臺中高等行政法院判決
94年度再字第00010號再審原告 甲○○訴訟代理人 張績寶律師複代理人 張瓊文律師再審被告 交通部公路總局第二區養護工程處代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國92年1月24日交訴字第0920018566號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實
一、事實概要：再審原告以其所公同共有（應有部分8分之6，訴外人孫欽賢應有部分8分之2）坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-24地號土地（以下簡稱系爭土地）供台一線公路使用之私有土地，於民國（下同）91年9月16日向再審被告請求徵收補償暨給付該土地自64年4月起至91年9月止相當於每年租金之損害賠償，經再審被告以91年9月26日（91）二工用字第9126999號函復：「查本處於民國64年間為辦理台一線176k+394-180k+260段路基路面拓寬工程用地收購案，依當年台中縣清水地政事務所提供孫金波及孫欽賢所有台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-23地號土地內分割出道路用地面積0.0302公頃（再經清水地政事務所分筆登記確定為同段同小段118-24地號，面積0.0302公頃），並由孫金波及孫欽賢等2人與本局就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，及價款亦由孫君等2人於民國64年4月22日親自領取補償價款在案，故本案土地應請現土地所有權人本於契約履行所有權移轉登記於本局之義務，仍請依本處91年8月26日（91）二工用字第9123672號函配合本處辦理土地所有權移轉登記事宜。」再審原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院92年度訴字第137號判決駁回，再審原告提起上訴，亦經最高行政法院94年度判字第367號判決上訴駁回，再審原告於法定期間內，依行政訴訟法第273條第1項第9款及第14款向本院提起再審之訴。
二、兩造之聲明：㈠再審原告聲明求為判決：
⒈本院92年度訴字第137號判決及最高行政法院94年度判字第367號判決均廢棄。
⒉訴願決定及原處分均撤銷。
⒊再審被告應即依土地徵收條例第2章徵收程序規定，踐
行必要程序處置再審原告共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-24地號土地。
⒋再審被告應給付再審原告共有坐落台中縣○○鄉○○段
山子頂小段118-24地號土地所有權人新台幣（下同）901,941元，以及自92年2月20日起至該土地依第3項處置完成日止，每年按該土地當年申報地價百分之10計算之損害賠償。
⒌再審前第一審、上訴審及再審費用均由再審被告負擔。
㈡再審被告聲明求為判決：
⒈再審原告之訴駁回。
⒉歷審訴訟費用由再審原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠再審原告部分：
⒈按「徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計劃，並附
具徵收土地圖說及土地使用計劃圖，依前二條規定分別聲請核准」、「土地法第224條規定之徵收土地計劃書，應記明下列事項‧‧‧十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。」為行為時土地法第224條及同法施行法第50條第10款分別定有明文。又查行為時「台灣省公路局興辦工程收購用地須知」第9條：「收購私有土地，須先洽請該管市縣政府或鄉鎮公所召集各業主開會議價‧‧‧」、第10條：「前述土地經協商不成‧‧‧如經3次協議仍不成立，應即呈請徵收，不必協議，以免貽誤工期」之規定。經查本件原處分、訴願決定、第1審與第2審判決基礎之裁判，共同均認定兩造成立協議價購系爭土地，並受領價金、交付土地標的物，基於買賣契約關係，再審被告有合法使用系爭土地之權，而再審原告並無損失之事實，自無權請求徵收及損失補償，所請求為無理由而予駁回。惟，事實果真如此？兩造是否真有同意協議價購系爭土地？其不動產移轉契約證據何在？土地價金給付證明又何在？依據上開規定，不難有蛛絲馬跡可尋。又倘若兩造達成協議價購系爭土地，依前開規定再審被告因土地所有權人交付標的物占有系爭土地，自無聲請徵收核准必要，亦即無徵收占有系爭土地情形；惟查「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」足以證明兩造未有協議價購系爭土地之事實，再審被告占有系爭土地是基於徵購之法律原因並非協議價購，土地所有權人向再審被告具領的款項是土地徵購補償費而非土地買賣價款；按「補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所為之特別犧牲，國家自應予補償，以填補其財產被剝奪或其權能受限制之損失。」（大法官釋字第516號解釋文可資參照）。次查具領補償項目內容為地價補償與建築物、農林作物補償，益足證明系爭土地被徵收占有；又關於徵收補償費之發放，應以需用地人已經申請徵收並且核准為前提，而此項徵收既未經協議價購程序，又未依法申請核准，應屬違法徵收情形，其補償費的發放應是在強人政治主政背景下，利用鄉下人民的純樸、無知，恣意低價發放了事，導致違法徵收無從辦理土地移轉登記，以上本件事證已臻明確，再審被告占有系爭土地即係以違法徵收手段之占有，則原處分、訴願決定、第1與第2審判決之法律基礎業已動搖，其行政作為、裁判即失所附麗，應予廢棄。
⒉復土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法
保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。然徵收土地之要件及程序，憲法並未有規定，係委由法律予以規範，是以土地法第208條國家因交通公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地，即明定土地法第5篇土地徵收為本件行為時辦理土地徵收之法定程序規定。又基於法治國依法行政原則，行政機關有依法行政之義務，行政機關辦理土地徵收，自應依法定程序辦理，以符法治。惟本件徵收系爭土地，既如前述所言屬違法徵收情形，形成公法上侵權行為之侵害，土地之所有權人未免受公權力不法之繼續侵害，乃得依憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，以及援引民法上回復原狀之法理，自有公法上結果除去請求權，請求行政機關踐行土地徵收之法定程序，將不法侵害予以除去。然89年2月2日公佈之土地徵收條例第1條第2項前段土地徵收依本條例之規定，職是之故，本件請求再審被告踐行土地徵收條例第2章徵收程序之法定程序，將不法結果除去，洵為恰當、合理，合予敘明。
⒊依現行土地徵收條例規定，關於得請求徵收土地之公法
請求權利，限於該條例第3條規定之需用土地人及符合同條例第8條、第58條第2項規定之土地所有權人。本件徵收補償爭議，業經再審原告於第1審繫屬時聲請變更請求再審被告應踐行必要徵收程序處置系爭土地，在卷可稽；從而第2審判決主文：「上訴駁回」，判決理由為再審原告無權請求徵收，是此第2審判決理由與主文顯有矛眉，併予敘明。
⒋「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，被害人民就
其所受損害，並得依法向國家請求賠償」為憲法第24條明定，以及「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償」為大法官釋字第469號解釋可資參照；本件系爭土地既受再審被告違法徵收執行公權力之侵害，致土地所有權人喪失該土地自由使用、收益權能，形成公法上侵權行為之受害，依上開規定，受害土地所有權人自有依法請求損害賠償之權。又提起行政訴訟，得於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上給付，為行政訴訟法第7條規定設有明文，合此本件於訴訟程序中合併請求損害賠償，洵非無據。至於賠償請求多寡堪稱合理，因本件侵權行為受害標的為土地，受害利益為土地之使用收益損失，故請求相當系爭土地申報地價10%之租金收益之損害賠償，應屬合理；損害賠償金額總計901,941元。
⒌本件訴之聲明請求第3項，因發生原因的法律關係已由
再審被告協議價購的合法行為變更為再審被告違法徵收的違法行為，致使國家賠償責任由適法行為的損失補償變成公法上侵權行為的損害陪償。爰依行政訴訟法第281條再審之訴訟程序準用同法第111條第3項﹕「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更應予准許。」從而聲請變更本件訴之聲明第3項為再審被告應給付再審原告共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-24地號土地所有權人901,941元，以及自92年2月20日起至該土地依第3項處置完成日止，每年按該土地當年申報地價百分之10計算之損害賠償。
⒍按法院之裁判須以確定之事實關係為基礎，事實之關係
存否則須有足夠的證據使產生心證或確信。本件第1、2審之判決既依據再審被告卷附證物「用地收購補償費印領清冊」認定系爭土地所有權人孫金波既同意價購‧‧‧復於64年4月22日親自領取價金，並交付標的物與再審被告，再審被告自有使用系爭土地之權。惟，經查再審被告卷附證物「用地收購補償費印領清冊」之印領內涵為系爭土地之應給付地價補償費，證明原土地所有權人向再審被告具領的是地價補償費，而非土地買賣價金；按大法官釋字第516號解釋，補償乃因財產之徵收，為公共利益所為之特別犧牲，國家自應予補償，以填補其財產被剝奪或其權能受限制之損失。又徵收補償為高權行政行為，其補償費之發放應以需用地人已經申請徵收並且核准為前提，俟補償完竣依法囑託登記，免申報土地增值稅。則本件既為高權行政之徵收行為就非屬國庫行政私經濟的價購行為，兩造並沒有就標的物及價金互相同意而成立買賣關係，洵為明確，況且買賣行為並不產生補償之情形，是以依據「用地收購補償費印領清冊」證物，認定原土地所有權人向再審被告具領的是土地買賣價金之原處分、訴願決定、第1審與第2審判決，其認定明顯與卷載內容不符，分明故意涵攝錯誤。職此之故，據此作出協議價購系爭土地之錯誤解釋，其行政作為、裁判明顯有違誤。誠然，第1、2審判決就此足以影響判決之重要證物遺漏未詳加審酌，遽而作出違反事實之判斷，殊嫌率斷。
⒎復查「用地收購補償費印領清冊」係再審被告偽造之證
物，其用意在掩飾違法徵收之事實；蓋徵收補償為高權行政行為，其補償費的發放應以需用地人已經申請徵收並且核准為前提，俟補償完竣依法囑託登記，免申報土地增值稅；而協議價購乃國庫行政之私經濟行為，除兩造應訂立書面契約、給付價金外，更須申報土地增值稅，共同申報土地移轉登記，兩者為相間之二事。爰再以「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」證物，證明再審被告占有系爭土地的法律原因是徵購補償，而既為徵購補償就沒有收購補償之情事，加上收購行為並不產生補償之情形，亦即沒有收購補償費之名；以及再審被告既發給原土地所有權人「具領補償費聯單」收執，作為具領之證明，自無內部再以名實不符的「用地收購補償費印領清冊」作為印領證明之餘地，從而「用地收購補償費印領清冊」是再審被告自行偽造之證物，事證洵為確鑿。
⒏原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者、為判
決基礎之證物係偽造或變造者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服，行政訴訟法第273條第1項第9、14款定有明文。行政訴訟法第273條第1項第14款所稱「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」，係指足以影響判決基礎之重要證物，雖在前訴訟程序業已提出，然未經原判決加以斟酌者而言，最高行政法院92年度裁字第117號裁定參照。
⒐經核，原確定判決駁回再審原告之上訴，無非以系爭土
地業經再審被告於64年間辦理台一線176K+394-180K+260段路基路面拓寬工程用地時，依「台灣省公路局興辦工程收購用地須知」規定協議價購取得，基於買賣契約，再審被告就系爭土地有合法使用之權源等，資為論據。惟查，原審判決有就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌、為判決基礎之證物係偽造等違法情形，原確定判決遞予維持，亦有違誤，辯明如下：
⑴原審判決以及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項
第14款所定，就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之違法情形：
①原審判決以及原確定判決認再審原告請求徵收暨損
失補償，為無理由，無非以系爭土地業經再審被告協議價購取得，因認再審被告就系爭土地有合法使用之權源，為其論據。惟查，卷附之「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」足資證明再審被告占有使用系爭土地係基於徵收之法律關係，而非原審判決認定之協議價購，蓋系爭土地所有權人向再審被告具領者，乃土地徵收補償費，而非土地買賣價款，原審判決未注意及此，自有重要證據漏未斟酌之違法，原確定判決遞予維持，亦有違誤。又，需用土地人與土地所有權人協議價購程序係土地徵收之先行程序，屬審查土地徵收合法與否之要件事項之一，是再審被告於申請徵收前，自應依法踐行協議價購之程序，乃竟未為必要之先行程序，其徵收自屬違法，詎原審判決以及原確定判決就再審被告有無踐行土地徵收之先行程序乙節並未詳為審認，亦屬重要事證漏未斟酌。
②本件再審被告占有使用系爭土地係基於徵收之法律
關係：依卷附之「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」足資證明再審被告占有使用系爭土地係基於徵收之法律關係，而非原審判決認定之協議價購，蓋系爭土地所有權人向再審被告具領者，乃地價補償與建築物、農林作物之徵收補償費，而非土地買賣價款。
③本件徵收有未依土地徵收條例第11條之協議價購或
其他方式取得先行之違法或濫權。按土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而係最後不得已之手段，因之，土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時，始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、以公有土地互易，或以物之負擔或行政契約、聯合開發、捐贈等方式代替土地徵收時，土地徵收即欠缺必要性，為法所不許。是以，土地徵收條例第11條即明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」，足見徵收前之協議乃土地徵收之合法要件之一。又，協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律所規定「協議價購或其他方式取得」之最基本要求，不得僅具開會協議之形式，而無實質之意義與內容，始能謂與正當法律程序無違。另按，司法院釋字第409號解釋文釋示以﹕「土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制」，而土地徵收條例第11條之協議價購程序，即係土地徵收比例原則具體體現之制度，因之，協議價購在價格上，除土地徵收條例第30條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計畫前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優渥之價格為協議價購之價格，若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應協議價購程序之踐行，亦得修改獎勵金或救濟金發放規則，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，俾用地取得之協議價格具有彈性，殊不得率以上地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅能選擇接受或不接受一途，致使協議價購流於形式。總之，需用土地人應體認徵收係取得土地之「最後手段」，而非「優先手段」，為期土地徵收對人民財產權侵害之程度減至最低，參與協議之人員應不厭其煩予以溝通交涉，俾免協議價購徒具形式。經查，本件徵收並未踐行協議價購之先行程序，且再審被告即需用土地人亦未提出對協議價購之其他方式，如以地易地、設定地上權或其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，是本件徵收程序顯不合法。綜上，卷附之「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」足資證明再審被告占有使用系爭土地係基於徵收之法律關係，且由再審被告所提出之協議價購（再審原告主張應係徵收取得）之相關卷證（即土地登記謄本、複丈分割、合併結果清冊、地籍圖謄本、用地收購補償費印領清冊及土地業戶具領補償費聯單等資料），可知再審被告於申請徵收系爭土地前，未為必要之先行協議價購程序，徵收程序顯不合法，乃原審判決就此部分相關證物均漏未斟酌，致認事用法失入，而有行政訴訟法第273條第1項第14款所定之違法情形，原確定判決遞予維持，亦有違誤。退步言之，倘法院認再審原告主張本件再審被告占有使用系爭土地係基於徵收之法律關係，為無理由，然再審被告既主張系爭土地業於64年間辦理台一線176K+394-180K+260段路基路面拓寬工程用地時，依「台灣省公路局興辦工程收購用地須知」規定協議價購取得云云，自應就其所稱「協議價購」舉證以實其說，然綜觀再審被告提出之土地登記謄本、複丈分割、合併結果清冊、地籍圖謄本、用地收購補償費印領清冊及土地業戶具領補償費聯單等資料，均無法證明再審被告已履行「台灣省公路局興辦工程收購用地須知」第三節以協議方式收購私有土地有關之各項規定，乃原審判決就此部分相關證物均未詳為斟酌，難謂無行政訴訟法第273條第1項第14款所定之違法情事，原確定判決遞予維持，亦有違誤。⑵再按，為判決基礎之證物係偽造或變造者，依據行政
訴訟法第273條第1項第9款規定，當事人得向原高等行政法院提起再審之訴，台中高等行政法院與最高行政法院先後判決，均依據再審被告主張，略以系爭土地業經再審被告協議價購取得，因認再審被告就系爭土地有合法使用之權源，然本件再審被告占有使用系爭土地係基於徵收之法律關係，而非協議價購，有如前述，乃再審被告一方面提出足資證明取得權源為徵收關係之「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」，一方面卻又提出名實不符之「用地收購補償費印領清冊」，該「用地收購補償費印領清冊」實有行政訴訟法第273條第1項第9款情節之嫌。
⒑再審被告指稱其91年9月26日（91）二工用字第9126999
號函非行政處分，不得為行政爭訟之標的云云。惟查：⑴參照司法院大法官會議釋字第423號解釋意旨，行政
機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定而不拘泥公文書所使用之文字；茍其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即認係行政處分，而得為行政爭訟之標的，並有最高行政法院50年判字第21號判例及台北高等行政法院90年度訴字第278號裁判意旨可參。
⑵本件再審原告以其所有公同共有（應有部分8分之6，
訴外人孫欽賢應有部分8分之2）坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-24地號土地供台一線176K+394-180K+260段路基路面拓寬工程用地使用迄今，因而於90年9月16日向再審被告請求徵收補償暨給付該土地自64年4月起至91年9月止相當於每年租金之損害賠償，經被告以91年9月26日（91）二工用字第9126999號函覆：「查本處於民國64年間為辦理台一線176K+394-180K+260段路基路面拓寬工程用地收購案，依當年台中縣清水地政事務所提供孫金波及孫欽賢所有台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-23地號土地內分割出道路用地面積0.0302公頃（再經清水地政事務所分筆登記確定為同段同小段118-24地號，面積0.0302公頃），並由孫金波及孫欽賢等2人與本局就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，及價款亦由孫君等2人於民國64年4月22日親自領取補償價款在案，故本案土地應請現土地所有權人本於契約履行所有權移轉登記於本局之義務，仍請依本處91年8月26 日（91）二工用字第9123672號函配合本處辦理土地所有權移轉登記事宜」。本函再審被告對於再審原告請求之事項，雖未為具體准駁之表示，然由其敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自屬行政處分，得為行政爭訟之標的，再審被告主張該函非行政處分不得提起行政爭訟，並無可採。
⒒再審被告略以土地徵收僅國家始為徵收權之主體，一般
人民並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權云云，資為主張再審原告並無請求徵收之權利，惟查：
⑴法律規範之目的，通常係國家機關推行公共事務之權
限，而具有保護公共利益之特質，然倘就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果，以及社會發展因素等綜合判斷，該法規之規範目的除保護公共利益外，尚有保障特定人之生命、身體，以及財產等法益時，受保護之個人即因該法規而享有公法上權利，此係「保護規範理論」之當然結論。又行政機關大部分依法皆有行政裁量權限，然法律規定之目的不僅保障公共利益，更以保障特定人之利益為其目的時，行政機關即有義務為無瑕疵之裁量，裁量權因而萎縮至零，變成有義務為無瑕疵之決定，特定人因而享有無瑕疵裁量請求權，或請求為某一特定決定之公法上請求權，在此前提下，遂使行政機關負有特定作為或不作為之義務，以保障人民個別之生命、身體，以及財產等法益。
⑵準此，土地徵收條例第1條第1項規定：「為實施土地
徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例」，明白揭示該條例除保護公共利益外，兼有保障特定人財產法益之目的。再者，同條例第30條第1項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」（都市計畫法第49條亦採相同規定），說明被徵收之土地因受特別犧牲，應給予合理之補償，是依此而論，實不因一般徵收權之發動在於行政機關，即可解釋僅行政機關有徵收之裁量權限，而逕排除人民有請求行政機關徵收之權利。
又，被徵收之土地固受特別犧牲，依法應迅速給予補償，故土地徵收條例第30條第1項前段、土地法第233條第1項前段規定﹕補償費應於公告期滿後15日內發給之，而司法院大法官會議釋字第425號解釋：「土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久」，除明揭土地徵收條例第20條第1項前段、土地法第233條第1項前段所規定公告期滿後15日內發給補償費之法定期間應嚴格遵守之意旨外，更直指在「行政程序權具體化」之要求下，土地徵收倘未踐行該等程序要件，將導致徵收無效之法律效果（另釋字第513號解釋亦持相同見解）。職此以觀，土地徵收與既成道路同為土地所有權人受有特別犧牲，則基於事物本質之相同，應為相同之處理，亦即，受（相同）特別犧牲者，應受（相同）補償處理，是有關既成道路之補償在程序上自應比照前開規定辨理，方符「等則等之，不等則不等之」之法理，此徵諸釋字第400號解釋：
「行政機關以命令規定既成道路繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」，亦採相同見解即明，是既成道路依釋字第400號解釋理由書意旨，乃個人行使財產權應依法受社會責任及環境生態責任之限制，因該限制而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾因而受益，應享有相當補償之「權利」，其所稱補償之「權利」，自應係「公法上權利」，而非僅係國家立法及施政之指針，否則其所稱違反平等原則之理由安在？亦難以說明上開「權利」二字其意何指。
⑶再者，土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要
，興辦下列各款事業，『得』徵收私有土地﹕徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」，意指行政機關為貫徹行政目的，就是否徵收私有土地有決定裁量之權限，然既成道路之所有權人因受特別犧牲，則基於保護規範理論及平等原則之適用，行政機關之決定裁量權將受到限縮，不論要否徵收及徵收範圍均受限制，使裁量權萎縮至零，是行政機關基於平等原則，即有義務徵收已為公眾使用之既成道路用地，實甚明確。
⑷據上，保護規範理論為行政法規中判斷公法上請求權
之具體標準，是依土地徵收條例（包括土地法、都市計畫法相關規定）之規定旨趣，從保護規範理論之觀點而論，既成道路之所有權人（即指特定人，藉以區別一般人民並無「一般執行法律請求權」）受有特別犧牲，社會公眾因而受益，應認有請求徵收土地之公法上權利。職是，釋字第400號解釋所謂國家應依「法律」辦理徵收給予補償，並非指國家應由立法機關另外制定措施性法律或修正現行法規，方始賦予辦理徵收之權，而係依現行土地徵收條例相關規定即可辦理。換言之，基於保護規範理論，土地徵收條例第1條、第3條，及第30條第1項等規定即為釋字第400號解釋所指國家應依「法律」辦理徵收給予補償之法律依據，是再審被告指稱再審原告依法並無請求徵收之權利云云，尚非可採。
⒓解決補辦徵收之問題，方法不止於發放補償費一途，縱
令再審被告籌措財源確有困難，亦得以發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等方法以代替金錢給付，此觀釋字第400號解釋意旨即明，是再審被告執詞主張目前經費不足云云，顯係置人民之權益於不顧，非有理由。
⒔綜上所述，本件爭議法律關係已由再審被告合法協議價
購變成違法徵收，則原處分、訴願決定、第1審及第2審裁判的法律基礎即失所附麗，應予廢棄，再審原告基於憲法第15條保障人民財產權規定、公法上結果除去請求權，請求再審被告踐行法定徵收程序處置系爭土地，以及公法上侵權行為法律關係請求損害賠償，並無未洽。另本件確定終局判決既有判決基礎之證物被證明是偽造者，又有對足以影響判決之重要證物漏未斟酌，爰依行政訴訟法第273條第1第9款及第14款提起再審之訴，請求判決如聲明。
㈡再審被告部分：
⒈依據土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收
土地或土地改良物前，‧‧‧應先與所有權人協議價購或其它方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」即土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，又協議價購係徵收取得前之必要程序，即非經協議價購，需用土地人不得逕為申請徵收，換言之已同意協議價購之土地，即無徵收補償之適用，查卷附之用地收購補償費印領清冊影本於清冊內土地標示欄位已明確載有土地段別、地號、原有面積、用地面積等地籍資料，且於地籍圖上可明確標示出其範圍，符合物權客體上之特定性及獨立性，特定買賣標的物已至為明確，故兩造雙方之契約行為顯已成立，應符合並踐行民法第153條及第345條之規定，且系爭土地已為道路使用迄今將屆30年，其經時效完成而有公法上之公用地役關係，其性質係屬原始取得，此基於法律規定而原始取得之公用地役權，既是無負擔之權利取得，再審原告請求給付使用補償費，顯已違時效取得之立法意旨，且行政程序法第131條規定有關公法上請求權及民法第126條規定之金錢請求權，均因5年間不行使而消滅。而消滅時效，自請求權可行使時起算，故再審原告請求被告應給付系爭土地，自64年4月起至處置完成日止，依該土地當年公告現值百分之10計算之使用補償費，自無理由。
⒉再審被告於60年間辦理拓寬工程用地取得，係依據公路
局57年所訂「台灣省公路局興辦工程收購用地須知」辦理，即以契約方法先與土地所有權人協議價購（即買賣）獲得所需土地，若與土地所有權人經3次協議仍不成立即改以申請徵收方式辦理，以免貽誤工程，又經協議成立價購之土地及地上物，所需各項補償費再撥交當地縣市政府（或鄉鎮公所）代為發放補償價款及辦理土地所有權移轉登記事宜，故再審被告原處分卷所附「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」及「用地收購補償費印領清冊」等資料，謹作為當地縣市政府（或鄉鎮公所）代為發放價購款後與再審被告核銷憑證及日後佐證之資料，且無影響再審被告與各土地所有權人後續辦理買賣所有權移轉登記案件之進行（詳如原價購案內與再審被告完成土地所有權移轉登記之土地登記簿謄本影本計35張及地籍圖謄本1張，登記原因買賣），況本案系爭土地價購當年原土地所有權人孫金波及孫欽賢與再審被告既已採協議價購在前，且價購款業親自領取用印有案，並已交付該標的物予再審被告作為路基路面拓寬工程使用完畢，故依據民法第144條規定可見請求權的消滅時效完成後，債務人僅有拒絕給付的抗辯權，請求權並非消滅，債務人仍為履行之給付，不得以不知時效為理由請求返還，債權人自有權利受領，故本案當事人或現土地所有權人自應依民法第345條立法意旨，負移轉系爭土地所有權於交通部公路總局為是（因價購當年原土地所有權人孫金波及孫欽賢並未與再審被告完成訂立土地所有權移轉買賣契約）。
⒊按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。
」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之」為土地徵收條例第14條、第2條及第19條分別定有明文。
故本件再審原告訴之聲明土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府（參照最高行政法院92年度判字第24號）。基於上述再審原告請求徵收其所有系爭土地，該徵收處分之准駁權屬於內政部，再審被告非有權之處分機關，況再審原告不服再審被告91年9月26日（91）二工用字第9126999號函，因其函內容純屬通知再審原告應配合再審被告辦理土地所有權移轉登記之告知性質，自對再審原告不生行政處分，本案既無有效之行政處分存在，再審原告即無從提起訴願及行政訴訟。況本案系爭土地經原土地所有權人同意價購有案，且已領取其價款並交付標的物，其買賣土地之行為即已成立，因再審原告拒不辦理所有權移轉登記，是其為私權爭執事項，並非行政訴訟範圍，至屬明顯。
⒋人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬
促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。又系爭土地為行之多年「既成道路」，依司法院大法官會議釋字第400號解釋意旨既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收等語。惟該解釋內亦言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋文敘明：「‧‧‧各級政府因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，故再審原告主張之徵收請求權，顯違反上開之意旨。
⒌交通部公路總局經管省道公路系統中，尚未拓寬之私有
既成道路土地面積及所需用地取得經費龐大，故依財政考量，短期內要全面辦理補償取得，恐非易事，且有關既成道路私有土地之徵收補償，係屬全國性、政策性通案問題，為期公平原則，仍需俟全盤財務規劃後再分年、分期辦理，再審原告系爭土地亦符合該公用地役關係要件，雖經司法院大法官議決釋字第400號解釋：「有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，‧‧‧。」是以，交通部公路總局經管之省道公路系統中既成道路土地徵收所需經費，實非預算所能負擔，為維護整體社會公平性，目前交通部公路總局業已清查○○○區○○○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並擬具既成道路取得計畫函報交通部層轉行政院核辦，查該取得計畫業報奉行政院秘書長90年1月12日台89交36907號函復，請依行政院經濟建設委員會會商結論辦理-該會商結論（略）「‧‧‧應請公路局針對既成道路之分布情況及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等訂定優先順序及配套措施，將各年度計畫項目、面積及所需經費提報交通部在該部年度交通預算額度內作整體考量，勻支辦理」，故交通部公路總局業依行政院秘書長上揭函復意旨，於93年11月12日訂定「交通部公路總局經管私有既成道路土地取得方案」，除於辦理工程計畫時，應將其工程範圍內私有既成道路土地列入取得補償，本案所屬路段再審被告目前並無興辦計畫，所請辦理徵收乙案，無法依該方案第2點㈠項規定併入道路工程計畫時取得（詳如交通部公路總局經管私有既成道路土地取得方案）。
⒍綜上所述，再審原告所陳各點為無理由，請求判決如訴之聲明。
理 由
一、本件再審被告之代表人（處長）業已更換，再審被告陳明新代表人承受訴訟，於法無違，應予准許。
二、按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：... 九、為裁判基礎之證物係偽造或變造者。... 十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者。」、「第1項第7款至第10款情形，以宣告有罪之判決已確定，或其刑事訴訟不能開始或續行非因證據不足者為限，得提起再審之訴。」行政訴訟法第273條第1項第7款、第9款、第3項規定甚明。而所謂原判決就足以影響於判決之重要證物漏未審酌者，係指在前程序已經提出之證物，原判決未為調查，或未就其調查之結果予以判斷，且該證據確確足以影響原判決之結果者而言，若原判決業已於理由中說明其為不必要之證據，或不能為再審原告之利益採用者，則屬已加以斟酌。
三、有關再審原告依行政訴訟法第273條第1項第9款提起再審之訴部分：本件再審原告為如事實欄之主張，以再審被告於本院92年度訴字第137號及最高行政法院94年度判字第367號所提出足資證明取得權源為徵收關係之「公路局第二區工程處徵購大肚鄉土地業戶具領補償費聯單」與「用地收購補償費印領清冊」係名實不符，認該「用地收購補償費印領清冊」有行政訴訟法第273條第1項第9款偽造情節之情事，然再審原告所主張該為裁判基礎之「用地收購補償費印領清冊」係再審被告所偽造或變造已經宣告有罪之判決已確定，或其刑事訴訟不能開始或續行非因證據不足者之情形而提起再審之訴，再審原告僅空言主張，揆諸首揭規定，自非可採。
四、有關再審原告依行政訴訟法第273條第1項第14款提起再審之部分：
㈠本院92年度訴字第137號判決認定系爭土地早於再審被告
機關辦理上揭路段路基路面拓寬工程用地時，確依前述「臺灣省公路局興辦工程收購用地須知」規定協議價購取得，並於地政機關依據實際價購部分土地分割分筆登記為系爭地號土地，及地主孫金波、孫金賢領得價購款後，將系爭土地交付被告機關施工完成該項工程之事實，係以按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條規定分別聲請核准。」、「土地法第二百二十四條規定之徵收土地計畫書，應記明左列事項：‧‧‧十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。」為行為時土地法第224條及同法施行法第50條第10款所明定。又「收購私有土地，須先洽請該管市縣政府或鄉鎮公所召集各業主開會議價‧‧‧」、「前述土地經協議不成，應即依法呈請徵收，至須與業主協議幾次，方准呈請徵收，查土地法施行法第五十條第十款：『曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形』之規定，並未限定幾次，即協議一次後徵收，於法並無不合，惟為尊重人民權益，及不妨礙工程進行原則下，可徵求市縣政府（或鄉鎮公所）意見協議二次或至三次，如經三次協議仍不成立，應即呈請徵收，不必繼續協議，以免貽誤工期。」、「收購土地及地上物，一經達成協議，施工單位應即將所需補償費撥交市縣政府（或鄉鎮公所）代為轉發，並責成業主限期清除地上物，以利工程施工‧‧‧」，亦為行為時「臺灣省公路局興辦工程收購用地須知」第3節「以協議方式收購私有土地（包括地上物）有關各項規定」第9條、第10條第13條所規定，而系爭土地再審被告機關業於64年間辦理台一線176K+394-180K+
26 0段路基路面拓寬工程用地收購案，經地主孫金波（即再審原告及孫陳絨、孫欽沂、孫欽賢、孫西煙、孫西守之被繼承人，91年8月20日辦理繼承登記完竣—原因發生日期72年3月27日）、孫欽賢同意價購其等共有（應有部分各8分之6及8分之2）台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-23地號土地內土地面積0.0302公頃作為前開路段路基路面拓寬工程用地，並經台中縣清水地政事務所依據實際價購部分土地分割分筆登記（64年4月19日收件、同日登記完畢）為同段同小段118-24地號，面積0.0302公頃；該價購土地款復由孫金波及孫欽賢等2於民國64年4月22日親自領取補償並交付標的物與再審被告施工，完成該項工程等情，有土地登記謄本（系爭地號土地登記謄本「其他登記事項」上載由118-23地號分割轉載）、複丈分割、合併結果清冊、地籍圖謄本、用地收購補償費印領清冊及土地業戶具領補償費聯單（複丈清冊、印領清冊及補償費聯單內均明確載有土地段別、地號、原有面積、用地面積等地籍資料）附於原處分卷可稽，且為再審原告所不爭，而認定再審被告機關以其辦理系爭路段路基路面拓寬工程用地收購案時，系爭土地業由地主孫金波及孫欽賢2人與再審被告就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，價款亦由孫金波等二人親自領取在案，否准原告之申請，並無違誤。
㈡而最高行政法院94年度判字第367號確定判決亦以公共交
通道路之土地不得為私有，土地法第14條第1項第5款定有明文。此之不得為私有，係指公共交通道路之土地原為公有，不得變為私有而言（司法院院字第1802號解釋參照）；苟此項土地原為私有，則依同條第2項規定，得予徵收，惟尚非謂若仍維持私有，即違背該法條之規定。又行政院67年7月14日台67內字第6301號函示謂：「道路拓寬道路型態改變者，該道路範圍內之私有土地．．．，一律辦理徵收補償。」無非係重申於興辦交通事業時應遵守憲法第15條及土地法土地徵收一編有關土地財產權保障之規定，惟於興辦交通事業時，如取得私有土地之方法業已對私有土地所有權為完全之保障，自不因所採取之方法非為徵收，即謂係屬違法。次按土地徵收之補償，係因私有土地所有權經國家依法強制取得，致原所有權人受有損失，自應予補償；惟苟國家於就私有土地為占有前，業與該土地原所有權人成立買賣關係，並支付價金，則原所有權人即負有移轉土地所有權之義務，國家應循買賣法律關係為所有權移轉之請求，無須再予徵收；且原所有權人既已受領土地價金，即無何損失之可言，嗣後自不得請求為補償。
查被上訴人（即再審被告）於64年間辦理台1線176K+394至180K+260段路基路面拓寬工程，經徵得系爭土地原所有權人孫金波、孫欽賢同意價購其等共有系爭土地內面積0.0302公頃土地作為前開路段路基路面拓寬工程用地，並經臺中縣清水地政事務所依據實際價購部分土地完成分筆登記為同小段118之24地號，面積0.0302公頃；該價購土地款復由孫金波及孫欽賢等2人於民國64年4月22日親自領取，並交付標的物與上訴人施工，完成該項工程，惟被上訴人（再審被告）因故未辦理所有權移轉登記，嗣孫金波於72年3月27日死亡，上訴人（按即再審原告）於91年8月20日辦畢繼承登記。系爭土地原所有權人孫金波既已出賣系爭土地與被上訴人（再審被告），並受領價金，即有移轉系爭土地所有權及交付系爭土地與被上訴人之義務，被上訴人（再審被告）對孫金波或其繼承人即本件上訴人即有請求移轉系爭土地所有權及交付系爭土地之權，孫金波嗣依契約交付系爭土地予被上訴人（再審被告），被上訴人（再審被告）自有使用系爭土地之權，而孫金波及上訴人（再審原告）就系爭土地已無任何損失，自無請求被上訴人（再審被告）補償之權。至關於系爭土地所有權部分，被上訴人雖未於移轉登記請求權罹於時效消滅前，完成移轉登記，上訴人（再審原告）得拒絕移轉系爭土地所有權予被上訴人（再審被告），惟上訴人（再審原告）並無損失之事實並不因之變更。再本件兩造協議價購系爭土地，雖未完成書面契約之簽訂，及尚未完成移轉登記，不生物權變動效力，惟被上訴人（再審被告）已得對上訴人（再審原告）請求完成書面契約之訂立，或逕行請求完成移轉登記，及使用系爭土地，則被上訴人（再審被告）是否已取得系爭土地所有權，對本件上訴人（再審原告）無權請求徵收及損失補償，即不生影響。
㈢從而該用地收購補償費印領清冊及土地業戶具領補償費聯
單係前揭訴訟程序業已提出之證物並經原判決就其調查之結果予以判斷，再審原告復以原判決上開證物為就足以影響於判決之重要證物而漏未斟酌，提起再審之訴，依上揭規定及說明，即無可採。
五、綜上所述，再審原告所訴均非可採，本件再審原告提起本件再審之訴，再審理由，應予駁回，有本件再審之訴既經駁回，再審原告請求再審被告應即依土地徵收條例第2章徵收程序規定，踐行必要程序處置再審原告共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-24地號土地及再審被告應給付再審原告共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段118-24地號土地所有權人901,941元，以及自92年2月20日起至該土地依第3項處置完成日止，每年按該土地當年申報地價百分之10計算之損害賠償等項，即失所附，亦應併予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 29 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 9 月 29 日
書記官 邱 吉 雄