臺中高等行政法院判決
94年度簡字第00067號原 告 甲○○被 告 彰化縣員林鎮公所代 表 人 乙○○上列當事人間因災害救助事件，原告不服彰化縣政府中華民國94年2月3日府法訴字第0930229118號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告在所有坐落彰化縣○○鎮○○○段271之2至25地號等24筆林業用地上種植荔枝，因敏督利颱風遭受災害，爰依行政院農業委員會（下稱農委會）93年7月I3日農輔字第0930050726號函向被告機關申請發給農業天然災害現金救助，經被告機關以前開土地為林業用地，非屬救助範圍為由，以93年8月4日20605號通知原告審查不合規定，不予現金救助。原告不服，申請複查，經被告機關個案函詢後，依據農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號函及彰化縣政府93年1O月18日府農育字第0930197079號函，以前開林地內種植之荔枝並未與其他造林樹種混植，與林業用地使用規定不符，乃以93年10月22日員鎮農字第0930029924號函否准所請。原告仍表不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.按農業天然災害救助辦法係依據農業發展條例第60條第1項及第2項規定定之，該辦法第6條規定「天然災害發生後，中央主管機關得視農業損失嚴重程度，公告救助地區、農產品項目、生產設施及救助額度，以辦理現金救助及低利貸款。」故93年7月因敏督利颱風造成之農業損失救助事項，由農委會發布實施，復基於「敏督利颱風造成農漁業災害，因道路交通及通訊修復，陸續有災情傳報，為減輕受災農漁民損失，同意增列現金救助項目。」緣由，農委會以93年7月13日農輔字第0930050726號函增列救助項目在案，按該函附表「農業天然災害現金救助項目及救助額度標準表」規定，原告所種植之荔枝樹，原屬該表壹、農作物部分之「四、果樹」項目 (按該表果樹項目僅將檳榔除外)，既屬上揭農委會函公布之救助範圍，原告請求當依法有據。
2.農業天然災害救助辦法之立法目的，本係依農業發展條例第60條第1項「農業生產因天然災害受損，政府得辦理現金救助、補助或低利貸款，並依法減免田賦，以協助農民迅速恢復生產。」為規範意旨，而授權中央主管機關視「農業損失」嚴重程度，決定救助地區及農產品項目等等以辦理現金救助及低利貸款。該辦法所稱「農業損失」之範圍，依第9條明訂「本辦法所稱農業損失包括農作物、畜禽、林業及養殖漁業損失。」故依該辦法公佈實施之農委會農輔字第0930050726號函之救助範圍自應以該辦法所定者為準據。原告依農委會上揭函示申請發給農業天然災害現金救助，自屬合法，並符合農業天然災害救助辦法及農業發展條例相關規範及立法意旨。
3.訴願決定逕以農委會93年4月29日農輔字第0930121244號函釋作為駁回訴願理由之一，當屬違誤。按農委會農輔字第0930l21244號函就其法律性質而論，僅屬於行政機關內部函令釋示，為規範行政體系內部事項，不直接對外發生效力，而與人民之權利義務無直接關係，然訴願決定逕以農委會該函作為審核符合農業天然災害救助辦法受救助資格之限制，當屬無據。蓋農業天然災害救助辦法依農業發展條例授權訂定，已如前述，依該辦法第6條規範意旨，由中央主管機關視農業損失嚴重之程度定之，是原告依農委會農輔字第0930050726號函申請發給農業天然災害現金救助，被告機關即應視個案情況予以調查審認，而非引據農委會農輔字第0930121244號函逕駁回之。尤農委會農輔字第0930121244號函係行政機關內部函令釋示，無拘束人民權利義務之效力，自無引據為對原告請求國家給付行政之權利限制要件，否則當屬對原告請求救助之限制條件，自非符合法律保留原則，當無置疑。
4.訴願決定機關以原告未依農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號函，以林地內種植荔枝未與其他造林樹種混植為由，認原告於林業用地上種植與林業用地使用規定不符等情，顯有違誤。查農委會林務局92年固修訂「國有林事業區租地造林數種表」放寬可種植少數特定果樹類，其中涵蓋荔枝在內，但認需與造林木為主均勻混植、造林木每公頃600株以上，惟此係農委會林務局以「國有林租地造林」為規範主體所為函釋，與本案迥不相涉，非如本案以「農業損失救助」為請求主體，是本案認定自應就是否符合農委會農輔字第0930050726號函救助對象而為個案具體認定，而非引以不相關連之論據為比附援引。又農委會農輔字第0930050726號函係屬行政機關內部函釋，其對外就人民權義本無生拘束效力，訴願決定引之為限制原告申請救助之論據，當屬違誤無疑。
5.原告曾於訴願程序提出彰化縣社頭鄉、芬園鄉就地目林之林業用地作物荔枝，經依法申請，全部核准發放果樹災害現金救助乙節，被告是否有違行政程序法第6條行政行為之平等原則：
⑴按依法行政原理、法治國平等原則及行政自我拘束原則
而言，國家機關本應依法行政，一體適用法令，而以具體標準為相同適用，固雖就個案同基於天然災害申請救助為個別審查認定，但若情節相同自應為相同處分，方符合上開原理原則。
⑵然原告由同業得知彰化縣其他鄉鎮作物荔枝，經風災核
准發放災害現金救助等情，被告機關實應按訴願法第67條第1項規定，以公權力實施調查，調閱彰化縣社頭鄉公所及芬園鄉公所申請及核准資料，而非將舉證之不利益逕歸於原告，反認按訴願法第67條第3項已予原告陳述意見，但原告卻無提供明確具體之個案供被告機關查證云云而為駁回，當屬被告機關以武器不平等原則戕害原告之程序保障，不公平之至，顯違行政程序法第9條對當事人有利及不利情形一體注意原則。
6.農業發展條例授權訂定之農業天然災害救助辦法，本屬法治國之福利行政 (或稱給付行政)，係基於確認國家負有生存照顧之義務，進而主張國家應採取行政上措施，改善社會成員之生存環境及生活條件，本案肇因於天然風災，導致原告農作受損、災情慘重，原告依法請求國家機關救助給付，符合法治國福利行政之法理無疑。
7.餘者原告引述訴願程序之主張，並請依行政訴訟法第133條調查證據，判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
1.按行政院農業委員會93年7月13日農輔字第0930030726號函之意旨，係針對敏督利颱風造成農漁業災害，為減輕受災農漁民損失，所檢具農業天然災害現金救助項目及額度之函令，故並非凡在敏督利颱風期間所受到的農漁業災害，均可依該行政命令申請現金救助，仍待行政機關針對具體個案實質審查是否符合現金救助標準。又農委會林務局93年9月1日林造字第0931616500號函亦明文揭示：農業天然災害現金救助之意旨，係為使受災損失嚴重之農民獲得適當協助，如經公告為農業天然災害現金救助辦理地區，即可依農業天然災害救助辦法規定辦理現金救助，救助對象為實際從事農、林、漁、牧，且未違法使用土地、水源及設施者，對於違法使用 (如超限利用等)、竊占之土地，並未納入現金救助範圍。是以本案申辦地點，如未違法使用或竊占，即可依農業天然災害現金救助辦法相關規定辦理。經查，被告係根據農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號及彰化縣政府93年10月18日府農育字第0930197079號函示，及非都市土地使用管制規則規定「林業用地」之容許使用項目未包含農業使用，是以林地內種植之果樹，除柿子、橄欖、龍眼、檬果等限林業經營方式種植，梅、李及荔枝等每公頃應混植造林木600株外，其餘果樹類依規定不得種植為依據，實質審查本件申請案，因本案林地內種植之荔枝並未與其他造林樹種混植，與林業用地使用規定不符，故無法同意發給原告林業現金救助，完全根據個案事實及適用法令之結果所為之合法處分，並無認事用法違誤之處。
2.被告係經現場勘查後所得結果，而為前開認定，並根據該認定結果，基於依法行政原則，否准原告請求，至於彰化縣其他行政機關對於其他個案審查結果為何，並不能拘束被告對於本件個案之效力，是無違反平等原則或行政自我拘束原則之處。又被告對於本件審查結果之認定，經原告不服向彰化縣政府提起訴願後，亦遭訴願駁回，故被告亦引用彰化縣政府訴願決定書之決定理由。原告提起本件訴訟，應無理由，請判決駁回之。
理 由
一、按「本辦法救助對象，係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人。前項救助對象，有下列情形之一者，不予救助：．
．．二、使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用．．．各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」農業天然災害救助辦法第5條第1項、第2項第2款及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項分別定有明文。又「有關農民在編定為『林業用地』之土地種植果樹，受天然災害時可否申請救助案，林業用地應該造林，不得種植果樹，違者不予救助。請查照。」、「說明2、⑴．．．經查台灣地區目前業依區域計畫法及都市計畫法規定，全面劃定使用分區或辦理用地編定，並依分區別及用地性質，實施土地使用管制，對於上開不屬於農業用地地區仍作農業使用者，依據分區管制精神，已非屬應鼓勵從事農作之地區，故不宜列入農業天然災害救助範圍．．．⑶依『非都市土地使用管制規則』第6條規定：『非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用』；既經編定使用地類別為『林業用地』，則應依其所訂之容許使用項目使用，不能作為農作使用種植農作物。．．．」亦分別經農委會84年4月21日84農輔字第0000000A號及93年4月29日農輔字第0930121244號函釋在案。又上開函釋係農委會就法規內容所為之補充解釋，並無違法律保留之原則，自得予以引用。
二、經查，因敏督利颳風造成農漁業損害，政府為減輕受災農漁民損失，農委會乃以93年7月13日農輔字第0930050726號函通知受災地區之縣政府受理農民申請辦理現金救助。按農委會93年7月13日農輔字第0930030726號函之意旨，係針對敏督利颱風造成農漁業災害，為減輕受災農漁民損失，所檢具農業天然災害現金救助項目及額度之函令，故並非凡在敏督利颱風期間所受到的農漁業災害，均可依該行政命令申請現金救助，仍待行政機關針對具體個案實質審查是否符合現金救助標準。彰化縣雖被列為農業天然災害現金救助辦理地區，原告所種植之荔枝亦因敏督利颳風造成損害，然能否請領農業天然災害現金救助，仍須符合相關法令規定，方能准予現金救助。本件原告種植荔枝所坐落之該24筆地號土地，其地目為「林」，使用分區為「山坡地保育區」，使用地類別為「林業用地」，有土地登記謄本附於訴願卷可稽。按非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1之規定，林業用地之容許使用項目並未包含農業使用，自不能在林業用地上種植農作物，是原告在林業用地上種植荔枝，已違反非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，揆諸首揭法條規定及農委會函釋意旨，被告機關未同意發給原告農業天然災害現金救助之處分，並無不合。次查，林業用地不得做為農業使用種植農作物，已如前述，惟查農委會林務局92年修訂之「國有林事業區租地造林數種表」放寬可種植少數特定果樹類，其中涵蓋荔枝在內，但需與造林木為主均勻混植，造林木每公頃600株以上。被告機關乃於93年9月17日以員鎮農字第0930026514號函請彰化縣政府釋示有關私有林地可否比照「國有林事業區租地造林數種表」果數類之規定，經縣府層轉農委會林務局請示，案經該局以93年10月13日林造字第093l656263號函示：「依據非都市土地使用管制規則規定，『林業用地』之容許使用項目未包含農業使用，是以林地內種植之果樹，除柿子、橄欖、龍眼、檬果等限林業經營方式種植，梅、李及荔枝等每公頃應混植造林木600株外，其餘果樹類依規不得種植。本案林地內種植之荔枝並未與其他造林樹種混植，與林業用地使用規定不符，歉難發給林業現金救助。」在案。而被告機關因現場勘查原告前開林業用地種植荔枝，並未與其他造林樹種混植，進而依據該函否准所請，亦無不合，此有被告機關93年9月I7日員鎮農字第0930026514號、彰化縣政府93年10月18日府農育字第0930197079號函及農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號函附卷足憑。原告稱原處分援引國有租約林地相關法規，與原告私有林地不相關，顯然違背農委會93年7 月13日農輔字第0930050726號函等語，亦有誤解。再查，原告又稱彰化縣社頭鄉、芬園鄉就地目林之林業用地，作物荔枝，經依法申請，全部核准發放果樹災害現金救助，有案可查乙節，惟查能否請領敏督利颱風農業天然災害現金救助，係就個案審查，不因他案而拘束本件之處分，況若原告所指他案縱與本件原告之情形完全相同，則原告亦不得主張違法之平等原則，而請求被告援引辦理。
三、綜上所述，原告上開主張，均不足採。被告否准原告之申請發給農業天然災害現金救助，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。至兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 2 日
第三庭法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 5 月 2 日
書記官 王 百 全