臺中高等行政法院判決
94年度訴字第124號原 告 甲○○訴訟代理人 張繼準 律師被 告 台中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因指定建築線事件，原告不服內政部中華民國94年1月7日台內訴字第0930008423號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告九十三年八月十三日申請指定建築線事件，應依本判決之法律見解另為處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同） 93年8月13日向被告機關申請其所有臺中縣○○鄉○○○段4-72、4-73、4-74地號土地，指定建築線，經被告機關以93年9月13日府建城字第0930239805號函復：「．．
．二、查『高速公路豐原交流道附近特定區計畫』係於66年8 月12日發布實施，台端所有坐落之房舍於62年興建，顯係於都市計畫發布實施之前建築，自不受都市計畫之限制；惟該都市計畫第二次通盤檢討於89年4月25日以府建城字第 105967號函發布實施，台端所有之土地即面臨『鐵路用地』，致未臨接計畫道路及現有巷道。．．．。」原告不服，以其所有臺中縣○○鄉○○路 ○段○○○巷○○弄○○號房屋，係坐落臺中縣○○鄉○○○段4-72、4-7
3、4-74地號土地上，其上房屋係於民國 62年間興建，當時即曾指定建築線，領有建照，並完成建物登記，上開房屋前即○○○鄉○○路○段○○○巷，該巷道於上開房屋興建即已存在，且供附近居民通行，可達中山路，為既成巷道。因上開房屋已逾30年，且經 921地震，年久失修，故欲建築房屋向被告機關申請建築線，自得依原建築線申請指定建築線，卻遭駁回，影響原告權益至鉅云云，提起訴願，又遭駁回，遂提起本件行政訴訟，請求如其聲明。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、訴願決定及原處分均撤銷。
（二）、台中縣政府應對原告所有台中縣○○鄉○○○段4之72、4之73、4之74地號土地指定建築線。
二、被告聲明求為判決：
（一）、原告之訴駁回。
（二）、訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨及補充理由略以：
（一）爰原告所有坐落台中縣○○鄉○○○段 4之72、4之73、4之74等三筆土地上之台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○○號房屋（以下簡稱為系爭房屋），係於民國（下同）62年間興建，當時即曾獲主管機關指定建築線，領有建築執照，係一合法興建之房屋，並已完成建物保存登記。又系爭房屋前○○○鄉○○路○段○○○巷，該巷道於系爭房屋興建前即已存在，且供附近居民通行，可○○○鄉○○○路，該巷道乃附近居民之聯外巷道，為一既成巷道，原告鑑於系爭房屋之屋齡己逾30年，且經 921地震，年久失修，房屋損壞，岌岌可危，故原告乃於 91年底及93年4月間，分別向被告台中縣政府申請指定建築線，欲改建系爭房屋，以維安全；豈料此申請竟遭被告台中縣政府予以駁回。原告鍥而不捨，又於 93年8月13日三度申請建築線，惟被告台中縣政府竟以原告所有之土地面臨鐵路用地，未臨接計劃道路及現有巷道云云為由，又再度對原告之申請予以駁回。
（二）按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上之利益受違法損害者，經依訴願程序後得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟；行政訴訟法第5條第2項定有明文。再按台中縣建築管理自治條例第2條第1項規定：
「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定建築線」。同條例第4條第1項規定：「本條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。．．．
三、於中華民國 73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者」。
（三）經查，系爭房屋所面臨○○○鄉○○路○段○○○巷之巷道，自系爭建物於62年間興建前即已存在，且為附近居民聯絡中山路省道之唯一通路，迄今仍是如此，故為現有巷道，此有照片及地圖、地籍圖可憑。又爭房屋於62年12月14日興建完成，並已依法辦妥所有權登記，故可證系爭土地於62年間已有建築線存在。○○○鄉○○路○段○○○巷之巷道並無有礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻之情形存在；則依上揭台中縣建築管理自治條例之規定，原告依法自得申請指定建築線，而被告台中縣政府亦有指定建築線之義務。再者，○○○鄉○○路○段○○○巷之現有巷道，係分別坐落於頭家厝4之30、4之75地號等土地上，而上開土地均為私人所有之土地，此有土地登記謄本可稽，該土地並非台灣鐵路局所有；然被告機關卻未予詳查，率爾認定原告所有之系爭土地係面臨鐵路用地，未臨接計畫道路及現有巷道，而拒絕指定建築線，自顯與事實不符且於法不合。
（四）按都市計畫法第51規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用」。經查，原訴願決定及本件被告機關答辯理由，均引據都市計畫法第51條本文規定、認系爭土地為公共設施保留地，故不得指定建築線云云。
惟查，原告所有之建物早已合法存在於系爭土地上，現原告僅係因房屋遭地震毀損，而有修建、改建之必要，因而請求指定建築線，原告仍像繼續為原來之使用，符合上述都市計畫法第51但書之規定，被告機關依法自應准許。且原告對系爭建物所為之修繕並未於原有建物之範圍，亦有修繕現場圖在卷可憑，故被告機關自不得以原告修繕逾越原有範圍為由，而否准原告之申請。
（五）又查，被告機關台中縣政府又謂：變更高速公路豐原交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討），自實施至今已逾5年，請原告俟其辦理該都市計畫案第三次通盤檢討時，再依法定程序提交台中縣都市計畫委員會審議參考云云。
惟查，被告台中縣政府於函文說明二已明確表示，原告所有之房舍係於62年間興建，顯係於都市計畫發布實施之前建築，不受都市計畫之限制；則既然系爭房地不受都市計畫限制，自係無論都市計畫如何劃定，原告仍應得依原建築線而申請被告指定建築線，且原告之土地係面臨現有巷道，然被告台中縣政府卻視而不見，率爾駁回原告請求指定建築線之申請，而原訴願決定亦採認被告機關：「系爭土地前係臨街鐵路用地（都市計畫公共設施保留地），應不得指定建築線」之抗辯，而將原告之訴願予以駁回，致原告無法為合法之建築，實影響原告之權益至鉅。
（六）綜上所述，本件被告機關及原訴願決定認原告所有之土地不得申請指定建築線云云，其認事用法均屬違法不當。為此，原告爰依法提起本件訴訟，以資救濟等語。
二、被告答辯意旨及補充理由略以：
（一）本件原告甲○○申請核發座落於台中縣○○鄉○○○段4-
72、4-73、 4-74地號等3筆土地建築線，經被告依「臺中縣建築管理自治條例」第2條及第3條規定派員至現場勘查結果，申請基地係坐落於民國 66年8月12日發布實施之「高速公路豐原交流道附近特定區計畫」內住宅區，而原告所有房屋係於民國62年12月14日建築完成，顯係於都市計畫案發布實施後始將面前現有巷道變更為「鐵路用地」，致使原合法房屋面臨「鐵路用地」。（都市計畫公共設施保留地）。
（二）按被告79年10月27日府建都字第193818號函說明二、略以．．．「查建築基地與建築線應相連接．．．建築法第42條已有明定，同法第48條亦有明定直轄市、縣（市）（局）主管機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。準此，建築基地臨接鐵路用地上之現有巷道，應不得指定（示）建築線」。內政部94年1月7日台內訴字第0930008423號訴願決定書亦明確指出「都市計畫法第51條規定．．．
『依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。．．．』，鐵路用地（都市計畫公共設施保留地）自不得作為建築基地之建築線」。再按，都市計畫法第26條亦有明文：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用」。經查，本案「變更高速公路豐原交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）」自發布實施至今已逾 5年，被告刻正辦理該都市計畫案第 3次通盤檢討規劃作業中，原告應俟該都市計畫案通盤檢討公開展覽徵求異議時提出異議，再依法定程序提交台中縣都市計畫委員會審議參考。
（三）依都市計畫法第51條規定，「鐵路用地」應為都市計畫法所稱之公共設施用地。是以本○○○鄉○○○段○○○○○號土地仍應作為鐵路用地使用；但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，係指「鐵路用地」未經徵收作為鐵路用地使用前得繼續作為原有巷道使用。惟有關上開建築線指示作業則應遵照被告79年10月27日府建都字第193818號函之規定，即「建築基地臨接鐵路用地之現有巷道、應不得指定（示）建築線」辦理，不涉都市計畫法第51條現定之執行作業。準此，被告93年4月13日建城字第0930097962號函核發之建築線成果圖並無違誤。
（四）次查，原告曾於 92年3月14日向被告（建築管理機關）提出房屋修繕申請，被告復以92年4月1日府工建字第0920083009號函請其依建築法第9條第4項之規定，委請開業建築師依建築法及其相關法規逕向被告（工務局）申請建築許可。原告房屋如遭地震毀損，而有修建、改建之必要，應檢具公所核發之全倒或半倒證明及檢齊相關書圖（免附建築線成果圖）逕向台中縣建築管理機關辨理修建或改建即可，惟查潭子鄉非位於適用「921震災重建暫行條例」範圍；亦非如原告所稱「但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用」，且符合都市計畫法第51條之意旨。
（五）據上所陳，原告仍執陳詞提起本訴難謂有理由，請准如答辯聲明以為判決等語。
理 由
一、本件原告所有台中縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○○號房屋坐落於臺中縣○○鄉○○○段4-72、4-73、4-74地號土地上，原告擬重新興建房屋，原告乃於 93年8月13日，向被告機關申請指定建築線，案經被告機關審核，以上開基地坐落於都市計畫住宅區內，基地所面臨之現有巷道業於 89年4月25日以府建城字第 105 967號公告發布實施之高速公路豐原交流道附近特定區計畫於第二次通盤檢討案中變更為鐵路用地（都市計畫公共設施保留地），致未臨接計畫道路及現有巷道為由，否准原告之申請。
二、查本件被告原處分內容為：「主旨：有關台端所有座○○○鄉○○○段4-72、4-73、4-74地號土地申請指定建築線事宜乙案，復如說明，請查照。說明：一、．．。二、查『高速公路豐原交流道附近特定區計畫』係於六十六年八月十二日發布實施，台端所有座落之房舍係於六十二年興建，顯係於都市計畫發布實施整前建築，自不受都市計畫之限制；惟該都市計畫第二次通盤檢討於八十九年四月二十五日以府建城字第一○五九六七號函發布實施，台端所有之土地即面臨『鐵路用地』，致未臨接計畫道路及現有巷道。．．．」而否准原告之申請。經訊之被告訴訟代理人原處分否准之依據時，被告係以：臺中縣政府79年10月27日七九府工都字第一九三八一八號函，為其依據（見被告行政訴訟答辯狀（二））。惟被告上開79年10月27日七九府工都字第一九三八一八號函文，固係就現有巷道坐落於鐵路用地上可否指定建築線一事，所為之說明，然該文之依據為台灣省府建設廳七十九年十月十七日七九建四字第三七三二九號函，該前台灣省府建設廳之函文內容為：「按建築基地與建築線應相連接．．．建築法第四十二條已有明定，同法第四十八條亦有明定直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。準此本案之建築基地既係連接鐵路預定地並未直接臨接所繪現有巷道，核與前開規定情形不合。」（見該函說明二）。依其意旨，應係以建築基地如係連接鐵路預定地並未直接臨接所繪現有巷道，即與建築法第42條及第48條規定之情形不合，而認為不得為建築線之指定。
三、又按建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形、經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」而同法第 48條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市，縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」，另台中縣政府依建築法第101條規定所制定之台中縣建築管理自治條例第2條第1項及第4條第1項則規定：「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現存巷道者，得申請指定建築線。」、「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經完成土地移轉登記手續者，三、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」。是原告擬於其所有上開系爭土地上建造建築物，而申請指定建築線時，如系爭土地得為原告申請建造之使用時，被告自應依上開規定予以指定。
四、經查，原告所申請指定建築線，擬建造建築物之系爭所有土地為「高速公路豐原交流道附近特定區計畫」內住宅區，自得為房屋之興建。又該土地所面臨之台中縣○○鄉○○路 ○段 ○○○巷，於臺中縣都市計畫第二次通盤檢討時，固已劃為『鐵路用地』，但使用之機關，尚未依法定程序取得，現為公共設施保留地。而原告於系爭土地上原建有經建物第一次登記之合法房屋，且此一房屋興建時，因該土地所在之區域尚未實施都市計畫，而無須申請指定建築線，僅係於興建之時由主管之建設局派員至現場指示建築線，當時所指定之建築線即以其臨台中縣○○鄉○○路○段○○○巷之境界線為建築線，目前上○○○鄉○○路○段○○○巷，屬台中縣建築管理自治條例第 4條第1項3款之現有巷道，被告機關並未公告註銷等情，有該房屋之建物登記簿謄本一份在卷，且為被告所不否認。從而，系爭原告所有上開土地目前仍面臨現有巷道，應為事實。是本件原告上開系爭土地之情形，即已臨接於中華民國 73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之現有巷道應與建築法第48條及台中縣建築管理自治條例第2條第1項及第 4條第1項第3款所規定情形相符，而與台灣省府建設廳七十九年十月十七日七九建四字第三七三二九號函，所指建築基地連接鐵路預定地並未直接臨接所繪現有巷道之情形不同。況被告亦主張原告所有之上開系爭土地除○○○鄉○○路○段○○○巷之境界線外，尚有其他通路，並以現場地籍圖謄本及照片為據，則原告上開系爭土地，自非全無指定建築線之可能，被告僅以前開之理由，駁回原告就系爭土地指定建築線之申請，自有可議。
五、另按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」，為都市計畫法第51條所規定，本件原告所申請指定建築線，擬建造建築物之系爭所有土地為「高速公路豐原交流道附近特定區計畫」內住宅區，並非公共設施保留地，其使用自無都市計畫法第51條所規定之限制。惟原告擬於上開系爭土地上建造建築物，申請指定建築線，有主張以該等土地面臨台中縣○○鄉○○路○段○○○巷境界線處，指定為建築線之爭議時，被告若依都市計畫法第51條之規定，認原告之申請不應准許時，亦應於處分書中敘明臺中縣都市計畫第二次通盤檢討時，將原為台中縣○○鄉○○路○段○○○巷之土地劃為鐵路用地，其指定之使用目的為何？如以其與系爭原告所有土地相臨之境界線指定為建築線，將有何妨礙該土地指定目的之使用？予以具體說明。又被告若以原告上開系爭土地雖面臨屬台中縣建築管理自治條例第4條第1項第3款之現為道路，然因該巷道所在之土地，已經臺中縣都市計畫第二次通盤檢討時劃為「鐵路用地」，而有妨礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻之情事，認應予以否准時，亦應於處分中說明其具體理由。
六、按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，為行政程序法第96條第1項第2款所明定，而同法第97條第 1款規定：書面之行政處分未限制人民權益者，得不記明理由。依此，人民依法所為之申請，中央或地方機關對之作成駁回之行政處分，自屬限制人民權益之處分，應記明理由，其理由自為行政處分之重要部分，人民對該否准之處分提起行政救濟時，法院自應審查其駁回之理由，是否適法。本件被告原處分僅以原告申請指定建築線之系爭所有土地面臨「鐵路用地」，致未臨接計畫道路及現有巷道為由，而未就本件系爭土地所面臨之台中縣○○鄉○○路○段○○○巷，仍屬現有巷道之事實，及以該巷道之境界線指定建築線，是否受都市計畫法第51條規定之限制，及是否合於台中縣建築管理自治條例第4條第1項之情形，予以審酌，亦未就該系爭土地是否除以臨台中縣○○鄉○○路○段○○○巷之境界線外，有無其他得為建築線指定之處，予以考量，即率予否准原告之申請，自有認定事實與事證不符及作成處分所為裁量不足之違誤，訴願決定，未予糾正，亦有未合。是本件原告起訴主張被告機關以本件行政處分駁回其就系爭土地申請指定建築線之請求為違法，請求就原處分及訴願決定均予撤銷，為有理由。關於原告第二項聲明部分，本件原告係就系爭土地申請指定建築線，依建築法第48條之規定，其指定之具體位置，尚應由被告依法裁量作成決定，且本件有無○○○鄉○○路○段○○○巷現有巷道所在之土地，已劃為鐵路用地，屬公共設施保留地，而影響建築線之指定，被告機關仍須予以調查認定。又依原告所主張，並非請求判命被告機關為特定內容之行政處分，是此部分，被告機關應遵照本判決之法律見解對原告另作成決定。
七、本件被告雖另提出內政部 67年9月1日台內營字第80517號函及臺中縣80年12月24日八十府工都字第256253號函所檢附之臺中縣政府工務局都市計畫課課務會議紀錄，然上開內政部函文之內容為：「主旨：都市○○○路用地使用限制。說明：都市○○○路用地應以鐵道使用為準，但因營運業務上所必須之附屬設施及工作人員之單身宿舍，其設置不影響行車或公共安全者，應可准許。」，其意旨，係對於都市○○○路用地使用限制，認都市○○○路用地，固應以鐵道使用為準，然如不影響行車或公共安全者，應可准許。與本件前述之見解，並未衝突。至上開臺中縣政府工務局都市計畫課課務會議紀錄，第一案，關於基地一側或他側（背面）毗鄰公共設施用地，且現有巷道（ 2ｍ以上）時，建築線如何指定，雖作成「除鐵路用地不指定建築線外，其餘依台灣省建築管理規則第五條規定辦理之結論，然此一結論，並未就其法律上之依據予以闡述，僅屬被告機關內部之見解，尚不生拘束本院法律適用之效力。此外，本件兩造其他之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 27 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 94 年 7 月 27 日
書記官 廖 倩 慧