢8個月，較第三區慢6個月，故本案原告無法如其他兩家聯管公司於計畫期限內將該區計畫範圍內土石採取完竣，顯係原告自行延遲所致，原告歸責被告區段劃分錯誤，顯係推諉之詞，不足採信。
六、再查，蘭陽溪之疏濬，於被告與原告簽約前（90年間）即有疏濬採取土石提供北宜高速公路土石等建議，並已展開相關作業，原告簽約前自應審慎評估市場自由經濟競爭機制，簽約後亦可放棄申請，且蘭陽溪至93年6月30日止，僅供料不及2萬立方公尺。而本案「和平溪砂石採取整體管理改善計畫」之其他二家（第二、三區）聯管公司之實際申請採取土石數量較原告多（第二區為2,603,302立方公尺、第三區為2,310,205立方公尺，原告則為838,810立方公尺），仍能如期完成疏濬作業。可見原告是否能如期完成疏濬作業，與被告開放採取蘭陽溪砂石無關。況兩造所訂契約書亦無約定不得再開放第二條溪採取砂石之約定，被告自無違反約定可言。又被告為政府機關，非屬公平交易法所稱之事業，其開放採取蘭陽溪砂石，亦無公平交易法之適用。原告主張係因被告開放採取蘭陽溪砂石，致和平溪所採砂石被迫跌價、滯銷，最後致原告執行之採區無法如期採運完畢，致原告採取土石量不足，因而蒙受巨大損失，尚非可採。
七、另原告計畫租用和平溪上游之林班地，作為砂石臨時堆置場乙節，原告以華聯水泥股份有限公司（下稱華聯公司）名義申請租用，惟華聯公司與被告間並無契約關係。且承租林班地屬林務局權限，被告並無權許可租用。況本件華聯公司向行政院農業委員會林務局羅東林區管理處申請租用和平事業區第85林班地土地供砂石臨時堆積場使用，業經該處以租地重疊及未符合森林法第8條之規定，而予否准並退還申請書在案，有該處93年1月6日羅政字第0921109839號函在卷可稽。按原告與被告訂定本件契約，原告為採取砂石，所需堆置堆砂石用地為原告整體營運之一環，被告依契約並無配合取得之義務，原告無法獲得林班地主管機關同意出租土地，自與被告機關無涉。
八、綜上所述，兩造於91年4月24日訂立和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書後，並無於其締約後，有因被告機關或其所屬機關於契約關係外行使公權力，致原告履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期損失之情事。從而，原告起訴請求依行政程序法第145條及公平交易法第31條、32 條第2項之規定，請求被告給付48,358,360元，為無理由，應予駁回。
九、至於原告以本件訴訟係行政訴訟法第15條所規定之因不動產之公法上權利或法律關係而涉訟，專屬不動產所在地之行政法院管轄，聲請裁定移轉臺北高等行政法院管轄。惟本件訴訟，與不動產無關，非屬行政訴訟法第15條所規定之因不動產之公法上權利或法律關係而涉訟，自無專屬不動產所在地管轄之適用，已如前述，其聲請於法不合，爰併予判決駁回之，不另以裁定為之，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 18 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 5 月 18 日
書記官 王 百 全