臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00132號原 告 瑩圃電腦股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國94年1月11日台內訴字第0930007767號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（以下同）93年3月8日以坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地係屬都市計畫乙種工業區建築用地，惟依現況系爭土地未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，並無空地可供連接，依法不能建築，乃向被告申請核發系爭建地「未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，無可供私設道路連接之空地」之相關證明文件，經被告以93年3月15日府建管字第0930044463號函復略以：
「‧‧‧有關‧‧‧土地可否建築乙案，業經本府以92年9月5日府建管字第0920163963號函復在案。另有關私設通路乙節，因事涉規劃設計，請逕依建築技術規則第2條規定辦理，故本府不另核發。」原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉命彰化縣政府對於原告「坐○○○鄉○○段○○○號乙種
工業區建築用地，依現況該建地未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，無空地可供連接，依法不能申請建築使用。」就事實認定並予明確答覆之證明文件。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按建築技術規則第118條明定；「工業廠房必須臨接8公
尺以上道路」，又按同規則第14條第3款規定；「私設道路寬度大於其連接道路寬度，應以該道路之寬度，視為基地之面前道路」此有內政部營建署94年3月9日營建字0000000000號函及最高法院90年台上字第568號判決所明示。原告所有系爭土地，為乙種工業區建築用地，西側臨工業區，東側臨農業區，依卷附台灣高等法院台中分院（以下簡稱台中高分院）現場勘驗圖，最寬處6米，尚不符上開建築技術規則所定距離，對外符合建築技術規則所規定之8公尺以上道路，僅位在西側之「彰水路二段102巷」，85年1月22日台中高分院囑託彰化地政事務所前往現場測量時，為他人廠房所圍堵，故系爭土地係為無適宜通路之袋地。為請求系爭土地改徵田賦及請求確認西向工業區土地通行權訴訟之需要（目前尚在台中高分院93年上更三第19號案審理中）。原告依法向被告請求依權責核發「坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號土地，依現況該土地未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，無空地可供連接」，事實認定相關證明文件。惟被告以「因事涉規劃設計」拒絕，造成原告無法改課田賦及通行權訴訟中無法舉證之損害，訴願機關又以「被告機關93年3月15日（原處分）函內容，固有未洽，惟駁回之結果則一，仍應維持。」疏予糾正。
⒉被告以「因事涉規劃設計」，復在訴願期間改口以「無
法源依據為由」, 拒絕就事實之認定並予明確答覆，理由矛盾暨不備，且違背內政部之函令，顯係違法。按「依法不能建築」之土地，係指受建築法、都市計畫法及其他有關法律規定之限制者而言，應由有關權責機關依實際情況認定，」內政部69年10月27日台內營字第9131號函釋有案。內政部訴願決定書復認定：「本部審酌原處分機關（被告）雖未就系爭土地現況可否申請建築使用，就事實之認定並予明確答覆」及「原處分機關（被告）93年3月15日（原處分）函內容，固有未洽」等語。顯見被告以「有關系爭土地可否建築乙案，業經92年9月5日府建管字第0920163963號函復在案。另有關私設通路乙節，因事涉規劃設計，請逕依建築技術規則第2條規定辦理，故本府不另核發」，拒絕原告之請求；就系爭土地現況，是否仍有適當鄰地空地，可供私設道路連接建築線，申請建築使用，未就事實之認定並予明確答覆，違背內政部之函令。
⒊依被告92年9月5日府建管字第0920163963號函示：「本
案土地若未臨接建築線，欲申請建築需以私設道路連接建築線；又工業區建築屬建築技術規則第117條第7款特定建築物範圍，應鄰接8公尺以上道路。」亦即系爭土地若有一私設道路，連接8公尺以上道路方能申請建築使用。查系爭建地，北面及南面均無通路，僅東面及西面有道路，東面隔約50公尺之農田，接3至6米寬之農路（道21-1），該路寬度並不符被告上述函示；「屬建築技術規則第117條第7款特定建築物範圍，應鄰接8公尺以上道路」之規定。西面雖有10米巷道（彰水路2段102巷），但通路已被廠房所阻斷，有台中高分院囑託彰化地政事務所測量之複丈成果圖為證。依現況確實未臨接建築線，並且可供私設道路之鄰地目前均為建物，無空地可供私設道路連接建築線，依法不能申請建築使用，也甚為明確。被告不就事實認定並予明確答覆，竟以「有關私設通路乙節，因事涉規劃設計，請逕依建築技術規則第2條規定辨理，故本府不另核發」處分，與事實相背，顯然違法。
⒋按原告係依財政部65年10月30日台財稅第37278號函（
亦即彰化縣稅捐處91年12月12日地價稅批駁理由）及93年3月2日台財稅字第0000000000函函示：「建築基地因未臨建築線，無法單獨興建住宅，惟仍可與鄰近土地合併使用，並無限制其不能使用之事實，仍應課徵地價稅。」、「系爭土地因未臨建築線，其毗鄰之土地已有建物，目前已無可供合併使用之毗鄰土地，‧‧‧仍請依本部83年10月28日台財稅第000000000號函規定，洽請有關權責機關認定本案土地，是否屬『依法不能建築』之土地後依法辨理」向被告請求就系爭土地，是否有空地可做私設通路之事實認定明確答覆並核發證明。既然被告之處分以「有關私設通路乙節，因事涉規劃設計，‧‧‧故本府不另核發。」及訴願時所辯理由「無法源依據。」均為訴願決定機關以被告「‧‧‧未就系爭土地現況可否申請建築使用，就事實之認定並予明確答覆。‧‧‧原處分機關（被告）93年3月15日（原處分）函復內容，固有未洽‧‧‧」等語。已明確揭示被告應依原告所請，就有無毗鄰空地可供私設通路，連接建築線，以申請建築使用，就事實認定並予明確答復」，而非被告所辯：「是否屬依法不能建築」或「規劃問題」。亦即被告對於「就系爭土地，是否有空地可做私設通路之事實」有「未就事實之認定並予明確答覆」之違法。訴願決定書，卻又以「依原處分機關（被告）卷附資料顯示‧‧‧因系爭建築基地未直接面臨計劃道路、現有巷道或其他私設通路，無法指定建築線，於尚未取得私設通路連接建築線前，自無法申請建築使用之事實，洵堪認定，被告機關93年3月15日（原處分）函內容，固有未洽，惟駁回之結果則一，仍應維持。」為由，駁回原告之訴願。按「有否空地可做私設通路」為待認定之事實，訴願決定指摘被告「處分內容未洽」，卻又謂：「於尚未取得私設通路連接建築線前，自無法申請建築使用之事實，洵堪認定」，認事用法不當、所採理由矛盾暨不備，顯違背法令。
⒌綜上所陳，訴願決定及原處分有適用法規不當、未按事
實處分、理由矛盾暨不備及行政函令之違法，爰依法提起行政訴訟，請判決如原告之聲明。
㈡被告部分：
⒈本件係原告於93年3月8日以秀水彰府0000000A號函請被
告核發原告所有「坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號乙種工業區建築用地，依現況該建地未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，無空地可供連接」之證明文件，不服被告93年3月15日府建管字第0930044453號函所為處分，遂於93年4月13日向內政部提起訴願，又不服內政部94年1月11日台內訴字第0930007767號函之訴願決定，而提起本訴訟。
⒉有關該筆土地是否鄰接建築線乙節，原告前91年12月2
日所申請該基地之指示（定）建築線成果圖中，已載明「申請基地未臨接建築線」。
⒊按建築基地與建築線應相連接，其連接部分之最小長度
應在2公尺以上，未連接建築線之土地應以私設通路連接，此皆為建築法第42條、建築技術規則建築設計施工編第2條及彰化縣建築管理自治條例第8條中所明訂。而私設通路之設計，屬私權範疇，非行政機關所能主導，故被告於93年3月15日府建管字第0930044453號函請原告逕依建築技術規則建築設計施工編第2條之規定設計。
⒋至本件土地是否屬「依法不能建築」乙節，被告92年9
月5日府建管字第0920163963號函已說明本件土地依都市計畫法台灣省施行細則第18條之規定得建築使用。而「依法不能建築」者，係法有明定限制人民之建築行為者始屬之，而內政部亦以93年4月12日台內地字第0930069450號令頒平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則，係指依都市計畫法第17條、建築法第47條、大眾捷運法第45條、公路法第59條、土壤及地下水污染整治法第14條及其他確有明文禁止建築使用之法條，始屬依法不能建築。
⒌綜上所述，原告主張顯無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、本件原告於92年7月22日及同年8月28日分別向被告函詢其所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，為乙種工業區建地，面積2745平方公尺，擬興建5層樓以上廠房，其臨接基地之私設通路寬度最少應多少公尺方能取得建築執照等事項，經被告以92年9月5日府建管字第0920163963號函復略以：
「‧‧‧二、本案坐落秀水鄉工業區內，依據彰化縣秀水都市計畫（第一次通盤檢討）土地使用分區管制要點第4條：
『‧‧‧其管制依據都市計畫法台灣省施行細則』乙種工業區之管制。』，依都市計畫法台灣省施行細則第18條規定得建築使用。三、本案土地若未臨接建築線欲申請建築需以私設通路連接建築線；又工業區建築物屬建築技術規則第117條第7款特定建築物範圍，應鄰接8公尺以上通路。」嗣原告於93年3月8日復以系爭土地係屬都市計畫乙種工業區建築用地，惟依現況系爭土地未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，並無空地可供連接，依法不能建築，乃向被告申請核發系爭建地「未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，無可供私設道路連接之空地」之相關證明文件，經被告以93年3月15日府建管字第0930044463號函復略以：「‧‧‧有關‧‧‧土地可否建築乙案，業經本府以92年9月5日府建管字第0920163963號函復在案。另有關私設通路乙節，因事涉規劃設計，請逕依建築技術規則第2條規定辦理，故本府不另核發。」有各該函文分附訴願卷及本院卷可稽，堪信為真實，原告不服被告93年3月15日府建管字第0930044463號否准函，循序起訴主張被告未就事實認定並予明確答覆，違背內政部之函令云云。
二、按行政機關依法核發證明如係確認法律上具有重要性之人或物之性質者，核屬確認性之行政處分，人民提出申請遭駁回者，自得提起行政訴訟（司法院釋字第178號解釋參照）。
惟行政機關應否核發證明，需視提出申請者實體法上是否有向行政機關要求為一定行政處分之請求權存在，如無該請求權存在，行政機關即無為行政處分之義務，自得駁回人民之申請。經查：
㈠土地稅法第22條第4款規定：都市土地依法不能建築，仍
作農業用地使用者，在作農業用地期間徵收田賦。本件原告於93年3月8日申請函，亦已陳明係因系爭建地地價稅事件行政救濟之需而申請核發證明等情，並據其提出彰化縣稅捐稽徵處91年12月12日彰稅財字第09100895390號函（即該處否准原告免徵地價稅申請之函文）附本院卷可稽。
然是否符合土地稅法第22條第4款規定，得否免徵地價稅應由稅捐機關本諸職權認定。各機關為行政處分前自得發函徵詢其他機關之意見，資為認定之參考。經查，上開地價稅相關條文並未規定政府機關應核發之基地未臨接建築線等證明，或土地所有人應向政府機關申請上開證明據以申請改徵田賦，又相關建築法規亦未規定土地所有權人得向建築主管機關核發上開證明。換言之，原告並無請求被告為上開特定內容行政處分之請求權存在，其提起本件課予義務訴訟尚乏實體法上之依據。
㈡另「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度
，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」又「毗鄰農業區之其他使用分區建築基地無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經縣（市）政府審查核准後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。前項私設通路長度、寬度等相關事項，由縣（市）政府訂之。」另「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定建築線，‧‧‧」、「建築基地與建築線接連部分之最小寬度，規定如下：‧‧‧三、以私設通路連接建築線者，不得小於建築技術規則所定私設通路之最小寬度。」分別為建築法第42條、都市計畫法台灣省施行細則第29條之1及彰化縣建築管理自治條例第2條第1項前段、第8條第3款所明定。職是土地所有人依據上開規定，固得依其土地之特徵、是否需私設道路及個人之規劃設計等，就具體事件申請指定建築線。建築主管機關依上開規定亦有於法定期間為實體決定之義務，至於某筆土地未臨接建築線之證明，則非法律規定應由建築主管機關所為之行政行為，該機關並無出具該證明之義務。經查，系爭土地前於91年12月2日曾經原告申請指示（定）建築線，就此個案亦經被告為實體之決定，認定系爭土地未臨接建築線，並於該建築線指示（定）申請書圖左下角載明「申請基地未臨接建築線」在案，有該申請書圖附本院卷可佐，足見原告並非不知相關建築法令之規定。
㈢至於系爭土地事實上是否為建物包圍，乃事實問題，被告
之所主管業務就此亦無出具證明之責。原告又主張系爭土地之東側與農地毗鄰，不能作為私設通道連接建築線，而農地所連接之道路亦僅6米寬，不符合工業用地建築線應臨接8米以上道路之規定云云，經核原告此一主張與前揭都市計畫法台灣省施行細則第29條之1規定不符，而建築技術規則建築設計施工編第118條第2款亦規定：「其他建築物應臨接寬8公尺以上之道路。但第1款用途以外之建築物臨接之面前道路寬度不合本章規定者，得按規定寬度自建築線退縮後建築‧‧‧」。另同編第14條第3款係有關建築物高度不得超過基地面前道路寬度之1.5倍加6公尺之規定，並非「不得申請建築線」之規定。原告所謂「縱於其上私設通路亦屬不能建築」云云，核有誤會。至原告如何私設道路以符合相關建築法規，事涉原告個人私權之管理及專業規劃設計之問題，亦非被告所得越俎代勞。本件原告向被告機關申請就系爭土地出具「未臨接建築線，而可供私設道路之鄰地目前均為建物，無可供私設道路連接之空地」之證明文件，經查相關土地稅及建築法規，並未規定土地所有權人有向建築主管機關申請核發上開證明之權，已如前述，原告請求被告為上開特定內容之行政處分，被告予以駁回，經核於法並無違誤。
三、次查，前引被告93年3月15日府建管字第0930044453號函文及該函所引被告92年9月5日府建管字第0920163963號函業已敘明系爭土地得建築使用，但須依都市計畫法台灣省施行細則乙種工業區之管制使用，並告知原告系爭土地若未連接建築線，須以私設之道路連接建築線。職是，被告除駁回原告之申請外，並已明示原告系爭土地並非不能作建築使用之土地，至該土地未連接建築線等情，非不得循私法法律關係，另以私設道路之方式解決，而上開函文亦已建議原告逕依建築技術規則第2條規定辦理。原處分駁回原告申請之理由雖與本院前開說明不盡相同，訴願決定維持原處分，其理由亦屬不同，惟駁回原告申請之結論並無二致，均仍應由本院予以維持。原告仍執前詞主張被告否准原告之申請訴願決定未予變更俱屬違法，訴請撤銷並訴請判命被告為其訴之聲明第2項之行政處分，經核俱無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 26 日
第二庭 審判長 法 官 王茂修
法 官 王德麟法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 5 月 27 日
書記官 孫庠熙