臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第七五號
原 告 甲○○
乙○○丙○丁○○共 同訴訟代理人 劉嘉堯 律師被 告 彰化縣員林地政事務所代 表 人 戊○○訴訟代理人 庚 ○
辛○○己○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣彰化縣員林鎮都市計畫三之五號道路東邊之計畫道路，因都市○○道路寬度及中心樁與地籍分割圖不符，被告於民國（以下同）八十一年八月十五日逕行辦理土地分割，將地籍圖計畫道路東移縮小，原來十一米寬之計畫道路用地減為八米寬，並為更正地籍分割登記，原告等四人就其所有之相關土地，主張受有損害，向被告請求國家賠償，經被告函復拒絕賠償。原告等四人不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈被告應分別給付原告甲○○新台幣（以下同）五百二十五萬元、原告乙○○七
百九十一萬元、原告丙○七百萬元、原告丁○○六百三十萬元，及皆自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈查原坐落彰化縣○○鎮○○段一二一∣八地號、八四∣七地號、八四∣六地號
、八一∣一地號、八三∣七地號等五筆土地，於五十三年間經被告以員字第六二七八號收件辦理分割登記，編定為計畫道路用地道路寬十一米，有五十三年五月二十二日調查分割之地籍圖謄本及舊土地登記簿謄本影本為憑，上開計畫道路用地自五十三年七月二日辦理土地登記後並未變更，至八十年十二月六日被告發給八四∣八地號土地之地籍圖謄本，仍維持現狀，惟原告等人嗣發現原告等所有土地業經被告按現行都市○○○○道路寬度逕行更正地籍分割並辦竣分割測量登記。於更正地籍分割前，復未先行查明異動地籍資料是否因而損及善意第三人因信賴登記而取得之土地權利之情事，即率於八十一年八月十五日以員字第一三二四一號收件辦理逕為分割登記，以都市○○道路寬度及中心樁與地籍分割圖不符，擅將地籍圖計畫道路東移縮小，原來十一米寬之計畫道路用地經減為八米寬，致原告甲○○原來所有八四∣三地號住宅用地分割增加八四∣二一地號，變更為計畫道路用地，原告乙○○原來所有八四∣二○地號住宅用地分割增加八四∣二三地號，變更為計畫道路用地，使原告甲○○、乙○○原有住宅用地面積無端減少，甚已無法供房屋建築使用（如八四∣二○、八四∣二四地號之土地），土地使用分區且因而變更（如八四∣二一及八四∣二三地號之土地）及原告丙○、丁○○依原來地籍圖計畫道路位置而為共有土地裁判分割，分割後之八四∣八、八四∣一八地號土地因計畫道路位置變更變成無法與道路相鄰接，有計畫道路位置變更後之地籍圖謄本及土地登記簿謄本使用分區可資證明。
⒉本件原告等人自八十二年間起即向彰化縣政府及被告多方陳訴未果，經監察院
九十一年一月九日（九一）院台內字第○九一一九○○○二二號函復調查意見：「㈠彰化縣政府工務局與員林鎮公所疏未善盡都市計畫樁位資料之管理維護職責，影響都市計畫之實施與地籍分割之正確性；又該等機關於發現地籍分割成果圖與都市計畫樁位不一致後，復未本於職權詳查原因，及時依法妥處，核有違失。㈡彰化縣員林地政事務所未查明地籍分割是否有誤，復未查明是否合於更正登記之要件，即逕為更正地籍分割，並辦竣登記，核其行政作為已有動搖登記效力之威信及損害人民財產權益之虞，顯有違失。」⒊按行政訴訟法第八條第一項規定：「人民與中央或地方機關間因公法上原因發
生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。」又因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任，但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限，土地法第六十八條第一項定有明文，此項規定係國家賠償法之特別規定，依國家賠償法第六條規定，自應優先適用。又土地法上開規定，其立法意旨係在貫徹土地登記之公示性及公信力，使土地權利人不因地政機關登記錯誤、遺漏或虛偽而受損害，以兼顧交易安全及權利人之權利保障。至土地登記規則第十三條（修正前第十四條）所指情形，僅屬例示，應解為如登記錯誤、遺漏或虛偽係因不可歸責於受害人之事由所致者，地政機關均須負損害賠償責任。苟解為僅具該條所定情事者，地政機關始負損害賠償責任，將限縮土地法第六十八條第一項之適用範圍，而有危害交易安全及損害權利人權利之虞，難謂與該條之立法精神無違，有最高法院九十一年台上字第一一七二號判決可參。經查本件地政機關將原計畫道路及其他公共設施用地之使用分區界線測繪於地籍圖上，已辦竣地籍分割測量登記，對於因信賴登記而取得土地權利之第三人，依土地法第四十三條規定，該登記應有絕對效力，人民信賴土地登記而就土地為買賣、分割等處分，自應受法律保障，被告於八十一年間所為之更正地籍分割，除按現行之都市○○道路寬度更正分割外，位置亦為更正，該更正地籍分割之登記，確有錯誤或遺漏之情事，且已致原告等人受有無法回復登記之損害，依上開土地法第六十八條規定自應負損害賠償責任。
⒋次按「確保依法行政之原則，以保障人民權益，‧‧‧增進人民對行政之信賴
」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第一條、第八條定有明文，蓋不管行政機關之決定是否合法，除重大且明顯之瑕疵或其違法係可歸責於人民外，行政機關之行為一經表露於外，人民通常會對其所造成法律狀態之存續產生信賴，並以之為行為依據，人民此種信賴應受保護，而信賴保護原則在公法上之地位，不僅是行政法原則，亦係憲法原則，司法院釋字第三六二、四七二號解釋明確揭示肯認在案，行政訴訟法第一一七條、第一一九條，訴願法第八十條亦定有明文。本件原計畫道路位置已測繪於地籍圖上，並經登記，已生土地法上登記之絕對效力，人民信賴土地登記而就土地為買賣、分割等處分，自應受保障而有信賴保護原則法理之適用。本件計畫道路變更所生損害範圍廣大，原告等人權益嚴重受損已如前述，系爭土地被告於八十一年間錯誤逕為更正地籍分割、變更地籍圖計畫道路位置及面積後，已分別再辦理分割或合併或所有權移轉或抵押權設定，經彰化縣政府以九十一年八月三十日府地測字第○九一○一五九八○八一號函謂：「‧‧‧其如撤銷原逕為分割之登記回復原標示狀態，恐將影響所有權人或抵押權人權益，依行政程序法第一百十七條第二款規定，擬維持現有標示狀態不予辦理撤銷及更正」等語。既然本件計畫道路用地已無法回復原狀，則原告等人信賴原地籍圖之登記公信力，於地籍圖變更後，土地使用分區改變所受損害，依土地法第六十八條第一項及信賴利益保護原則之法理，被告自應以金錢賠償之。⒌按「物因侵權行為而受損害者，請求金錢賠償，其有市價者應以請求時或起訴
時之市價為準，蓋損害賠償之目的在於填補所受之損害，其應回復者，並非『原來狀態』，而係『應有狀態』，應將損害事故發生後之變動狀況考慮在內，故其價格應以加害人應為給付之時為準，被害人請求賠償者，加害人即有給付之義務，算定被害物價格時，應以起訴時之市價為準，被害人於起訴前已曾為請求者，以請求時之市價為準。惟被害人如能證明在請求或起訴前有具體事實，可以獲得較高之交換價值者，應以較高之價格為準。因被害人如未被侵害，即可獲得該項利益。」最高法院六十四年度第六次民庭庭推總會決議要旨、七十八年度台上字第二三一一號及八十七年度台上字五六三號裁判意旨可資參照。準此，茲以系爭土地起訴時之交易價格，其中八四∣三、八四∣一八、八四∣二○、八四∣二一、八四∣二三、八四∣二四等地號土地約為每平方公尺七萬元，八四∣八地號土地每平方公尺約為九萬元計算，原告丙○所有八四∣一八地號土地原臨接計畫道路，現因八四∣二二地號土地，致無法建築使用，核受有七百萬元之損害，原告甲○○所有八四∣三地號土地因分割增加八四∣二一地號土地（計畫道路用地）致住宅面積減少，土地細分，喪失經濟利用價值，受有五百二十五萬元之損害，原告乙○○所有八四∣二○地號土地因分割增加八四∣二三地號土地（計畫道路用地），致住宅面積減少，致無法建築，核受有七百九十一萬元之損害，原告丁○○所有八四∣八地號土地，現因八四∣二二地號土地，致無法建築使用，核受有六百三十萬元之損害，綜上，爰訴請判決如訴之聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈經查○○○鎮○○段一二一之二三地號等土地原始檔案、登記簿及地籍圖所載
，自五十三年七月二日實施都市計畫逕為施測分割為十一公尺。次查其間經六十四年地籍圖修測，現存放於內政部倉庫之地籍圖三之五號道路地籍圖仍為十一公尺。迄至八十一年奉准依彰化縣政府及員林鎮公所二函為止，在此之前被告未有逕為分割或辦理異動地籍資料。
⒉被告依據八十一年七月六日彰工都字第一一二八八號函及彰化縣員林鎮公所八
十一年八月四日員鎮建字第一六六六號函主旨略：「請貴所依現行都市○○道路寬度為八公尺，逕行更正分割。」、「本鎮都市計畫三之五號道路地籍分割錯誤乙案，本所已委請測量補釘中心樁Ｃ３６７，Ｃ３７０完畢，並訂於八十一年八月六日下午二時至本所建設課會合點交中心樁。」顯見於上開二函未達被告前，上開土地未有中心樁，且未釘樁。
⒊再查系爭土地只是道路預定地係屬未開發之土地，倘都市計畫擴大或變更時，
都市計畫主管機關可視事實需要，隨時檢討改變及變更。又規畫預定道路寬度並非被告所職掌，都市計畫主管機關裁定變更後，被告僅依函示結果實施測量及登記。本件計畫道路原十一公尺，向東移為八公尺，係被告依前揭彰化縣政府及員林鎮公所二函示實施測量，原告請求損害賠償為無理由。
⒋原告主張於八十一年間接到換發權狀，發現所有土地業經被告於八十一年間逕
為分割登記，以都市○○道路寬度及中心樁與地籍圖分割不符，擅將地籍圖計畫道路東移，致受損害，主張依土地法第四十三條及第六十八條第一項規定訴請地政機關負損害賠償云云。惟查「因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。‧‧‧」、「地政機關所收登記費，應提存百分之十作為登記儲金，專備第六十八條所定賠償之用。‧‧‧」、「國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律。」、「土地法第六十八條第一項及第六十九條所稱登記錯誤或遺漏，係指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符而言。」分別為土地法第六十八條、第七十條、國家賠償法第六條及土地登記規則第十三條所明定。原告所主張損害賠償事件非屬登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符之情形，故應無土地法第六十八條及七十條規定之適用。又本件客觀上發生損害之時起算至請求國家賠償時止即九十二年六月十九日，顯已逾五年之時效，其請求權自屬消滅。再查本件原告對被告之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利者，得提起訴願，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起行政訴訟，為訴願法第一條及行政訴訟法第五條明定。又本件訴願期間已逾三年，亦即不得提起訴願。
⒌原告指稱被告未報經上級地政機關彰化縣政府查明核准，即逕行更正地籍分割
並登記云云，惟查被告所為測量及登記，係依據彰化縣政府受理土地所有權人張克繩之申請函復明示被告逕行更正分割辦理，本件既經彰化縣政府函明示，被告無需再報經上級機關彰化縣政府查明核准。又查本件接獲員林鎮公所補釘中心樁位後，被告再予施測及登記，故本件並無登記錯誤依土地法第六十九條規定報經上級地政機關查明核准之情事。
⒍查九十一年八月十三日被告承彰化縣政府函示，函通知原告丙○等九人訂於九
十一年八月二十日下午三時召開會議。經會議結論：⑴本案都市計劃逕為分割，依監察院調查意見，應由地政事務所補辦「應辦程序」辦理更正分割。⑵建議陳情人循都市計劃通盤檢討管道陳情更正，維持原十一公尺寬之計劃道路，如陳情人權益確有受損，建議陳情人循國家賠償法爭取權益。惟會後被告陳報彰化縣政府，縣府層報內政部函敘明系爭土地：於八十一年辦理逕為分割後，已分別再辦理分割或合併或所有權移轉或扺押權設定，其如撤銷原逕為分割之登記回復原標示狀態，恐將影響所有權人或扺押權人權益，依行政程序法第一百十七條第二款規定，擬維持現有標示狀態不予辦理撤銷及更正。原告遲至九十二年六月十九日向被告提出國家賠償請求，遭被告拒絕賠償，復於同年七月十五日向彰化縣政府請求國家賠償，因罹於消滅時效，亦遭拒絕。本件道路實際上尚未開拓，尚可改變計畫，亦未造成原告損害，此乃道路主管機關縣政府規劃的問題，仍可重新規劃，並非被告登記錯誤的問題。
理 由原告提起本件損害賠償之訴係以（一）公法上信賴保護原則之損害賠償請求權、（二）土地法第六十八條第一項為訴訟標的，分述如下：
一、公法上信賴保護原則之損害賠償請求權部分：
（一）公法上信賴保護原則固得據為損害賠償請求權之基礎，惟關於公法上消滅時效，法院應依職權調查適用。按公法上請求權時效採債權消滅主義，於時效完成時權利消滅，其請求權亦當然消滅，不得再據以請求，以尊重事實狀態，維持法律秩序之安定。九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第二項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」已將向來學理及實務上之見解予以條文化，本件既屬公法上之請求權，自應適用，並無疑義。
（二）原告主張渠等所有之建地，於五十三年間經被告逕行分割部分並經編定為十一米計畫道路用地，其餘部分（即系爭分割前坐落彰化縣○○鎮○○段八四之三、之二○、之八、之一八地號土地）則面臨該計畫道路。嗣八十一年間被告依彰化縣政府工務局八十一年七月六日彰工都字第一一二八八號函及員林鎮公所同年八月四日員鎮建字第一六六六號函意旨，率行更正地籍分割並登記，將原計畫道路東移變更方位並縮小為八米寬，致原告許德隣、乙○○之住宅用地面積無端減少；原告丙○、丁○○之土地變成未面臨馬路，無法建築。原告對原地籍圖及其登記資料已信賴其公信力而為買賣、分割等處分，被告於八十一年間錯誤逕行更正地籍分割，又無法回復原狀，依信賴保護原則，被告應補償原告之損害。可見原告係主張被告於八十一年間逕行變更原五十三年分割登記之行政處分，致渠等受損害而請求依信賴保護原則予以補償。
（三）玆應先予審究者，本件原告之請求權是否業已罹於時效？關於信賴保護原則之損害賠償請求權時效期間究竟多長？如原告之請求權業因時效而消滅，則原告此部分之損害賠償請求即屬無據，應予駁回。查行政程序法第一百二十一條第二項關於違法授益行政處分經撤銷後，受益人信賴補償請求權之時效期間設有明文之規定，惟本件被告係於八十一年間為更正登記之處分，當時行政程序法尚未公布施行，解釋上應類推適用該法施行前相關之法律規定。按類推適用者，對於法律未明文規定之事項，比照適用法律評價上相似之規定，以達憲法平等原則中，相同者為相同處理之正義要求，故類推適用時，應以規範對象之事物本質為基礎而為觀察。本件係有關土地登記更正之行政處分，信賴原登記處分之土地權利人之損害賠償請求權之時效期間，其性質上與土地法第六十八條地政機關登記錯誤而生之損害賠償請求權性質相近，法律評價相似，其請求權之時效期間自應為相同之處理。關於土地法第六十八條之時效期間土地法本身並未明文規定，惟因該條係國家賠償之特別規定，而國家賠償法第八條第一項規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」自應予類推適用（最高法院九十一年台上字第一四九六號、九十二年台上字第二○二八號判決參照）。準此，本件信賴保護原則之損害賠償請求權時效期間應自原告或其前手（原告丁○○部分）知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。本件被告係於八十一年八月十八日逕為分割登記，並於同年九月十六日以員地三字第五三八五號函送原告甲○○等上開分割測量土地辦理變更登記通知書，嗣原告甲○○、乙○○、丙○及原告丁○○之被繼承人劉新龍等於同年十一月七日向被告出具陳情書，敘明收受上開通知，則原告或其前手顯已知悉上開變更登記分割之事實，其信賴保護原則損害賠償請求權之時效期間至遲應自八十一年十一月七日起算兩年不行使而消滅，乃原告等迄九十三年二月十八日始行起訴請求損害賠償，依前揭說明，其信賴保護原則損害賠償請求權業因時效完成而消滅，原告猶據以請求即無理由，應予駁回。
二、土地法第六十八條第一項部分：
（一）按公法上之爭議，原則上雖得提起行政訴訟，惟如法律別有規定者，從其規定；另訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，此觀行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款之規定自明。又國家賠償法所規定損害賠償之訴，除依該法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第十二條定有明文。是依國家賠償法對國家賠償所生公法上爭議，除有行政訴訟法第七條規定得於提起其他訴訟同一程序中，合併請求損害賠償外，應循民事訴訟程序救濟。土地法第六十八條因地政機關登記錯誤之損害賠償，為國家賠償法之特別法，自亦應依民事訴訟程序救濟。
（二）本件原告對於同一事實復主張依土地法第六十八條第一項規定請求損害賠償，惟依前揭說明土地法第六十八條第一項係國家賠償法之特別法，應循民事訴訟程序救濟，本院就此部分並無審判權存在，原告提起本件訴訟為不合法，爰不另為裁定，併此判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 二十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 二十七 日
法院書記官 孫 庠 熙