臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第九一號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○律師被 告 法務部行政執行署彰化行政執行處代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因入出境事件，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為廣曜國際開發股份有限公司董事，因該公司滯納九十一年度地價稅新台幣一，七七七，六八三元（含滯納金），經彰化縣稅捐稽徵處移送被告執行，被告以九十二年十月八日彰執茂九十二年稅執特字第０００六二０三０號命令，通知原告於九十二年十一月五日到處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述，因原告未到場，被告乃以原告有行政執行法第十七條第一項第六款之情事，以九十二年十一月十三日彰執茂九十二年稅執特字第０００六二０三０號函通知內政部警政署入出境管理局限制原告出境，並經內政部警政署入出境管理局作成九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號限制原告出境之處分。嗣原告聲明異議，經法務部行政執行署決定駁回異議，原告因而提起本件訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告依中華民國九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號函所為限制出境之命令。
（二）、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）、原告之訴駁回。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴及補充意旨略以：
（一）、本件可否提起：
１、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第八條第一項所明定。乃此項訴訟類型之目的，在於請求行政法院判命被告為「行政處分以外」之其他公法給付，包括金錢給付、作為或不作為等事實行為，學理上稱為一般給付訴訟。基此，人民因國家違法行政行為（如行政處分之違法執行或其他違法行政行為，多屬行政事實行為），所造成之結果，自得依上開規定請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態，此即公法上結果除去請求權，而為一般給付訴訟之重要請求權類型（參見吳庚，前揭書，頁一二九以下；陳清秀，前揭書，頁一三一以下）。再者，因行政處分以外行政行為之範圍十分廣泛，此等行為是否皆屬一般給付訴訟之對象，法律勢難詳盡明確規範，是有關公法上結果除去請求權是否存在，自應依憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理判斷之。
２、次按「義務人有下列情形之一者，得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：‧‧‧六、經合法通知，無正當理由而不到場者。」；「關於義務人拘提管收及應負義務之規定，於下列各款之人亦適用之：‧‧‧四、公司或其他法人之負責人。」；「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」分別為行政執行法第十七條第一項第六款、第二十四條第四款、第二十六條所明定。又「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」復為行政執行法第九條第一項所明文。是主管機關因滯納地價稅事件，依前揭行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、第二十六條等規定，函請入出境管理局限制負責人出境之行為，係行政執行程序中，主管機關對依行政處分有作為或不作為義務之人所為之執行措施，依目前行政訴訟實務之見解，認係屬事實行為性質（參見高雄高等行政法院八十九年度訴字第一二六八號裁定；最高行政法院八十九年度裁字第一Ｏ九一號、九十一年度裁字第五Ｏ七號裁定）。至所謂限制出境，參諸司法院大法官釋字第五五八號解釋文：「憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之。」之意旨，顯然行政執行機關通知入出境管理局對義務人為限制出境之命令，已構成限制人民遷徙自由基本權利之結果。
３、另就執行措施之救濟程序，實務上固曾認行政執行程序貴在迅速終結，若法律已明定異議為其特別救濟途徑，則僅須屬於執行程序中之執行命令、方法等有關措施，不問其性質是否為行政處分之一種，均應一體適用特別救濟途徑，始符行政執行法之立法意旨，從而遂認行政法院應從程序上駁回撤銷訴訟之起訴（參見各級行政法院九十二年七月法律問題座談會問題十之研討結論）。然查，為維持執行程序之迅速終結，以聲明異議為執行措施之救濟方法，固無疑問，然非謂即可因此而犧牲義務人之實體權利。蓋聲明異議決定係行政機關就人民不服行政執行命令聲明異議所為之決定，固具有行政處分之性格，惟參諸前揭行政訴訟實務之見解，執行程序之行政行為具有行政事實行為之性質，已見前述，是限制原告出境之執行命令乃對人身自由所形成之限制之效果，已然侵害到憲法所保障之基本權利，殆無疑義。而本件被告函請入出境管理局限制原告出境之行政執行命令，不宜將聲明異議之決定作為執行措施之最後行政救濟程序，而應有受到司法監督之可能性；況且，行政訴訟之目的既以保障人民權利為宗旨，則基於有權利必有救濟之法理，若執行措施違法情節明確，人民之權利確已遭受侵害，倘有謀求救濟之可能性與實益，而猶拘泥於「程序上貴為迅速終結」之見解，不准提起撤銷訴訟以外之其他行政訴訟，棄人民實體權利保護於不顧，顯非法治國下行政執行法暨行政訴訟法之立法初衷。是以，有關執行名義之義務人遭受行政執行措施之持續侵害，產生違法結果。縱然已經聲明異議駁回確定，然若從憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理，可認為符合公法上結果除去請求權之要件，自應准許義務人依前揭行政訴訟法第八條第一項提起一般給付訴訟，尋求救濟，殊不能僅以「程序貴在迅速終結」之理由即剝奪人民憲法上所享有之訴訟權。準此，人民若因滯納地價稅事件，遭主管機關發函要求入出境管理局限制其出境，致造成遷徙自由之權利遭受限制之結果，因該執行措施具有長期持續性，顯與一般執行措施重在迅速終結之情況不同，具有救濟可能性及回復實益，應得主張公法上結果除去請求權而提起一般給付訴訟。此應合先敘明之。
（二）、本件被告所為發函要求入出境管理局限制原告出境之執行行為，於法未合：
１、按有關限制出境處分，既係涉及人民遷徙自由之限制，是參諸前揭司法院大法官釋字第五五八號解釋意旨，應有法律之明文依據，並符合憲法第二十三條比例原則之要求，始得為之。而參諸行政執行法第三條：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」之規定，比例原則實為行政執行手段所應遵循之重要原則。乃所謂比例原則，參酌行政程序法第七條規定，係指：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」申言之，就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之要件。
２、基此，乃有關對公司負責人限制出境之規定，縱為前揭法律即行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款法律所明文，然對公司負責人之內容及範圍，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第八條就「公司負責人」廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由。再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同，是公司上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引。更何況，被告限制非屬納稅義務人之原告出境之執行命令，徒具制裁報復之效果，然對據以執行之執行名義所載公法債權之實現，實質上並難依法定程序達成追償之目的，而無法經得起行政程序法第七條之比例原則的檢驗。據上，上開行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款等規定，允許執行機關得限制人民出境，縱認符合憲法比例原則之要求，然其所指公司負責人，亦應以限於「登記負責人」為前提，方無悖於憲法保障遷徙自由之意旨。此另參諸財政部八十三年九月二十二日台財稅第000000000號函：「二、稽徵機關依規定報請限制營利事業負責人出境時，依本部六十八年七月十八日台財稅第三四九二七號函釋，應以依法得代表該營利事業之法定代理人為限，所謂『依法得代表該營利事業之法定代理人』，係指依公司法規定，經經濟部發給執照上所記載之公司負責人‧‧‧」之意旨自明。
３、末按，法律秩序為統一之整體，法律事實合法抑違法，僅能有單一之正確答案，而法源位階理論，即將法源依憲法、法律、法規命令之體系加以排列，遇法源間有衝突時，則採取「上位法優於下位法」之原則，此早為現代法治國家所肯認（參見陳敏，行政法總論，九十二年一月三版，九十六頁以下）。是實務上即法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第三十八次會議決議固認，公司董事因參與公司業務執行，居於公司負責人地位，故於其有行政執行法第十七條第一項各款之事由時，行政執行處仍得限制其住居等情。惟查，該項決議性質上僅屬行政執行機關執行法律之業務決定，並不具直接對外規範人民權利義務之法律效力，其效力亦僅屬解釋性行政規則之地位，是參照前揭法源位階理論及相關說明，該項決議內容不僅有違反上位規範即憲法、法律保障人身自由意旨之虞，亦與稅捐主管機關即財政部為規範下轄機關從事作成如本件執行名義（行政處分）後，於行政爭訟過程中為保全公法上債權，所為之前揭台財稅第000000000號函之內容明顯牴觸，尚難憑採。
４、準此，本件原告僅為廣曜國際開發股份有限公司登記之董事，並非經濟部發給公司執照所登記之公司負責人，亦非稅捐機關滯納地價稅（含滯納金）催繳單之納稅義務人或法定代理人，乃被告竟以行政執行法第一條規定：「行政執行依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定」，率而援引公司法第八條對「公司負責人」之定義，擴張執行名義負責人之範圍，發函要求入出境管理局限制原告出境之執行行為，而有在法律位階上低於法律、命令及行政處分（如本件之執行名義）之行政執行命令明顯牴觸上位規範之違法，而有違依法行政之原則；且其限制出境之執行措施又無法依法定程序實現執行名義之公法債權，已見前述。揆諸前揭說明，被告顯然誤解憲法保障遷徙自由及相關法律之意旨，並違反行政執行法第三條及行政程序法第七條所揭示之比例原則甚明。從而，系爭執行行為於法自有不合。
（三）、本件原告起訴聲明第一項為「被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對
原告依中華民國九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號函所為限制出境之命令」。
（四）、本件原告請求係依行政訴訟法第八條第一項「人民與中央或地方機關間，因
公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」規定而來。又本件請求係屬行政法上「公法上結果除去請求權」，亦即人民對於因行政處分的執行或其他違法行政行為（多屬事實行為）所直接產生之侵害，請求予以排除該違法之事實結果，使回復原狀的權利，而當人民所欲排除損害結果行為的本身是事實行為時，人民當然可直接提起一般給付之訴，此即公法上結果除去請求權，而為一般給付訴訟之重要請求權類型（見林石猛著行政訴訟類型之理論與實務，如附件）。
（五）、續上，本件因被告機關發函予入出境管理局為限制出境，此執行行為，依目
前行政訴訟實務之見解，係屬事實行為性質，而其結果具持續性，此違法結果狀態當然一直持續侵害原告依憲法所保障之基本權利，尚不得以行政執行法第九條第一項規定（聲明異議遭駁回確定），拘泥於「程序上貴為迅速終結」，而剝奪原告依行政訴訟法第八條第一項規定提起一般給付訴訟（公法上結果除去請求權）之權利，蓋本件從憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理角度思考，明顯符合公法上結果除去請求權之要件之故也。何況，本件係依行政訴訟法第八條第一項規定之給付訴訟，而非撤銷被告機關限制出境行政處分之撤銷訴訟等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）、原告起訴理由無非係以：「一、不宜將聲明異議之決定作為執行措施之最後
行政救濟程序，而應有受到司法監督之可能性，人民若因營利事業欠稅事件，遭主管機關發函要求入出境管理局限制其出境，至造成遷徙自由之權利遭受限制之結果，因該執行措施具有長期持續性，顯與一般執行措施重在迅速終結之情況不同，具有救濟可能性及回復實益，應得主張公法上結果除去請求權而提起一般給付訴訟。二、就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調『採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡』」之要件。三、有關欠稅營利事業負責人限制出境之規定，縱為前揭法律即行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、強制執行法第二十五條第二項第四款法律所明文，然該法既未對『欠稅營利事業負責人』之內容及範圍加以定義，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第八條就『公司負責人』廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由，再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同，是公司上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引。四、被告限制非屬納稅義務人或其登記負責人之原告出境之執行命令，徒具制裁報復之效果，然對據以執行之執行名義所載公法債權之實現，實質上並難依法定程序達成追償之目的，而無法經得起行政程序法第七條之比例原則的檢驗。」資為論據，惟查：
１、程序部分：行政執行程序貴在迅速終結，在法律已明定異議為其特別救濟途徑，則有關執行程序中之執行命令、方法等措施，不問其性質是否為行政處分之一種，均應一體適用特別救濟途徑，不得另行提出行政訴訟而拖延程序之終結，始符行政執行法之立法意旨，此歷來實務判決均肯認此特別救濟途徑：
（１）、按『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害
利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見送直接上級主管機關於三十日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止執行。』行政執行法第九條定有明文。再按『
１、行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願、再訴願或行政訴訟。２、行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。』，有行政執行法第九條之立法理由可資參照。因此，行政執行法第九條所定之聲明異議程序有別於一般行政救濟程序，為一法定之特別救濟程序，異議人對行政執行署之決定應不得聲明不服。雖立法院係以行政院所提『行政執行法重行修正草案』為藍本經朝野協商通過行政執行法修正條文，而原草案中關於『異議人對之不得再聲明不服』部分於二讀會前經朝野協商後未見諸文字，惟前述執行機關之直接上級機關即行政執行署為最終之決定之立法理由並未為刪除，因此尚不能以前述行政院函送立法院審議之『行政執行法重行修正草案』第九條第二項關於『異議人對之不得再聲明不服』文字遭刪除，即認對聲明異議所為之決定，不准提起行政救濟於法有違。況行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第九條立法理由第三項參照），如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行法第九條有關聲明異議之規定非僅適用於同法第二章『公法上金錢給付義務之執行』，尚包括第三章『行為或不行為義務之執行』及第四章『即時強制』，而行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用『效率』法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題，與司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨並不相違。再由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，並非以司法判決限制或剝奪人民訴訟權利。況關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用『效率』法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。（參照吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，頁五００；各級行政法院九十二年七月法律問題座談會問題十之研討結論；台北高等行政法院九十一年度訴字第四四０二號、九十一年度訴字第四五三三號、九十一年度訴字第四四二七號、九十一年度訴字第四八０一號、九十二年度訴字第二八二七號、九十二年度訴字第三七八四號、九十二年度訴字第五二三０號裁定及高雄高等行政法院九十三年停字第一號裁定，均持相同見解）。
（２）、原告既認「主管機關因滯納地價稅事件，依行政執行法第十七條第一項第二
款、第二十四條第四款、第二十六條、強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請入出境管理局限制負責人出境之行為，係行政執行程序中，主管機關對依行政處分有作為或不作為義務之人所為之『執行措施』」，則依據行政執行法第九條規定「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」，其救濟之程序，自應循前揭法定特別救濟程序，始為適法。惟原告在各級行政法院九十二年七月法律問題座談會問題十之研討結論及目前實務判決通說均咸認應一體適用特別救濟程序，行政法院應從程序上駁回撤銷訴訟之見解下，竟持「限制出境處分係屬事實行為性質」、「有關執行名義之義務人遭受行政執行措施之持續侵害，產生違法結果。縱然已經聲明異議駁回確定，然若從憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理，可認為符合公法上結果除去請求權之要件，自應准許義務人依前揭行政訴訟法第八條第一項提起一般給付訴訟，尋求救濟，殊不能僅以『程序貴在迅速終結』之理由即剝奪人民憲法上所享有之訴訟權。」等理由，棄置前揭立法者特別設計之救濟程序｜即行政執行法第九條明定之聲明異議程序於不顧，恣意以所謂「憲法、相關法律及一般法律原則或法理」模糊之法律論述，作為其提起本件訴訟之論據，自難謂為適法。
（３）、又本案訴訟類型，雖原告於起訴狀內敘明「人民因國家違法行政行為（如行
政處分之違法執行或其他違法行政行為，多屬事實行為）所造成之結果，自得依行政訴訟法第八條第一項提起一般給付之訴請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態，此即公法上結果除去請求權」，惟查依原告訴之聲明係「被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告依中華民國九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號函所為限制出境之命令」等語觀之，無非係以被告對原告所為限制出境之執行措施應否撤銷為據，是依行政訴訟法第八條第二項前段「給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項獲第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」規定，應併為提起撤銷之訴，始屬適法，否則勢難解釋，何以單純給付之訴會造成請求判令被告應「解除」限制出境之命令之結論。是本案就行政訴訟之類型而論，應兼有撤銷之訴與給付之訴，且屬併為請求之型態，殆無疑義。既有撤銷之訴之存在，揆諸行政訴訟法第四條第一項及第一百零七條第一項第十款規定，原告於提起本件行政訴訟救濟程序前，即應踐行訴願前置主義之要求，依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得起訴。然查原告對法務部行政執行署聲明異議決定，並未向法務部提起訴願，即於九十三年三月三日逕向鈞院提起行政訴訟，其起訴顯有違行政訴訟法第四條第一項規定，即非合法，應以程序裁定駁回。
２、實體部分：
（１）、原告主張「有關對公司負責人限制出境之規定，縱為前揭法律即行政執行法
第十七條第一項第二款、第二十四條第四款法律所明文，然對公司負責人之內容及範圍，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第八條就『公司負責人』廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由。再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同，是公司上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引。」云云。惟查公司法第八條有關公司負責人之定義，係屬立法者以制定法律條文之方式對於公司負責人之定義所為列舉式之說文解字，在無其他相反之法律或特別法排除其適用之情況下，自應一體適用，要無理由在法律已有明文之情況下，如原告所言，援引財政部第八十三年九月二十二日台財稅字第八三０四三二０二七號函：「二、稽徵機關依規定報請限制營利事業負責人出境時，依本部六十八年七月十八日台財稅第三四九二七號函釋，應以依法得代表該營利事業之法定代理人為限，所謂『依法得代表該營利事業之法定代理人』，係指依公司法規定，經經濟部發給執照上所記載之公司負責人．．．」，而將公司負責人限縮於「經經濟部發給執照上所記載之負責人」之餘地。況前揭財政部之函釋係因公司法上之負責人，於正常情形下，即是營利事業營業登記之負責人，二者同一，其有關公司負責人之解釋，論其實際，仍係依據公司法而為解釋，並無排斥或脫離公司法規定，此參該函釋內容為「係指依公司法規定」等語甚明。原告如引據該等函釋而主張應限縮解釋，仍屬適用公司法規定而為，並未跳脫公司法範疇之外。
（２）、按關於人民之權利、義務者或其他重要事項者，應以法律定之，中央法規標
準法第五條第二款及第四款定有明文，而法律之制定屬立法院之權限，「法律所定之內容於合理範圍內，為立法裁量事項」復為司法院釋字第三六九號解釋理由書所明文，是法律條文規定已甚明確之事項，其條文之解釋自不能偏離其固有規範之內容，亦不得藉「嚴格解釋」之名，扭曲法條規定，並進而作與其固有內容不同之解釋，此參最高行政法院六十一年度判字第一六九號判例「法律之解釋，首在闡明法條之真意，使條文規定得為適當之應用，並無創設或變更法律之效果，故其解釋不得逾越立法本旨之範圍」。本件原告在行政執行法第二十四條第四款規定：「公司或其他法人負責人」，有關「公司負責人」乙詞，法意既明，且適用無疑之情況下，自無庸另創嚴格解釋，始無違國家權力之行使應嚴格遵守法律之規定｜即「依法行政」原則。況辦理強制執行事件應行注意事項第十二項第三款規定：「‧‧‧本法第二十五條第二項第四款所謂法人之負責人，在公司，應依公司法第八條之所定；‧‧‧」，此項規定內容，依行政執行法第二十六條規定，當為被告於辦理行政執行事件時所得準用。詎原告未查，竟引據前揭財政部行政函釋，擅對行政執行法已明文規定之「公司負責人」採行「嚴格解釋」，期藉司法審查之名，行限縮法律條文適用範圍之實，從而曲解法律條文之內容，並認為應限於「登記負責人」，其適用及解釋法律之謬誤，明顯違背上揭判例，自屬違法。
（３）、原告率以「就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財
產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調『採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡』之要件」，其所持之法律見解，顯值斟酌。蓋人民自由權利非不得以法律予以限制，乃憲法所明定。又人民享有身體自由、居住遷徙自由、言論、講學自由等等自由權利，在不妨害社會秩序及公共利益之前提下，均受憲法保障，憲法第二章第八條至第二十二條分別定有明文。惟制憲代表基於國家利益及社會安全之考量，復於第二十三條明定「以上各條列舉之自由權利，除為防止防礙他人自由，避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」授權立法機關在有以上情形之一，且認有必要者，得制定法律對人民自由權利予以限制。易言之，人民自由權利固不可缺，然其性質，憲法既已明定非不得以法律加以限制，即非絕對，亦非無限，是司法院大法官會議釋字第三四五號解釋文：「『限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法』，．．．上開辦法為確保稅收，與憲法尚無抵觸。」依該解釋意旨觀之，納稅義務人滯納稅款達一定金額者，其居住遷徙之權利之所以受限制，是因其居住遷徙權利之價值位序與公共利益相比較，公共利益顯然高於欠稅義務人之居住遷徙權利，符合憲法第二十三條增進公共利益之目的，此種限制出境處分，符合憲法之保留原則，乃係基於法律授權下所為，自無任何制裁報復之可言，故原告泛以被告對其所為之限制出境之執行措施，徒具制裁報復之效果云云，顯然誤解憲法保障人民基本權利之意旨，亦與司法院大法官會議釋字第三四五號意旨不合。
（４）、被告為確保公法上債權，對公法上金錢給付義務逾期不履行之義務人廣曜國
際開發股份有限公司之負責人即原告（於九十二年十月三十日始經主管機關變更登記辭任董事職務），於符合行政執行法第十七條第一項各款規定之情形時，限制其住居，此係為維護及增進「公共利益」所必要，此參行政執行法修正草案總說明中「謀求社會公益」等字益明。是行政執行目的係為增進「公共利益」，而「公共利益」價值位序自係高於義務人居住遷徙之自由權利，此參前揭大法官會議解釋意旨亦臻顯灼。原告未查，竟曲解公共利益為財產法益，強謂「就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權之價值位序高於財產權，如欲以遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距」云云，顯然對行政執行法及相關執行命令有嚴重誤解，更混淆公共利益之維護與個人遷徙自由權之價值位序與保障界限，殊無理由。
（５）、原告以行政執行應符合比例原則立論，固非無見，然對被告限制其出境是否
符合比例原則，僅以「徒具制裁報復之效果」及「實質上並難依法定程序達成追償之目的」等流於情緒且屬主觀臆測之詞，即斷謂「無法經得起行政程序法第七條之比例原則的檢驗」，顯無理由：
Ａ、按比例原則係指對人民任何不利之行政處分，均必須採取和緩手段，以侵害人民權利最小的方式為之，即行政機關所採取之手段與所欲達成之目的間須具備適當性、必要性及狹義比例性。詳言之，適當性原則係一個行政處分的行使，必須適合於其所預期之目的；必要性原則係指一個行政處分的行使，不可逾越法律目的之必要範圍，即達到行政目的即足，不可過度侵及人民權利，如同時有數種有效手段可資運用，則應採取對關係人負擔最少之手段；狹義比例原則則係指一個行政處分的行使，雖是達成行政目的所必要，但是不可給予人民超過行政目的之價值侵害。
Ｂ、就本件而言，被告以義務人廣曜國際開發股份有限公司滯納地價稅款一百七十七萬餘元，經依行政執行法規定，積極執行義務人公司存款債權、集保帳戶後，僅獲數百元而已，嗣因義務人公司已全無財產可供執行（雖公司名下登記有三筆土地及一筆建物，惟其中三筆不動產之應有部分甚低，另一筆則設有最高限額抵押權六億六千萬元，縱經查封拍賣亦顯無實益），始通知公司負責人到處就公司營運狀況、資金流向、資產負債等事項為必要之報告。經被告發文通知原告應於九十二年十一月五日下午一時三十分到處，該通知書合法送達至原告住所地，因原告屆期無正當理由不到處報告，符合行政執行法第十七條第一項第五、六款規定要件，在考量本件所有執行手段僅餘強制措施｜即對義務人公司負責人拘提、管收或限制出境之執行措施，為採取對義務人公司負責人負擔最少之手段，乃衡量限制住居係限制義務人公司負責人居住遷徙之自由，相對於「管收」對人身之拘束為輕，且為使原告心理上產生強制力，企使義務人公司依法履行公法上金錢給付義務，確保國家對義務人公司之公法上金錢債權，以增進公共利益，爰依行政執行法第十七條第一項第五款、第六款、第二十四條第四款、第二十六條及強制執行法第二十五條第二項第四款規定，限制義務人公司之負責人即原告出境，此一措施，即符合增進公共利益之目的，亦未逾越必要之範圍，並係對原告負擔最少，自為必要且相當之手段，要無違反比例原則可言。此在先進國家如德國，其護照法第七條第一項規定：「對申請出國用之護照，於下列情況，可予以拒絕：．．．３、為意圖逃避其稅法義務．．．」，亦有因欠稅而限制其出境之制度甚明（請參廖怡貞著「限制欠稅人出境制度合憲性之檢討」，收錄於月旦法學雜誌，第七十二期，第七十二至八十八頁）。
３、依原告起訴內容觀之，乃係對於本處民國（下同）九十二年十一月十三日彰執戊九十二年稅執特字第六二○三○號函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境之執行行為表示不服，惟查原告對上開執行行為曾於九十二年十一月二十五日，依行政執行法第九條第一項規定，向本處聲明異議，本處審查其異議無理由，遂依同法第九條第二項規定，加具意見送法務部行政執行署決定。嗣法務部行政執行署於九十二年十二月三十日以九十二年度署聲議字第六一九號決定，認其異議無理由予以駁回，該決定書並載明對本決定不得聲明不服（附件一）。是原告對上開執行行為之特別救濟程序即告終了，現又提起本件訴訟，顯於法未合，應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定，予以裁定駁回，理由如下：
（１）、行政執行程序貴在迅速終結，在法律已明定聲明異議為其特別救濟途徑，則
有關執行程序中之執行命令、方法等措施，不問其性質是否為行政處分之一種，均應一體適用特別救濟途徑，不得另行提出行政訴訟而拖延程序之終結，始符行政執行法之立法意旨，此為歷來學者通說及實務判決均肯認此特別救濟途徑，茲詳述如后：
Ａ、按『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見送直接上級主管機關於三十日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止執行。』行政執行法第九條定有明文。次按『
１、行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願、再訴願或行政訴訟。２、行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。』，有行政執行法第九條之立法理由可資參照。因此，行政執行法第九條所定之聲明異議程序有別於一般行政救濟程序，為一法定之特別救濟程序，異議人對行政執行署之決定應不得聲明不服。雖立法院係以行政院所提『行政執行法重行修正草案』為藍本經朝野協商通過行政執行法修正條文，而原草案中關於『異議人對之不得再聲明不服』部分於二讀會前經朝野協商後未見諸文字，惟前述執行機關之直接上級機關即行政執行署為最終之決定之立法理由並未為刪除，因此尚不能以前述行政院函送立法院審議之『行政執行法重行修正草案』第九條第二項關於『異議人對之不得再聲明不服』文字遭刪除，即認對聲明異議所為之決定，不准提起行政救濟於法有違。況行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第九條立法理由第三項參照），如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨（台北高等行政法院九十一年度訴字第四四二七號裁定意旨參照，附件二）。
Ｂ、又關於民事強制執行程序，強制執行法第十二條規定有聲請及聲明異議程序，該條文第二項明定聲請及聲明異議由執行法院裁定之；第三項明定聲請人或聲明異議人不服執行法院所為裁定者，得為抗告。至於行政執行程序，行政執行法第九條規定雖仿強制執行法第十二條之體例亦定有聲明異議程序，惟該條文第二項規定行政執行處認聲明異議無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之；第三項則未明定聲明異議人對直接上級主管機關之決定得聲明不服，此與強制執行法第十二條第二項、第三項之規定顯有不同，亦可見立法者係為避免耗費國家資源及妨礙行政執行效能，而認聲明異議人對直接上級主管機關之決定不得聲明不服，故於行政執行法第九條第三項並未明定聲明異議人對直接上級主管機關之決定得聲明不服。
Ｃ、學者通說亦認：「因執行程序中之執行命令、方法等有關措施而受侵害者，法律既特設『聲明異議』為救濟途徑，則該措施縱為另一行政處分或兼具行政處分之性質，均應一體適用（參考奧國行政執行法第十條）。不得再循行政處分之一般爭訟程序，請求救濟，以免影響執行程序之迅速終結。」（參見楊與齡先生著「強制執行法論」九十年九月修正版第八○八頁，附件三）、「執行程序中之救濟係屬例外，為避免因救濟而阻礙執行，甚至遷延未決，故異議人對直接上級機關之決定，不得再聲明不服。」（參見吳庚先生著「行政法之理論與實用」增訂第六版第四七一頁，附件四）。
Ｄ、奧國行政執行法（第十條）之規定，與我國相似，當事人不服各種行政執行處分者，得向直接上級機關上訴，對上訴之裁決，則不得聲明不服（參見吳庚先生著前揭書第四七○頁，註一０，附件五）。對照我國行政執行法施行細則第十六條規定，被告之直接上級主管機關為法務部行政執行署，則其所為之聲明異議決定應相當於奧國之直接上級機關之裁決，故自立法例觀之，亦應認原告對法務部行政執行署之決定不得聲明不服。
Ｅ、類此案件，實務亦採上述見解，認定對執行行為聲明異議經法務部行政執行署為異議駁回決定後，不得再依一般行政爭訟程序聲明不服而裁定駁回原告之訴（台北高等行政法院九十一年度訴字第四四二七號裁定、九十二年度訴字第三七八四號裁定參照）。
（２）、退萬步言，縱認原告得提起行政訴訟，就本案訴訟類型以觀，雖原告於起訴
狀內敘明「人民因國家違法行政行為（如行政處分之違法執行或其他違法行政行為，多屬事實行為）所造成之結果，自得依行政訴訟法第八條第一項提起一般給付之訴請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態，此即公法上結果除去請求權」，惟查依原告訴之聲明係「被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告依中華民國九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號函所為限制出境之命令」等語觀之，無非係以被告對原告所為限制出境之執行措施應否撤銷為據，是依行政訴訟法第八條第二項前段「給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項獲第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」規定，應併為提起撤銷之訴，始屬適法，否則勢難解釋，何以單純給付之訴會造成請求判令被告應「解除」限制出境之命令之結論。是本案就行政訴訟之類型而論，應兼有撤銷之訴與給付之訴，且屬併為請求之型態，殆無疑義。既有撤銷之訴之存在，揆諸行政訴訟法第四條第一項及第一百零七條第一項第十款規定，原告於提起本件行政訴訟救濟程序前，即應踐行訴願前置主義之要求，依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得起訴。然查原告對法務部行政執行署之聲明異議決定，並未向法務部提起訴願，即於九十三年三月三日逕向鈞院提起行政訴訟，其起訴顯有違行政訴訟法第四條第一項規定，即非合法，應以程序裁定駁回。
（３）、另有關被告發文函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境之執行行為，
核與比例原則相符，於法並無不合，詳如九十三年五月十三日答辯狀理由貳（第八頁以下）所載，併予敘明。
（４）、綜上所述，原告對本處所為之限制出境執行行為，早已聲明異議，並經法務
部行政執行署以無理由駁回在案，對此執行行為已不能再聲明不服，原告卻又提起訴訟，於程序上已不符法制，應認起訴不合法定程式，以裁定駁回之。至於原告其餘之請求，亦屬於法無據而為無理由，謹請鈞院鑒核，賜判如答辯聲明，以符法制等語。
理 由
一、本件原告係以其為廣曜國際開發股份有限公司董事，因該公司滯納九十一年度地價稅一，七七七，六八三元（含滯納金），經彰化縣稅捐稽徵處移送被告執行，嗣被告通知原告於九十二年十一月五日到處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述，因原告未到場，被告乃通知內政部警政署入出境管理局限制原告出境，並經內政部警政署入出境管理局作成九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號限制原告出境之處分。原告聲明異議，經法務部行政執行署決定駁回異議，原告以被告發函內政部警政署入出境管理局為限制出境，係屬事實行為，其結果具有持續性，此違法結果狀態當然一直持續侵害原告依憲法所保障之基本權利，乃依行政訴訟法第八條第一項之規定，提起本件訴訟，請求排除該違法之事實結果，使回復原狀，有原告九十三年五月二十六日所提出之準備書狀在卷可憑。
二、按「國民有下列情形之一者，應不予許可或禁止其出國：一．．．九依其他法律限制或禁止出國者」、「第一項不予許可或禁止出國，應以書面敘明理由通知當事人；．．」，為入出國及移民法第六條第一、三項所規定，是內政部警政署入出境管理局依上開規定限制人民出境，自應以書面敘明理由通知當事人，而此一通知，對該被限制出境之人，自直接發生不得申請出入國境之法律效果，而屬行政處分。受限制出境之人民，如認該行政處分有違法，自得依訴願法提起訴願，及依行政訴訟法之規定，提起撤銷訴訟，以為救濟。又本件係被告機關以原告有行政執行法第十七條第一項第六款所規定，經合法通知，無正當理由而不到場情形，認有依法限制其出境之必要，而函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境，內政部警政署入出境管理局始據而作成禁止原告出國之九十二年十二月一日境愛俊字第○九二一○三一一三五○號限制原告出境之處分，原告自得依法對此一行政處分，以訴願、行政訴訟之方式，請求救濟。又依改制前行政法院八十三年三月十六日庭長、評事聯席會議之決議：「營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必要，係由財政部決定，內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政救濟。」之意旨，本件被告函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境，而將副本送達原告時，於實務上亦認為已發生法律上之效果，而得對此為行政救濟。
三、又按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」，固為行政執行法第九條第一項所規定。然此所謂應以聲明異議方式為救濟之「執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事」，係指執行機關就應執行之公法上義務內容所為者，方屬之。而行政執行機關依行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、第二十六條及強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請內政部警政署入出境管理局限制欠繳稅款之公司負責人出境，係對於所執行之義務以外之第三人所為，超過執行之實體上法律關係之第三人權利之限制或侵害，已非屬行政執行機關為直接實現所執行之公法上義務，所為之執行行為，而為原得據以執行之實體上法律關係，所能包含者，自非屬上開行政執行法第九條所指行政執行中執行機關所為「執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事」之範圍。是本件被告以行政執行法第二十四條第四款有「公司或其他法人之負責人」有關於執行義務人拘提管收規定之適用，而於執行義務公司所欠租稅債務時，認有命任義務人公司董事之原告報告義務人公司財產狀況之必要，因原告經通知未到，乃函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境，並經內政部警政署入出境管理局作成限制原告出境之處分之行為，尚難認屬行政執行法第九條所指行政執行中執行機關所為「執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事」之範圍，而不許原告對此限制出境之處分以訴願、行政訴訟之方式，以資救濟。
四、再按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」固為行政訴訟法第八條第一項所規定，然給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依行政訴訟法第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時併為請求。亦為行政訴訟法第八條第二項所規定。是人民主張行政機關違法行政處分，損害其權利或法律上之利益，得依行政訴訟法第四條之規定提起撤銷訴訟，併依同法第八條第二項請求行政機關作成排除該違法行政處分之結果，使回復原狀之給付，以為救濟；而人民因行政處分之執行或其他違法之行政行為對其直接產生之損害時，如未能依行政訴訟法第四條規定請求救濟時，在該行政處分或其他行為被廢棄後，人民固亦得依行政訴訟法第八條第一項之規定，請求排除該違法干涉之結果，使回復原狀，惟依此所為之請求，須原行政處分已不存在為其前提，則屬當然。
五、本件原告主張被告機關發函予內政部警政署入出境管理局限制原告出境之行為，為執行行為，且屬事實行為，依前所述，自有誤會。又本件限制原告出境之上開內政部警政署入出境管理局所為之行政處分，原告既未依法律程序予以撤銷，該行政處分之存續力尚屬存在，自與前開所述，得依行政訴訟法第八條第一項提起，行使「公法上結果除去請求權」之給付訴訟要件不符。原告提起本件訴訟請求如聲明所載，自無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其他之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十六 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧