臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00189號原 告 甲○○訴訟代理人 謝文田律師複代理人 賈俊益律師訴訟代理人 丙○被 告 彰化縣稅捐稽徵處代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○上列當事人間因補助費事件，原告不服彰化縣政府中華民國94年2月3日府法訴字第0930225826號訴願決定（案號：94-102），提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前任職於被告，於民國（下同）69年3月1日獲配住被告所代管之彰化縣○○鎮○○路74之54號之國有眷屬宿舍，嗣原告於84年3月16日退休，並於86年間承購原台灣省政府住宅及都市發展局興建之國民住宅，經被告於93年清查時，發現原告前開購買國宅之事實，乃於函詢行政院人事行政局後，依據該局93年10月11日局授住字第0930308636號函示，以93年10月19日彰稅行字第0000000000A號函復原告交還眷舍，尚無得領取補助費之規定。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告新台幣（下同）1,500,000元，及自起
訴狀繕本送達次日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈程序部分：
⑴依行政訴訟法第2條規定﹕「公法上之爭議，除法律
別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」而本案應屬公法事件，蓋當原告於69年3月1日申請配住國有宿舍時，從開始即為「需申請之行政處分」，原告當時即並非處於影響內容形成之契約當事人地位（非對等關係）。且縱認為係契約當事人地位，然依區別公法及私法學說（通說採新主體說，即特別法規說）及實務見解以觀，本案為行政契約，非私法契約，加上現今本案係由行政院人事行政局及被告所為之行政處分，更應屬公法事件。
⑵如認為係民法上之私法關係，為何無償使用借貸契約
之貸與人（即被告）有需於契約終結時，給予補助金之義務。給予補助金之義務，應解為行政契約終止時之補償。
⑶公有宿舍為公務員與國家機關間之關係，或可解釋為
營造物之利用關係，而行政院頒訂之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」為營造物規章及使用規則，營造物利用關係之法律屬性為公法或私法，實取決於利用規則，以核准代替承租者，屬公法關係當無疑義。原告於69年3月1日申請配住國有宿舍時，從開始即為「需申請之行政處分」，實係以核准代替承租，故應屬公法關係。
⑷苟如「彰化縣稅捐稽徵處職員及單身宿舍借用契約」
中末段倒數第4行所載「除以上各款外，餘均適用民法使用借貸之規定」，實乃因立據係於69年，而彼時本國之行政法制尚未臻健全，所不得不然之權宜措施且亦非適用「使用借貸」即當然屬於私法，又如同民法第334條以下有關債之抵銷亦有可能成立公法上之抵銷。
⑸據上論結，原告因公有眷舍搬遷補助費之核駁處分事件係屬公法事件。
⒉實體部分：
⑴依行政院頒定「中央各機關學校國有眷舍房地處理要
點」第8點：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、
乙、丙、丁種建築用地之眷舍房地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之30給予一次補助費；其未達新台幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新台幣150萬元，由各機關學校造具審查合格具領清冊送行政機關請領。」查原告於69年3月1日獲配住於被告所代管之國有宿舍即彰化縣○○鎮○○路74之54號在案；原告雖於84年3月16日奉准退休，仍依法續住原配住之國有眷舍，為依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點第1項第2款所規定之合法現住人；並符合該要點第8點所定請領補助費之規定，被告自應依上揭行政院法令為補助費之核給。
⑵原行政處分僅依93年彰稅行字第0000000000A號函為據，而恣認原告購置國民住宅顯非「合法現住人」。
然法規解釋係不可割裂適用，「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點第1項第4款對已接受各類政府補助，為非「合法現住人」之規定，應係指同處理要點第8點由公務員選擇領取150萬元之補助費或承購由執行機關（公務人員住宅及福利委員會）所提供之8折之公教住宅之情形而言，如此適用始符合上開處理要點之立法意旨；且如此方與政府訂定「中央公教人員購置住宅輔助要點」相配合。如解釋上卻以「與一般人身分關係所購買國宅事件」為不當聯結，與法顯有未洽。惟被告卻恣意以違反個案正義之方式而割裂解釋通則性之行政命令，如此認事用法明顯違反行政法之一般原理原則及法律及憲法等相關之規定，列述如下：
①違反「不當聯結禁止原則」：購置國民住宅為一般
人身分所申購，原告於86年所購置國民住宅之權源亦係以一般人身分所購買，並非依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第8點規定以成本8折所購置；更非依「中央公教人員購置住宅輔助要點」之相關規定接受購置住宅補助，換言之，原告並未因公務員之特定身分而獲領補助費或承購8折之公教住宅或國民住宅，惟被告卻以行政院人事行政局68年第25150號及69年第3705號函釋，以原告因承購國宅為由，而拒絕補償。如此與事件無相關之事由，濫行聯結，恣意為處分行為，嚴重違反「行政程序法」第4條規定：「行政行為，應受法律及一般法律原則之拘束」，以及依行政法院90判字第1704號判決：行政機關行使公權力，從事行政活動，不得將不具事理上關聯的事項與其欲採取之決定或措施相結合‧‧‧，其所採取之手段必須與所追求之目的間有合理之聯結關係‧‧‧，被告之處分顯與「不當聯結禁止之原則」有違。
②違反「平等原則」：因相同事件應為相同之處理，
行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，為「行政程序法」第6條所明定，公務員依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第8點規定，取得補償費後，可依一般人身分承購國宅，並非法所不許。然被告卻恣意對原告本件情事形成以違反個案正義之方式，為無正當理由之對待，設可能其尚非知差別對待之有無正當理由？原行政處分僅依「93年彰稅行字第0000000000A號函」為據，而恣認原告購買國宅即顯非「合法現住人」如此解釋，既不符合「目的性」又不符合「合憲性」解釋，尤其牴觸憲法第7條、行政程序法第6條之「平等原則」；況依司法院大法官會議釋字第542號解釋中亦闡釋：
行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益效果者，亦應受相關原則，尤其是平等原則之拘束。
⑶被告原核駁之行政處分，主要係依據「中央各機關學
校國有眷舍房地處理要點」第3點第1項第4款所列之「未曾獲政府各類輔助購置住宅」，惟被告對於「輔助購置住宅」之文義解釋，明顯有5項違誤之處：
①違反「立法目的與精神」。「中央各機關學校國有
眷舍房地處理要點」之立法目的係因本諸於推行輔助中央公教人員購置住宅政策，該法第1點前段著有明文；而「國民住宅興建條例」乃係為實施社會福利、照顧國民生活之憲法義務與憲法委託而設，兩法之立法目的與適用主體（一為公務員、一則為一般國民）迥不相侔，被告竟捨合憲性、合法性與合目的性文義解釋之方式，而執兩不相侔之法規混為一談，無法令原告甘服。
②違反「不當聯結禁止原則」。被告採行以不當聯結
、恣意解釋法規之方式而將一般人所得購買之國民住宅涵攝於內，法文中所言之「輔助購置住宅」乃指因本諸於公務員之特定身分關係，而得享有「申請公教人員輔購住宅貸款」之特別補助措施，如此論述，始符合「體系解釋」與「立法解釋」。
③違反權利與義務相對性原則。公務員因公法上之勤
務關係，而常課諸於義務條件之加重（如刑法中常因公務員之特定身分而有加重其刑責之諸多明文，刑法第134條之法律效果為「加重其刑2分之1」即為明證），基於權利與義務相對性之原則，政府乃對渠所屬之公務員本應負有特別照護義務，而本法之制定即為適例，是故所謂之「輔助購置住宅」之定義應係指曾因公務員之特定身分而獲致相關補助措施或優惠待遇（如依據「中央公教人員購置住宅輔助要點」之規定，而曾以8折成本之市價購置一般國民住宅）之情形，方得謂為該要點所稱之「輔助購置住宅」。
④違反「平等原則」。依被告之解釋，將造成不同之
公務員因先、後購買一般國宅次序之不同，而喪失得否准以領取一次補助費權利之唯一憑據；如鄰人甲在獲得一次補助費150萬元後，再以動產混同之方式自行購置一般國民住宅，而獲得雙重之重大利益，如此不僅有違平等原則，與司法院大法官會議釋字第542號解釋中所揭櫫之精神相違，且不符一般人民之法律感情，僅依客觀條件上購買一般國宅先、後次序之不同，而造成利益上（公法上之權利）無正當理由之差別待遇，顯非合理。
⑤購置國宅者本屬經濟上之弱勢（原告因購買一般國
民住宅，未曾循原服務機關之任何協助，而尚賒欠銀行貸款逾230萬元），而購置一般國宅所獲得之優惠，實與因獲得150萬元一次補助費之金額相去甚遠，被告如此認事用法，對於服務於被告近20年之原告，可謂雪上加霜、情何以堪。
⑷「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點第1
項第4款所列之「未曾獲政府各類輔助購置住宅」，有關「輔助購置住宅」之文義解釋本即不應如被告恣意如是解釋，其所體現的5項明顯違誤之處已見前述；而被告答辯書所引據之2項理由，主要係依行政院人事行政局68年第25150號、69年第3705號兩號行政函為據，被告如此論述不僅顯見其理由基礎相當薄弱（從訴願書以降，答辯書狀均以此等薄弱理由為據，且對於原告所陳之攻擊防禦相關論述，完全置若罔聞、視而不見），不僅有「引喻失義」、「牽強附會」之嫌，被告以該兩號函比附援引至「輔助購置住宅」之文義解釋，更尚存有諸多謬誤與矛盾之處：
①就有關「68年第25150號」行政函之弊端：A、主體
不適格：該號函開宗明義即稱：「配偶雙方（下略）」，而原告之配偶並非公務員，本號函之主體即與原告無涉，被告竟引據為答辯理由，乃屬一望即知之當然違誤。B、非原函之內容：原行政處分說明三、第3行中段所述之「國民住宅亦屬政府辦理之輔助購宅措施（下略）」等語並非在本號函之引號之內，顯見此句文字並非本號函之原文，從而超出了該函之文義與精神。
②就有關「69年第3705號」行政函之弊端：A、「辦
理輔購住宅」之定義並未言及應包涵一般國民住宅：該號函開宗明義即稱：「已辦理輔購住宅者（下略）」，然何謂辦理「輔購住宅」該號函並未言及應當然包括一般國民住宅，探究其真義理應係指本於公務員之特定身分而獲致相關補助或優惠後方屬之（如依據「中央公教人員購置住宅輔助要點」而向公務人員住宅及福利委員會申請並獲得具體補助者）。B、「不得要求分配眷舍」不等於喪失領取一次補助費權利：該號函末段謂：「（上略）爾後亦不得要求分配眷舍」，然「不得要求分配眷舍」並非當然等於喪失領取一次補助費之公法上權利。
C、循環論證之嫌：原行政處分說明二、第5行上段略謂：「眷舍合法現住人於輔購住宅後，自應遷出交還眷舍」（非於本號函原文引號之內），然為何輔購住宅即應擴張解釋而須將一般國民住宅涵攝於內，並未見其有立論、演譯與推理之闡述，而如依原行政處分之論述內容亦明顯有循環論證之嫌。
③就有關上開兩號行政函之共同弊端：A、就法位階
而言：「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」係屬法規命令之位階，且內容將產生影響公務人員因特別身分關係所享有公法上財產利益之重大效果，影響至深且鉅，豈可以低位階之行政規則來增設高位階法規命令所無之限制，而造成剝奪、限制公務人員公法上請求權基礎之重大不利益效果。該兩號行政函僅屬行政規則位階，而審究其作成該兩號解釋之時空背景，本非以統一解釋法令為目的所作成之通則性解釋，其係個案說明之性質，然其拘束力可否從而迫使公務員喪失本應享有法規命令所賦予之公法上權利，殊值懷疑！B、已不合時宜，未能與時俱進：該兩號函作成之年代分別為68年及69年，距今已15年餘載，上述所論及之弊端與矛盾不再贅述，僅就其形式上意義來觀察，被告可否為圖達到剝奪原告公法上合法權利之目的，而恣意引據年代久遠，早已不合時宜且未能與時俱進之行政函釋？實令人費解！C、明顯包攝錯誤，創設法規命令所無之限制：該兩號函令人所最大詬病之處在於「張冠李戴」、「穎書燕說」，被告恣意執無法比附援引、立論薄弱、明顯矛盾之低位階個案性行政函（非通案性統一解釋之行政規則），來濫行對高位階法規命令之文義做擴張性解釋，而達到其剝奪原告公法上財產請求權之目的；且該兩號函對於「輔購住宅」之定義究為何指，並未見其內容論及應當然包括一般國民住宅的任何隻字片語，如此循環論證、不當聯結解釋法規命令之方式，實不應見容於以法治國見長之吾國法制實務。
⑸據上論結，被告之原核駁處分違反「不當聯結禁止原
則」；「平等原則」；未採行行政機關於解釋與適用法律時，應本諸於「合目的性」、「合法性」與「合憲性」之原則；須遵循法規優越性原則；未能竭盡所能對渠戮力從公服務近20年但目前仍處於經濟上弱勢之原告所應有的特別照護義務，是故被告原處分顯無理由，為維公務員特定身分關係所得享有之公法上特定請求權，請判決如訴之聲明，以維權益。
㈡被告部分：
⒈按「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：（
1）‧‧‧（4）未曾獲政府各類輔助購置住宅。‧‧‧現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於3個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。‧‧‧合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」、「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、
丙、丁種建築用地之眷舍房地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價30%給予一次補助費；其未達新台幣24萬元者，以新台幣24萬元計，最高不得逾新台幣150萬元，由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。前項合法現住人如不領取一次補助費，得具結選擇承購由執行機關提供以國有財產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅。」為行政院92年12月10日訂定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點及第8點所規定；而「配偶雙方同係公教人員，如其中一人曾已申購縣府辦理之國民住宅有案者，其配偶不宜配住公家眷舍；原配住之眷舍，亦宜繳回，依規定處理。‧‧‧國民住宅亦屬政府辦理之輔助購宅措施，公教人員或其配偶已獲得縣（市）政府之國民住宅者，宜比照上開規定辦理。」行政院人事行政局68年11月14日 (68)局肆字第25150號函亦有明釋。
⒉原告訴稱略以：其86年所承購之國宅乃係依一般人身分
購置，並非依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第8點規定，以成本8折所購置，被告以其86年因承購國宅之故，而拒絕補償，明顯違反「不當聯結禁止之原則」。另依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第8點及第9點之解釋，配住者在具結選擇一次補助費或承購8折住宅後，均不得再申請公教人員輔助住宅貸款、借住宿舍或其他優惠；而其至今從未領取任何輔購補助款項事理甚明，被告違反依法行政之基本原則，且增設該要點所無之要件及限制，與法尚有未洽。
⒊經查原告於69年3月1日配住被告所代管之彰化縣○○鎮
○○路74之54號國有眷屬宿舍，有被告眷屬宿舍借用契約附卷，84年3月16日退休，並於86年承購原台灣省政府住宅及都市發展局所興建之國民住宅，而國民住宅係屬政府辦理之輔助購宅措施，原告既於86年購買原台灣省政府住宅及都市發展局所興建之國民住宅，雖當時被告未及時發現收回該眷屬宿舍，惟原告於86年購買國民住宅時，即已由合法現住人變為非合法現住人；縱使被告於93年發現前開購宅情事時，仍非屬「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點之合法現住人，自不符合該要點第8點請領補助費或選擇承購由執行機關提供以國有財產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅之構成要件，原處分函示，尚無得請領補助費之規定，揆諸首揭規定及行政院人事行政局函釋意旨，並無違誤，況被告針對本案，於93年9月27日以彰稅行字第0930090816號函向行政院人事行政局函詢原告可否請領搬遷補助費或配合國有眷舍處理者得否請領相關補助費，經該局以93年10月11日局授住字第0930308636號函復並無請領補助費之相關規定，請被告本於權責，依規定自行核處在案，此有該函影本附卷足憑。被告參照該函示，依職權認定原告應遷出交還宿舍，不得請領補助費，於法並無不合，原告指稱被告違反不當聯結之禁止原則、平等原則及依法行政原則乙節，容有誤解，委不足採。
理 由
一、按「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定﹕（1）‧‧‧（4）未曾獲政府各類輔助購置住宅。‧‧‧現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於3個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。‧‧‧合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」、「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之眷舍房地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價30%給予一次補助費；其未達新台幣24萬元者，以新台幣24萬元計，最高不得逾新台幣150萬元，由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。前項合法現住人如不領取一次補助費，得具結選擇承購由執行機關提供以國有財產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅。」為行政院92年12月10日訂定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點及第8點所規定；而「配偶雙方同係公教人員，如其中一人曾已申購縣府辦理之國民住宅有案者，其配偶不宜配住公家眷舍﹔原配住之眷舍，亦宜繳回，依規定處理。
‧‧‧國民住宅亦屬政府辦理之輔助購宅措施，公教人員或其配偶已獲得縣（市）政府之國民住宅者，宜比照上開規定辦理。」行政院人事行政局68年11月14日（68）局肆字第25150號函釋在案，此參照上開「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第8點所規定，係將擇購公教住宅及營建署提供之國宅並列，亦足見購買國宅亦為政府辦理之輔助購宅措施無訛。又司法院釋字第485號解釋亦闡明：「關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。」故上開人事行政局函釋公教人員或其配偶已獲配購國宅者，宜比照上開規定辦理，並無違「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」之照顧公教人員之宗旨，原告指其有違不當聯結之原則，尚有誤會。
二、本件原告於69年3月1日配住被告所代管之彰化縣○○鎮○○路74之54號國有眷屬宿舍，84年3月16日退休，並於86年承購原台灣省政府住宅及都市發展局所興建之國民住宅，為原告所不爭執，並有被告眷屬宿舍借用契約附原處分卷可稽。
而國民住宅係屬政府辦理之輔助購宅措施，原告既於86年購買原台灣省政府住宅及都市發展局所興建之國民住宅，當時即應由被告按「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第6條第1項第6款規定：「眷舍房地有左列情形之一者，應由原管理機關收回騰空交由國有財產局辦理標售：...6、原配住人或其配偶曾接受政府輔購住宅或貸款者。」收回騰空交由國有財產局辦理標售，雖當時被告因不知而未收回該眷屬宿舍，惟原告於86年購買國民住宅時，即已由合法現住人變為非合法現住人；縱被告於93年清查時始發現原告前開購宅情事時，原告仍非屬「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點之合法現住人，自不符合該要點第8點請領補助費或選擇承購由執行機關提供以國有財產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅之要件，被告否准原告給予補助費之申請，揆諸首揭規定及函釋意旨，原處分並無違誤。被告並無有不當聯結之禁止原則之情事，亦無違反平等原則、依法行政原則，原告主張被告違反不當聯結之禁止原則、平等原則及依法行政原則，顯有誤解，尚無足採。
三、又被告針對本案，曾於93年9月27日以彰稅行字第0930090816號函向行政院人事行政局函詢原告可否請領搬遷補助費或配合國有眷舍處理者得否請領相關補助費，經該局以93年10月11日局授住字第0930308636號函復並無請領補助費之相關規定，請被告本於權責，依規定自行核處在案，此有該函影本附卷可參（見本院卷第23頁及第24頁）。查前開行政院人事行政局之函示，並未逾越法令之規定，被告參照該函示，逕依職權認定原告應遷出交還宿舍，不得請領補助費，於法並無不合，原告主張被告自行以行政院人事行政局93年10月11日局授住字第0930308636號函增設法令所無之要件及限制，違反法律優位原則，亦非可採。
四、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應給付原告1,500,000元，及自起訴狀繕本送達次日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回，本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 7 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 7 月 7 日
書記官 許 巧 慧