臺中高等行政法院判決
93年度訴更一字第00021號94原 告 甲○○訴訟代理人 陳淑芬 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國90年10月23日台90內訴字第9006774號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後經最高行政法院發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣交通部台灣省國道新建工程局為興建第二高速公路後續計畫西湖大甲段工程，申請徵收包括原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號等299筆土地及其地上物，經依法報內政部核准徵收後，被告乃於民國（下同）87年2月17日以87府地用字第2955號函公告徵收。惟○○○鎮○○段251-5、 251-14、251-15（逕為分割後實際徵收地號為251-41、 251-35、251-36、251-37）251-17、251-18地號等土地（以下稱系爭土地），原係屬「共有自耕保留」尚未辦理持分交換移轉登記之土地，被告遂依「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」規定，於88年9月27日以88府地權字第8800083109號函辦理，包括系爭土地在內等15筆共有自耕保留部分交換移轉登記公告，公告期間原告等提出不同意見書，被告二次召開協議，協調時雙方仍有異議，並經查訪承領人，仍無佐證資料，乃將該申請案件駁回，復函該等土地中尚有部分土地於放領後曾移轉買賣處分其土地權利，因已涉及私權爭執，被告遂於89年4月26日以89府地權字第8900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解，並將未領取之徵收補償費辦理保管。嗣原告於90年5月15日向被告陳情，請求按原告土地登記簿之持分，核發具領系爭土地之徵收補償費同意書，被告認系爭土地因涉及私權爭執，乃以90年6月26日府地用字第9000055853號函復原告，應於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜。原告不服提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈緣原告共有坐落苗栗縣○○鎮○○段系爭土地，由於交通
部台灣省國道新建工程局為興建第二高速公路後續計畫西湖大甲段工程需要，經被告於87年2月17日以87府地用字第11955號函公告徵收在案。
⒉原告所有系爭5筆土地之應有持分分別為：251-5地號持
分10080分之1215、251-14地號持分10080分之1215、251-15地號持分10080分之1215、251-17地號持分10080分之1215、251-18地號持分10080分之1215，且原告系爭土地持分迄今皆未曾出售於任何第三人。
⒊系爭土地並非共有自耕保留給其他共有人余清祥、余清財
、余清雲、余來明等人者。此由余清祥等人於申請案件遭被告駁回後，未再訴訟確認伊權利，即可證明之。且余清祥等人於86年12月間向台灣苗栗地方法院起訴請求就上揭土地確認耕作權存在事件，亦經該法院判決駁回確定在案，此有該案判決書為憑，亦非確認所有權，亦足以證明，系爭土地並非共有自耕保留未交換之土地。
⒋被告就原告請求按原告所有系爭土地之土地登記簿謄本記
載持分，核發具領系爭土地之徵收補償費同意書，以90年6月26日府地用字第9000055853號函復原告應於訴請司法機關判決確定應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜，內政部訴願決定亦認同被告見解而駁回原告訴願。被告拒絕發放補償費理由為：⑴系爭土地原係屬「共有自耕保留」尚未辦理持分交換移轉登記之土地，被告依「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」規定辦理，包括系爭土地在內等15筆共有自耕保留部分交換移轉登記公告期間原告等人提出不同意見書，被告二次召開協議，協議時雙方仍有異議，並經查訪承領人，仍無佐證資料乃將該申請案件駁回。⑵復因該等土地中尚有部分土地於放領後曾移轉買賣處分其土地權利，因已影響第三人，涉及私權爭執。⑶原告與訴外人等人於公告期間內以書面提出不同意見書，復經二次協調不成，且部分土地持分又經買賣移轉，涉及私權之爭執云云。
⒌惟查，據土地法第43條規定：依本法所為之登記有絕對效
力。所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴登記取得土地權利之第三人而設者。再參酌最高法院62年度台上字第2817號判例要旨所示「系爭耕地，係政府依實施耕者有其田條例第21條之法定程序放領與上訴人者，被上訴人如果認為放領有誤，應依同條第3款規定申請更正，被上訴人當時既未依法申請更正，事後不得任意主張放領錯誤。上訴人因政府之放領而合法取得土地所有權，在未經政府撤銷放領或依其他法定程序，塗銷其所有權登記以前，原審竟確認系爭耕地為被上訴人所有，殊有違誤。」得知，就本件徵收原告所有系爭土地，為政府徵收，政府地位似同第三人以被徵收土地之土地登記簿謄本記載之土地權利人為被徵收人，被告是代政府機關發放補償金者，豈可否定土地登記簿謄本記載公信力？系爭土地是否共有自耕保留地乃其他共有人余清祥等人與原告及其餘共有人間內部問題，被告是代發補償費用機關爾，豈可自兼仲裁者介入私人間私權問題乎？依據權源為何呢？內政部駁回訴願決定就此點未斟酌率爾駁回，誠屬率斷且違背系爭土地法規定。土地徵收補償費是以土地登記簿謄本上記載之權利人為發放對象，而被告僅是發放機關，只要執行發放補償費就好了，至於當事人間有無爭執，那是當事人間私法的問題，所以被告要求原告必須經過法院判決確定其應有部分，已超越被告為發放機關的權限。
⒍系爭土地，其他共有人余清祥等十人申請系爭土地是共有
自耕保留地應是全部歸伊十人所有，原告及其他登記簿上所記載共有人皆無權利云云，而向被告提出申請辦理交換移轉登記事宜。惟此乃余清祥等十人自我膨脹權利，妄想獨吞鉅額補償金所研究提出方法。原告及其餘共有人當然在公告期間內異議，並無不法之處。
⒎至於系爭土地共有人間是否有將伊持分處分賣渡給第3人
而未辦理移轉登記事宜，乃該賣渡之共有人與第3人間之情事，與原告又有何干涉？原告又非賣渡持分之人。且司法實務上認定補償費仍發給土地登記名義人，唯買受土地未受移轉權利人可以行使代位權代位名義人請求爾。被告是一補償代發機關，竟然介入自行扮演私法糾紛仲裁者，依法無據。內政部訴願決定以他人私下買賣糾紛遽為駁回原告請求之事由，誠為張冠李戴，決定之草率令人難以苟同。
⒏就被徵收上開土地原告每一筆土地持分明確，有土地登記
簿謄本記載為證，並無持分不明確的情事，土地登記簿謄本乃被告所屬地政事務所製作，具有法律賦予物權絕對效力，被告竟然否認自己的登記簿記載之公信力，要原告自行訴請司法機關判決確定原告應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜，司法機關怎能否定被告的登記絕對效力呢？此有台灣桃園地方法院87年度重訴字第1490號民事判決可資參照。被告自行否定自己是前所未聞，內政部訴願決定未審酌此點率爾駁回訴願，難令人甘服。
⒐原地號251與分割新地號251-5、251-14、251-15、251-17
、251-18等土地共有人不一。又分割新地號5筆土地登記簿所有權部欄第一行均註記分割保留土地轉載換發書狀字樣，並非註記自耕保留土地換發書狀字樣，足以得知上開五筆土地係屬地主保留地，而非地主自耕地。關於上開註記係因為實施耕者有其田一年後，現耕農民承買第10條規定地主保留之耕地時，得向政府申請貸款，其貸款辦法，由省政府擬訂報請行政院核定之，地主保留之耕地出賣時，現耕農民有優先購買權（同條例第12條）等緣故。查65年重造後系爭土地登記簿所載內容，均係照舊簿有效部分移轉，有系爭土地65年1月重造後土地登記謄本標示部登記次序壹備考欄記載為證。但查，重造系爭土地登記簿所有權部登記欄之原因均遭竄改成自耕保留土地換發書狀。按地主保留土地與自耕保留土地兩者所指對象不一，規範條文不同，且屬於第10條保留土地者方享有同條例第12條規定之待遇，故被告所屬苗栗縣通霄地政事務所於65年重造土地登記時未照舊簿有效部分確實轉載，而自行竄改為自耕保留土地，本不得對抗原告等其他共有人。原告確係本件徵收土地之共有人，又未曾將共有持分出賣與他人，被告並無權利扣留不發放補償費。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈依內政部80年5月31日台（80）內地字第932407號函頒之
共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點第2點規定：「所稱共有自耕保留部分者，係指於42年間，經政府依實施耕者有其田條例規定，徵收共有出租耕地，其中出租部分徵收後，自耕保留部分，未辦交換移轉登記之耕地」。同要點第3點亦規定：「辦理自耕保留部分交換移轉登記之程序如左：﹙一﹚申請。﹙二﹚審查及調查。（三）協議。（四）公告及通知。（五）登記。」。次依同要點第9點規定略以：「直轄市政府地政處或縣市政府於審查完竣後，應將審查結果及移轉登記內容公告30日．．．公告及通知期限內提出異議者，應邀集權利人協議．．．協議不成者，應將申請案件駁回。」，同要點第11點復規定：「自耕保留部分於交換移轉登記處理過程中倘遇有登記名義人設定或處分土地權利時，因已涉及私權爭執，登記機關即應．．．予以駁回．．．並俟司法機關判決確定，再據以辦理．．．」。本件因原告等於公告期間內以書面提出「不同意」之意見，復經被告二次協調不成，且部分土地持分又經買賣移轉，涉及私權之爭執，經被告於89年4月26日89府地權字第8900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解在案，故被告係依法辦理，並無違誤。
⒉復按改制前行政法院51年判字第89號及第226號判例意旨
，不動產所有權之爭執，應由普通法院審理，非行政機關所能處理，原告稱異議之人於台灣苗栗地方法院提出「確認耕作權」之訴，業經法院「駁回」乙節，因非屬「所有權」之判決，應與本件無涉。依據土地徵收條例第24條規定，因為土地登記簿其他登記事項記載「因實施耕者有其田部分徵收部分自耕保留，未辦妥逕為交換移轉登記之前，不得移轉或設定。」根據共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點之規定，必須由當事人提出申請協調分割，確認剩下的持分後，才有辦法發放補償費，土地登記簿謄本內其他登記事項，既已有記載爭議之事項，所以要經過法院確定判決釐清關係後才能作移轉動作，本件因為原告間協調不成功，產權還有爭議，所以要有確定判決，原告才能發放補償費。爰此，系爭土地因產權歸屬尚無從確定，故相關補償費亦無從據以發放。被告原處分函請原告於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦徵收補償費發放事宜，依法並無不合。
⒊系爭土地已列入實施耕者有其田條例復查表內，只是當時
尚未辦理完善而已。又系爭土地登記簿謄本所載「分割保留土地」就是要辦理自耕保留土地交換移轉登記之意，地政事務所係依苗栗縣政府88府地籍字第8800013196號函於相關登記簿備註欄註記「因實施耕者有其田部分徵收部分自耕保留，未辦妥逕為交換移轉登記之前，不得移轉或設定。」以收管制之效。本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告起訴意旨略以：原告共有坐落苗栗縣○○鎮○○段251-5、51-14、251-15（逕為分割後實際徵收地號為000-00-00、251-36、251-37）251-17、251-18地號等土地，由於交通部台灣省國道新建工程局為興建第二高速公路後續計畫西湖大甲段工程需要，經被告以87年2月17日以87府地用字第2955號函公告徵收在案。原告所有上揭5筆土地之應有持分均為10080分之1215，迄今皆未曾出售於任何第三人。上開土地並非共有自耕保留給其他共有人余清祥、余清財、余清雲、余來明等人，此由余清祥等人於申請案件遭被告駁回後，未再訴訟確認其權利，又渠等於86年12月間向台灣苗栗地方法院起訴請求就上揭土地確認耕作權存在事件經該法院判決駁回確定等節足堪證明。依土地法第43條規定及最高法院62年度台上字第2817號判例意旨，本件土地徵收補償費係以土地登記簿謄本上記載之權利人為發放對象，而被告僅為發放機關，尚不得逾權否定土地登記簿記載之效力。另原251地號分割之新地號251-5、251-14、251-15、251-17、251-18等5筆，其土地登記簿所有權部欄第一行均註記「分割保留土地轉載換發書狀」字樣，並非註記「自耕保留土地換發書狀」字樣，足證上開5筆土地係屬地主保留地，而非地主自耕地，上開登記係65年重造系爭土地登記簿所有權部登記欄時遭被告所屬苗栗縣通霄地政事務所竄改，本不得對抗原告等其他共有人，被告並無權利扣留不發放補償費。至土地共有人間私法上有否爭執與本件無涉等語，請求判決撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被告答辯意旨略以：本件被告於88年9月27日以88府地權字第8800083109號函辦理包括系爭土地在內等15筆共有自耕保留部分交換移轉登記公告，公告期間原告等提出不同意見書，復經被告二次協調不成，且部分土地持分又經買賣移轉，涉及私權之爭執，經被告於89年4月26日89府地權字第89900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解在案，揆諸內政部80年5月31日台（80）內地字第932407號函頒之「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點第2點、第3點、第9點及第11點等規定，並無違誤。次按不動產所有權之爭執，應由普通法院審理，非行政機關所能處理。又原告稱異議之人於台灣苗栗地方法院提出「確認耕作權」之訴，業經判決「駁回」乙節，因非屬「所有權」之判決，應與本案無涉。再依土地徵收條例第24條規定，因為土地登記簿其他登記事項有記載「因實施耕者有其田部分徵收部分自耕保留，未辦妥逕為交換移轉登記之前，不得移轉或設定。」另據共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點之規定，必須由當事人提出申請交換移轉，確認共有人之持分後，始能辦理發放補償費。又系爭土地登記簿謄本所載「分割保留土地」即須辦理自耕保留土地交換移轉登記之意，系爭土地已列入實施耕者有其田條例私有地自耕複查表內，且相關土地登記簿謄本內其他登記事項欄亦已有記載爭議之事項，自應經法院確定判決釐清法律關係後方能移轉。本件因為原告間協調未果，產權尚有爭議，故相關補償費亦無從據以發放等語，資為抗辯。
四、按「耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」實施耕者有其田條例（82年7月30日廢止）第22條第1項定有明文。又「關於民國42年實施耕者有其田時，部分出租部分自耕之共有耕地，其地籍上雖未辦理分割，但實地上其共有人間均已自行協議分管，由各分管之共有人自耕或出租，其屬出租部分，已就分管出租面積依法辦理分割徵收放領予現耕農民承領，該出租部分之土地所有權全部，並由出租之共有人受領該項徵收補償地價。由於出租共有人對上開共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，並應於上述出租部分經徵收放領移轉登記之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地所有權，一併依照實施耕者有其田條例第22條規定，逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有。惟當時實際執行上，對於上開殘餘自耕保留部分之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，以致其土地登記簿之記載，仍維持徵收放領前之共有權利持分狀況，而使自耕共有人之權益蒙受損害。為解決此一問題，前經台灣省政府報奉行政院台43內7512號令核示略以應將上述自耕保留部分之耕地所有權須逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有之內容，先行通知各權利人，俟無異議後，再憑逕辦移轉登記。‧‧‧」內政部65年10月9日 (65)台內地字第697215號函釋甚詳。準此，因實施耕者有其田之結果，部分徵收部分自耕保留之土地，未辦妥逕為交換移轉登記之前，其土地所有人之登記與事實不符，係因實施耕者有其田條例徵收出租耕地，而地主自耕保留部分未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有所致，故地政機關乃於土地登記簿其他登記事項欄記載：「因實施耕者有其田部分徵收部分自耕保留，未辦妥逕為交換移轉登記之前，不得移轉或設定。」字樣。是以類此情況，未辦妥交換移轉登記，乃係主管機關辦理實施耕者有其田之程序未完結所致，與各共有人私權移轉土地未辦理登記程序之情況截然有別，且其相關權利人之權益既已註明於土地登記簿，發放徵收補償費時自不能不顧及其權益。
五、次按「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準。
」、「徵收土地地價補償費之核發對象為徵收公告當時土地登記簿記載之權利人，土地為分別共有者，由共有人按其應有部分個別領取；土地為公同共有者，除法律或契約另有規定外，應得公同共有人全體同意始得領取。」土地法第228條第1項及土地徵收法令補充規定第9點第1款分別定有明文。而所謂「權利人」除所有權人外，尚包括他項權利人，系爭土地依臺灣省苗栗縣土地登記簿附記登記次序壹，其他登記事項欄已各載明「本筆係自耕保留地，在未辦理持分交換登記前不得設定及移轉」，為兩造所不爭執，並有土地登記簿影本在卷可證。而所謂「共有自耕保留部分」者，依共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點第2點規定係指「於民國42年間，經政府依實施耕者有其田條例規定，徵收共有出租耕地，其中出租部分徵收後，自耕保留部分，未辦交換移轉登記之耕地」而言。系爭土地報請內政部核准徵收後，被告於87年2月17日以87府地用字第2955號函公告徵收，但因原屬共有自耕保留尚未辦理持分交換移轉登記之土地，被告遂依「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」規定，於88年9月27日以88府地權字第8800083109號函為共有自耕保留部分交換移轉登記公告，公告期間原告提出不同意書。被告二次召開協議，因仍有異議，乃將該持分交換移轉之申請案件駁回。89年4月26日被告並以尚有部分土地於放領後曾經移轉、買賣、處分其土地權利，已涉私權爭執，以89府地權字第8900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解，且將未領取之徵收補償費辦理保管於台灣土地銀行苗栗分行，同時並於保管通知書內所附之補償費保管清單備註欄註明：「本筆係自耕保留地在未辦理持分交換登記前不得設定及移轉。」有保管通知書附被告「行政訴訟案原卷」（即其發回前答辯狀附件七）可考。嗣原告於90年5月15日以陳情書請求被告核發由其按土地登記簿之持分具領系爭土地之徵收補償費同意書，經核上開答復被告以90年6月26日府地用字第9000055853號函復：因涉私權爭執，請原告於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜，經與內政部80年5月31日台內地字第932407號函訂頒之「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」第9點、第11點規定尚無不合。
六、至原告主張系爭土地係屬地主保留地，65年重造系爭土地登記簿所有權部登記欄時，遭被告所屬苗栗縣通霄地政事務所將其註記「分割保留土地轉載換發書狀」字樣，竄改為「自耕保留土地換發書狀」字樣乙節，經被告訴訟代理人李永元即通霄地政事務所課員到庭否認，陳稱係依被告88年2月8日88府地籍字第8800013196號函辦理註記，並無竄改情事，復據被告提出系爭相關土地放領前後對照表為證，其上記載依私有地自耕複查表系爭土地係由他共有人自耕等情，又原告提出民國65年之土地登記簿謄本，並無「地主保留地」之記載，原告此部分主張尚乏依據。按土地登記由直轄市或縣（市）地政機關辦理之，但各該地政機關在轄區另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之，土地法第39條、土地登記規則第3條第1項規定甚明。本件相關登記更正事宜應由苗栗縣通霄地政事務所辦理，在未經更正前尚不能認定其記載為虛偽。本件原告申請更改註記亦經苗栗縣通霄地政事務所駁回在案，有該所94年2月2日通地一字第0940000826號函附本院卷可參。本件相關之土地登記簿既已明確註記係尚未辦理持分交換移轉登記之共有自耕保留地，而被告辦理共有自耕保留部分交換移轉登記，既因原告等共有人爭執致無從完成，則本件徵收補償費之核發對象尚有爭議，無從確定。又本件事涉私權爭執，原處分函請原告於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦徵收補償費發放事宜，於法並無不合。
七、綜上所述，原告所述各節俱無足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
第二庭 審判長 法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 3 月 11 日
書記官 孫庠熙