臺中高等行政法院判決
九十四年度簡字第三四號原 告 甲○○訴訟代理人 陳淑芬 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年六月十五日農訴字第○九三○一一三五四○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定關於處原告新台幣壹拾萬元之罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴原告於民國九十二年十一月五日擬具簡易水土保持申請書，向被告申請於苗栗縣○○鄉○○○段二九二－四一、一二二－一號土地，施作駁坎長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約二˙六公尺，經被告於九十二年十一月二十四日准予水土保持處理與維護。嗣經被告於九十二年十二月二十四日及九十三年一月六日派員實地勘查結果，除與原核定現場位置不符外，另有擴大整地作為停車場之嫌，施工中之擋土牆長約五十三米、高約三米，土方量堆積約二、五○○立方公尺，同段一二二－一號土地開挖整地約一七○平方公尺。被告以原告違反行為時水土保持法第二十三條及第十二條第一項第二款之規定，除於九十三年一月二十八日以府農保字第○九三○○○八五九三號函裁處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，命其應立即停止一切非法開發使用行為，並應將擋土牆鋼筋拆除，恢復原狀，同段一二二－一地號恢復原狀並植生，原告不服，提起訴願，經訴願決定將原處分命原告「拆除擋土牆鋼筋、恢復原狀，及苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地恢復原狀並植生」部分撤銷，其餘部分訴願駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定關於裁處原告十萬元罰鍰部分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨及補充理由略以：
一、按水土保持法第四條條文「該土地之經營人、使用人或所有人」之排列次序得知，水土保持義務人，應先要查有無經營人、使用人，若皆無最後才是輪到所有人。若有違反水土保持之情事，處罰對象亦是先查有無經營人、使用人，若皆無才處罰所有人。
二、訴外人丙○○於九十二年四月十八日以在其所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○○號等土地上要興建「明永堂廟」為由，願將其所有同段一二二－六地號土地內約二三五平方公尺分割給予原告及兩位兄長邱瑞臺、邱瑞嵐共有，換取原告及兩位兄長拋棄上揭一二二－二一地號土地上之繼承所得之地上權。九十二年十月二十日丙○○又以土地法修改為由，要將前揭九十二年四月十八日土地交換協議改為土地捐贈協議，並由丙○○負責在同段一二二－一地號內如附圖所示位置彩紅色部分構築駁坎，且原告與兄長等三人將附圖編號Ｃ部分土地換贈給丙○○，嗣後丙○○取得原告及兄長兩人的同意，利用原告名義申請在二九二－四一與一二二－一地號土地上施作駁坎等簡易水土保持，經被告核准在案。
三、原告是水土保持名義上申請人，被告受理申請時，於九十二年十一月二十日至現場會勘時，係實際申請人丙○○引導被告承辦員丁○○到現場勘查，指出伊申請施作駁坎位置，原告實際不知被告核准位置。又丙○○施作位置係二九二－四一與毗鄰一二四－二號土地界址上，施作之工程且係擋土牆不是駁坎，長有五十三公尺、高三公尺，堆置土石長約五十公尺、寬約十五公尺、高約三公尺，土方量二、二五○立方公尺，另堆置三堆土石約二五○立方公尺，土方量總計約二、五○○立方公尺，土石來源丙○○擅自同段二九二－二九號土地，將原告道路堵住，阻斷與二九二－三五號土地通路。被告九十二年十二月二十四日會勘現場，發現施作位置與核准位置不同，且施作工程長、寬、高亦與核准不同而撤銷原核准案，是原告並非違反水土保持義務人，被告不應裁罰。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按依行為時水土保持法第四條、第八條及第十二條第一項、第二十三條第一項、第三十三條第一項第二款之規定，本件原告未依原核定計劃實施，在苗栗縣○○鄉○○○段二九二－四一、一二二－一號山坡地內擴大整地，有興建擋土牆作為停車場之嫌，施作位置亦與原核准位置不同，原核准長度約二十九公尺，實際施作長度約五十三公尺，其違規事實至為明顯。
二、原告雖辯稱「丙○○取得原告兄長兩人同意，利用原告名義申請二九二－四一與一二二－一號土地施作駁坎等簡易水土保持」，惟查本申請案件，被告於九十二年十一月二十日現場會勘時，由原告親自簽名確認在案，依行政程序法第二十條，申請人為當事人之規定，水土保持法相關規定土地所有權人即為水土保持義務人，故原告仍為水土保持義務人之處分對象，仍應受水土保持法之規範，其違規事實洵堪認定。至原告稱處罰對象應先查明有無「經營人、使用人」部分，被告另案以九十三年七月六日府農保字第○九三○○六九五八七號函處分行為人丙○○在案，本件處分原告，揆諸旨揭規定並無不合。
理 由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地．．．。」又「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境評估審查結果一併送核：從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，．．．。」分別為行為時水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十二條及第三十三條第一項第二款分別定有明文。
二、經查，原告於九十二年十一月五日擬具簡易水土保持申請書，以修築道路為開發目的，向被告申請於苗栗縣○○鄉○○○段二九二－四一、一二二－一號土地，施作駁坎長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約二˙六公尺，經被告於九十二年十一月二十日會同原告至現場勘查，會勘紀錄記載為本案為自然邊坡，前因颱風災害，造成邊坡崩塌，邱君為穩定邊坡，擬興建駁崁等語，被告於同月二十四日以府農保字第○九二○一一八一四○號函准予施作上開駁崁並應注意水土保持處理與維護，有水土保持申請書、會勘紀錄及該函在卷可佐。準此，原告擬定簡易水土保持申請書，因修築農路或整坡作業之需，向被告申請之範圍，自限於在上開邊坡施作長約二十九公尺、深約一˙二公尺、高約二˙六公尺之駁崁。嗣經被告於九十二年十二月二十四日及九十三年一月六日二度派員至實地勘查結果，依該二次會勘紀錄，除施作地點與原核定現場位置不符外，另有擴大整地作為停車場之嫌，施工中之擋土牆長約五十三米、高約三米，土方量堆積約二、五○○立方公尺，同段一二二－一號土地開挖整地約一七○平方公尺。另被告與訴外人丙○○於本院九十三年度訴字第五六○號水土保持法事件審理中均稱現場施工地點確與原核准位置不符（該案九十四年二月十六日言詞辯論筆錄），現場照片（同卷三六至四六頁）亦顯示在路旁而非邊坡興建擋土牆，擋土牆內再置大量土石，土石與擋土牆高度相若，土石呈平整形狀，衡情應作為停車場之用，丙○○亦稱其與原告交換土地係為興建停車場之用，足見現場除施作位置及項目與上開被告核准簡易水土保持之內容均不相符。
三、次按水土保持法第三十三條第一項第二款所規定之違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，二者要件及意義並非相同。未先擬具水土保持計畫者，係指水土保持義務人於上開規定地區之治理或經營、使用行為，未事先向主管機關申請核可而逕行開發行為；另未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，則指有事先向主管機關申請核准，於依主管機關所核准之位置及開發目的施作中，未依核准內容為水土保持之處理與維護。是本件在上開地點所興建之停車場，既與原告向被告申請水土保持計畫之位置及施作項目，均不相符，已如上述，則本件應屬未事先向主管機關申請水土保持計畫核可，而逕行為開發之行為。
四、又行政處分以書面為之，應記載事實、理由及其法令依據，為行政程序法第九十六條第一項第二款所明定，且事實欄之記載與行為人之實際違章情節相符，並與理由及法令依據三者應一致，此為法治國家基本法理。本件原處分違規事實欄記載：「未依本府九十二年十一月二十四日府農保字第○九二○一一八一四○號核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護。」，處分理由及適用法令欄則記載未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，認為上開地點所施作之擋土牆工程，原告有事先向被告申請，而未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，與本件施工地點及項目未事先向主管機關申請水土保持計畫核可而逕行開發之情形不合，且上開施作工程為訴外人丙○○並非原告，為丙○○所陳稱該工程由其僱工施作在卷，至其另稱係受原告指示施作，惟依卷附丙○○與原告等與其他土地共有人簽訂之土地交換協議書及土木工程暨土地捐贈協議書（本院卷十六及十八頁），丙○○與原告等交換土地之目的在於由丙○○在同段一二二－一號土地興建寺廟基礎工程，由原告此方取得同段一二二－六號土地，而依上述在同段一二二－一號土地所興建工程之狀況係作為停車場之用，因依協議書之規定，原告已將提供該土地為丙○○所有，自無再指示丙○○在其已交換出去之土地上之工程如何施作之必要，足認該工程係丙○○個人所為。是被告以原告未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，處罰鍰十萬元，原處分事實記載與實際違章情節不符，而有違誤。
五、綜上所陳，原處分關於處罰原告罰鍰十萬元之部分，有上開違誤，訴願決定對此部分予以維持，亦有未合，原告請求原處分及訴願決定此部分均予撤銷，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告依據本件違章事實，另為適法之處分，以維持法制。另依行政院農業委員會九十二年七月二十五日農授水保字第○九二一八一六八四八號函說明水土保持法第四條規定．．．本案違規行為人應可視為前揭條文及函釋所稱「使用人」而得為裁罰之對象，至於土地所有權人若非實際違規行為人，應無裁罰之必要。本件經本院撤銷上開罰鍰後，由被告另為處分時，亦應查明本件違章行為雖由丙○○為之，原告對於丙○○之行為有無知悉及協助等情，依該函釋意旨而為處分，另本件事證已臻明確，爰不經言詞辯論，逕以判決，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 三 月 四 日
法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 九十四 年 三 月 四 日
書記官 王 永 慶