臺中高等行政法院裁定 九十三年度訴字第九九號
原 告 即選定當事人 戊○○被 告 臺中縣東勢鎮公所代 表 人 庚○○訴訟代理人 壬○○被 告 臺中縣政府代 表 人 辛○○訴訟代理人 癸○○右當事人間因所有權登記事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第一項第一款定有明文。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」改制前行政法院五十八年度判字第二七○號著有判例。
二、本件原告起訴意旨：⒈緣坐○○○鎮○○段上新小段四一之二地號土地，面積六三七平方公尺，原為
原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○○、葉錦祥、戊○○、己○○等父親葉世寬與祖父葉詹阿貴二人所共有（持分各二分之一）。於八十年五月七日經台中縣政府以七九八三○號公告徵收作為東勢停一（停車場）之特定用途。嗣於九十一年九月二十日，又經台中縣政府以府建城字第○九一二五九五五八○三號公告發布實施「變更東勢都市計畫（部分商業區為停車場用地、部分『停一』停車場用地為商業區『特』）」。
⒉利害關係人華南銀行等（東勢王朝一期原所有權人）以「九二一震災重建暫行
條例」第三十七條向東勢鎮公所提出申請辦理「以地易地」，並要求○○○鎮○○段上新小段四一地號（因土地重測而更異○○○鎮○○段○○○○○號）東勢停一（停車場）公用土地之部分範圍為以地易地標的。且東勢鎮公所於九十年四月二日以九○東鎮建字第五八五三號函，原則同意「以地易地」方式辦理都市計畫變更，無視「九二一震災重建暫行條例」第三十六條第一項「國有非公用建築用地」與第六項「鄉（鎮市）有非公用土地」等對「以地易地」標的之限制條件規定，而東勢鎮公所遂○○○鎮○○段上新小段四一地號東勢「停二」（停車場）公用土地部分範圍與東勢王朝一期原基地東勢段東勢小段四七九地號土地辦理「以地易地」案，逕送東勢鎮鎮民代表會第十六屆第八次（九十年第三次）臨時會議決議通過。
⒊再者，東勢鎮公所在土地變更公告尚未發布完成法定程序前，即於九十一年八
月十六日與利害關係人華南銀行等（東勢王朝一期原所有人），訂立土地交換契約。另九十一年九月二十日台中縣政府方以府建城字第○九一二五九五五八○三號公告發布實施「變更東勢都市計畫（部分商業區為停車場用地部分『停一』停車場用地為商業區『特』）」。而東勢鎮公所遂於翌日（同年九月二十一日）即與利害關係人華南銀行等（東勢王朝一期所有權人）完成土地移轉登記。
⒋東勢鎮公所違反九二一震災重建暫行條例第三十六條第三項「價值相當原則」
及財政部九十年二月二十一日修訂之九二一地震災區國私有土地交換作業辦法第十三條第一項「價值相當」之規定，土地交換以百分之八十至百分之一百二十之間者，其有差額，應相互以現金補足。但東勢鎮公所卻以百分之一百四十之比例超額土地與利害關係人華南銀行等辦理交換，實有違「價值相當」之規定。
⒌系爭土地係於八十年提存強制徵收之土地，且當時土地所有權人向台中縣政府
等陳情停止拆除，而東勢鎮公所以事關公共建設歉難同意為由駁回，如今卻可依利害關係人華南銀行等之申請而將土地逕行辦理移轉，是否對原被徵收之地主顯失公允。
⒍台中縣政府於九十二年十月二十四日之拒絕賠償理由書中，堅稱該系爭「以地
易地」案東勢鎮公所依法核無違誤，惟該「以地易地」案係依據九二一震災重建暫行條例第三十七條申請辦理，然該以地易地案明顯違悖同法第三十六條以地易地之土地交換限制條件與價值相當原則規定，且地方制度法第四十三條第四項明訂鄉（鎮、市）民代表會議決自治事項與憲法、法律．．．：牴觸者無效；另依地方制度法第七十五條第六項明訂鄉（鎮、市）公所辦理自治事項違背憲法、法律．．．：者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。基上，擬申請貴院本於職權，就相關行政機關是否已違法令與有無效予以裁定。⒎系爭以地易地案係東勢鎮公所與華南銀行等依據九二一震災重建暫行條例及財
政部修訂之九二一地震災區國私有土地交換作業辦法之規定訂定契約，其是否已符合最高法院六十一年度台上字第一六七二號判例要旨：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。苟契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍。」之公法契約，是否應適用行政程序法第一百三十七、一百三十八、一百三十九、一百四十條等之相關規定，然被告機關等均未依法行政，即締約前應依行政程序法第一百三十八條公告或第一百四十條給予受侵害之第三人（土地法第二百十九條第四項之優先購買權人），表示意見之機會。縱如台中縣政府之拒絕賠償理由書中，辯稱系爭「以地易地」準用買賣之規定，係屬私法上契約行為，又稱係以「以地易地」方式辦理交換並非「標售」，欲規避及剝奪土地法第二百十九條第四項所賦予優先購買權人之權利，且引用之相關法院判例均為八十九年以前之判例，惟土地法第二百十九條第四項係八十九年一月二十六日總統公布之新增條文，而誤引判例為剝奪法律賦予人民之權利，是否適當尚請裁定。另依司法院釋字第五三三號：憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟以求救濟．．．締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第八條第一項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。故懇請貴院予以行政救濟。
⒏另依司法院釋字第五二五號：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公
權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」基上，東勢鎮公所與華南銀行等之「以地易地」案，以「鎮有公用土地」東勢鎮「停一停車場」為交換標的及交換比例，是否已違反九二一震災重建暫行條例第三十六條第六項「鄉（鎮市）有非公用土地」之限制與第三項「價值相當原則」，而已有「信賴不值得保護」之情事與無效之實，以及原告之土地法第二百十九條第四項所賦予優先購買權之存在否。
⒐基上，原告等分別向台中縣政府與東勢鎮公所提出請求確認土地交換無效（附
帶國家賠償請求書）之聲請，然台中縣政府與東勢鎮公所分別於九十二年十月二十四日與九十二年六月二十七日以不符國家賠償法構成要件拒絕賠償駁回，卻未對土地交換有、無效進行確認。原告等不服，於九十二年十一月二十五日與九十二年七月二十一日分別向內政部與台中縣政府提出訴願聲請，請求【確認東勢鎮公所違反九二一震災重建暫行條例第三十六第一項『國有非公用建築用地』與第六項「鄉（鎮市）有非公用上地」及第三項「價值相當原則」等規定，將「鎮有公用土地」東勢鎮「停一停車場」辦理「以地易地」之交換行玫處分無效並予以撤銷。】在案，且訴願聲請均未請求國家賠償之事宜，然內政部與台中縣政府則分別於九十三年一月七日與九十三年一月九日以「國家賠償根本不屬訴願審議之範圍，訴願人遽行對之提起訴願，揆諸首揭國家賠償法及訴願法之規定，核屬於法不合，予以訴願不受理。」等理由駁回，實未對訴願請求之「確認無效與撤銷」事宜予以裁示。
⒑綜上，原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○○、葉錦祥、戊○○、己○○等
選任戊○○為當事人，依據行政訴訟法第六條第二項提起確認之訴，並依同法第七條請求確認原告等依土地法第二百十九條第四項優先購回之權利存在，爰請求先位聲明﹕確認東勢鎮公所與利害關係人華南銀行等五五名間，就坐○○○鎮○○段○○○○○號，面積一、三九九平方公尺，於九十一年八月十六日所訂之土地交換契約無效。前項契約於九十一年九月二十一日移轉土地與華南銀行等五五名，所登記之土地所有權移轉登記應予塗銷，恢復原狀。備位聲明：確認戊○○等對於東勢鎮公所，就原被強制徵收坐○○○鎮○○段上新小段四一之二地號（因土地合併為東勢段上新小段四一地號，另因重測而更異○○○鎮○○段○○○○○號之部分【一、三九九分之六三七】範圍），面積六三七平方公尺，暨東勢鎮公所與華南銀行等五五名於九十一年八月十六日所○○○鎮○○段○○○○○號土地交換契約之部分（即一、三九九分之六三七）範圍，有優先買回權存在。在戊○○等表示買回之同時，該買回之土地應恢復原狀，並於支付價金之同時，將六三七平方公尺之土地，辦理所有權移轉登記與戊○○等人所有。
三、經查，原告請求確認被告東勢鎮公所與利害關係人華南銀行等五五名間，就坐○○○鎮○○段○○○○○號，面積一、三九九平方公尺，於九十一年八月十六日所訂之土地交換契約無效。前項契約於九十一年九月二十一日移轉土地與華南銀行等五五名，所登記之土地所有權移轉登記應予塗銷，恢復原狀。及備位請求東勢鎮公所與華南銀行等五五名於九十一年八月十六日所○○○鎮○○段○○○○○號土地交換契約之部分面積六三七平方公尺，有優先買回權存在。在戊○○等表示買回之同時，該買回之土地應恢復原狀，並於支付價金之同時，將六三七平方公尺之土地，辦理所有權移轉登記與戊○○等人所有。核屬原告與被告間私權爭執，依首揭判例意旨自不得提起行政爭訟，以資救濟。原告對之提起行政訴訟，於法不合，應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日
法院書記官 王 百 全