臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00234號原 告 昌磊實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭秀珠 律師
己○○丁○○被 告 經濟部水利署第四河川局代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
戊○○上列當事人間因拆遷補償事件，原告不服經濟部中華民國94年2月23日經訴字第09406122800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告未經申請許可擅自於南投縣○○鎮○○○段東埔蚋溪之行水區內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，前經經濟部以其違反行為時水利法第78條第1項第1款規定，爰依同法第92條之1規定，以91年6月10日經授水字第09120272870號處分書處以罰鍰6,000元（折合新台幣18,000元），並限於91年6月30日前回復原狀。嗣因原告未依限回復原狀，經濟部除再依同法第92條之1第2項規定，按日連續處罰外，並由被告機關依行政執行法第32條規定，於92年12月執行拆除該砂石碎解洗選場在案。原告於93年5月25日函請被告機關就前開砂石碎解洗選場拆遷予以適當之補償，案經被告機關於93年9月2日以水四管字第09350069200號函復略以，原告所請因不符合相關補償及救濟規定，無法予以補償及救濟。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應作成補償原告之處分。㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.查行政訴訟法第111條第3項第5款明文規定：「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」；另同法第197條明文規定：「撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。」因本案為撤銷訴訟，且訴訟標的之行政處分涉及金錢之給付，依前開規定，鈞院得以確定不同金額之給付代替之；且因原告所為第2項訴之追加，係基於涉及金錢給付行政處分之撤銷訴訟，因此依前開法律規定應得追加。
2.本案系爭地上物興建及完成時，系爭土地並非河川區內之土地，該興建行為並未違反水利法之規定，系爭土地係在92年3月31日始確定納入東埔蚋溪河川區域內：
⑴系爭地上物之興建行為係在82年4月間完成，原告於82
年間興建系爭建物時，系爭基地並非水利用地，也非河川行水區內之土地。本案土地始於87年5月1日經台灣省政府納入為河川區，並由南投縣政府先於89 年7月28日以投府地用字第89111176號函公告調整為河川區，惟於89年8月28日再以投府地用字第891 31695號函予以撤銷公告，續於89年9月27日以投府地用字第89146485號函通知系爭土地所有權人吳哲垚在案。嗣經濟部水利署於92年3月31日方重新另行公告修訂東埔蚋溪之治理計畫線，此時始確定將本案原告公司之砂石碎解洗選場劃入東埔蚋溪河川區域內。
⑵本件遭被告拆遷之地上物早於82年4月前即興建完成，
有「事業經營及建築物存在證明書」為憑外，更有證人即當地里長何啟文、鄰人鍾源德、王伯岸等人可證，及鄰近宜泰砂石行負責人張平祥可證，因被告曾當庭答辯「若原告公司能提出證明，證實系爭地上物確實存在於該基地遭公告納入河川區域前者，即可符合經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點而予補償，故請傳訊前開證人。另聯合勤務總司令部測量署曾於87 年7月2日執行空照任務，由系爭空照圖並可見到系爭地上物之存在，亦有空照圖可證。
3.被告機關依法應給予原告合理補償：⑴查系爭土地因經濟部水利署修訂東埔蚋溪河川區域線，
而於92年3月31日以經授水字第09220204160號函將本案系爭土地公告納入河川行水區內，嗣並因而於92年11月11日經內政部台內地字第0920068477號函公告徵收興辦水利事業在案，系爭地上物依法可獲補償，惟被告機關竟在系爭地上物可獲補償前，違法將系爭地上物拆除，該行為違反依法行政原則及行政程序法第8條之規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告所有之砂石碎解洗選場及相關地上物原依法可獲得南投縣政府之建築改良物補償費，除可依土地徵收條例第5條、第31條之明文規定為依據外，並可由南投縣政府93年10月20日府地權字第09301961220號函檢附之「用地地上物補償費清冊」中，可見本案系爭土地上尚未遭被告機關拆除之地上物均獲得補償之事實可證明。惟本案系爭地上物因被告機關於92年12月間違法執行拆除作業，致原告所有系爭地上物無法獲得任何補償。
⑵行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公
開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」本案系爭地上物遭被告機關強制拆除前，業經公告徵收在案，被告機關依法應依「經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點」 (下稱經濟部獎勵金及救濟金要點)第4條第㈠項：「建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，除依土地徵收條例第31條規定發給補償費外，另按當地直轄市或縣市政府興辦公共工程拆遷合法建物查估補償標準發給建築改良物補償金額之百分之
50 之自動拆遷獎勵金。」及同條第㈡項：「在事業計畫奉核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」規定，依法先行限期原告自行拆除，惟被告明知本案土地業經公告徵收，且系爭地上物係在本案土地於92年3月31日公告納入為河川區域內前即已興建完成 (退步言，無論台灣省政府87年5月1日之公告是否因南投縣政府之撤銷公告而失效，但系爭地上物早在82年4月即已興建完成，顯然也是在87年5月1日公告前之行為，足見原告興建本案地上物時，確無違反水利法之規定)，屬於經濟部獎勵金及救濟金要點第4條第㈡項之「在事業計畫奉核定日前原有之建築改良物」，依法主管機關應限期自行拆遷，且建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，必可獲得合法之拆遷救濟金及拆遷獎勵金。惟被告機關竟未依前開要點通知原告限期拆遷，而假藉水利法第78條之規定，不僅違法溯及既往處罰原告事前之合法行為，更違法執行拆除原告合法之財產 (及本案系爭地上物)，嚴重損害原告之權利及財產利益。
⑶依最高行政法院83年判字第1223號判例明文：「原處分
機關倘依『行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害』或『其他為防止或除去對公益之重大危害』之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」復按行政程序法第120條：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」、同法第126條：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」本案尚且不論南投縣政府之撤銷公告，系爭土地遭納入為河川區域內確始於87年5月1日，但系爭地上物確實在82年4月即已興建，原告無法預見日後系爭土地將遭主管機關之公告而納入河川區域內，更不可能預見原未違反水利法之行為，因該不可預見之公告，而成為違反水利法之行為；況查，系爭土地經87年5月1日公告納入河川區域 (惟該公告僅在台灣省政府公報上登載，並未通知任何土地所有權人，且未在土地主管機關即地政事務所張貼公告，使人民周知；更未通知地政事務所使其在土地登記簿上記載更正為水利用地，該公告之方法顯然無法令土地所有權人知悉)，南投縣政府不僅於89年7月28日以投府地用字第89111176號函重新依法為調整河川區域線之公告，嗣於89年8月28日以投府地用字第89131695號函撤銷前開公告，並續於89年9月27日以投府地用字第89146485號發函予系爭土地所有權人吳哲垚 (即原告公司之股東兼土地出租人)謂：「俟水利主管機關就河川區域範圍參酌土地所有權人反應意見，核實再予檢討修正，確認河川區域範圍無誤並釐正有關河川圖籍後，再依有關規定辦理。」在案，前開南投縣政府之函文顯然令土地所有權人及土地使用權人 (即原告公司)善意信賴系爭土地並未納入河川區域內。
⑷又系爭地上物並曾經經濟部工業局90年8月13日召開「
興辦工業人申請利用毗連非都市土地辦理變更編定，88年2月20日前違規事實之認定文件及辦理方式相關事宜」會議討論，其結論為：「有關興辦工業人申請利用毗連非都市土地辦理變更編定，倘有先行使用情事，同意回歸由地方政府依現行區域計畫法第21條及第22條之規定辦理．．．有關興辦工業人申請利用毗連非都市土地辦理變更編定，倘有先行使用情事．．．．為考量目前經濟情勢及體查興辦工業人擴廠需地之急迫性，有關88年2月20日前既存違規事實之證明文件除先前會議決議所列舉之房屋稅課徵證明或航照圖外．．．原則上由各縣市政府．．．予以認定．．．」另依經濟部礦務局92年3月25日礦局石二字第09200068720號函明文記載「土石加工之碎解洗選場」為「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點之專案輔導對象，並據以輔導砂石業者取得合法用地，當時業已輔導75場同意變更編定為礦業用地。行政院農業委員會於89年5月3日頒布「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點．．．本局研訂『特定農業區既存砂石碎解場輔導處理方案』報經行政院核定，並於91年10月17日發布實施，為期兩年，專案輔導提供業者合法或之管道．．．」。嗣因原告業已依法列入前開專案輔導對象 (即已列入之75場之1)，最遲二年內即可輔導完成，合法變更系爭土地為礦業用地。該事實茲可由財政部國有財產局台灣中區辦事處87年5月5日台財產中一第00000000號函證明，其中業已明文准許原告向其承租使用之土地 (即本案遭強制拆除之砂石碎解洗選場坐落之部分基地)同意於申請案核准後變更編定為礦業用地使用。足見本案土地若未經納入為河川區域內，因原告之砂石碎解場業經政府合法輔導，該基地最遲並可於二年內合法變更編定為礦業用地。足證原告之砂石碎解場已受政府相關法令之保護外，依民法規定仍屬原告之合法財產，同應受到法律之保護。再依前開最高行政法院83年判字第1223號判例之見解及類推適用行政程序法第120條、第126條之規定，被告機關對原告因信賴原先之處分 (即系爭土地並未納入河川區域內，並無水利法之限制)致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。
⑸依司法院釋字第425號解釋：「土地徵收，係國家因公
共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前．．．仍保有該地之所有權．．．。」系爭地上物存在之事實及相關價值並均經被告機關查估在案，足見被告機關原應補償原告之義務，並未因該違法拆除行為而消滅，原告於93年5月25日依法向被告機關申請給予適當補償，惟遭駁回。茲因該申請原係請求被告機關針對本案地上物及相關營業損失給予適當之補償，為此特追加如訴之聲明第2項。
4.本案被告應對原告作成補償處分之法律依據如下：⑴土地法規定：土地法第227條規定，市縣地政機關接到
中央地政機關．．．通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。同法第235條規定，被徵收土地之所有權人．．．在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。同法第244條規定，因徵收之土地致其改良物遷移時，應給予相當之遷移費。
⑵經濟部獎勵金及救濟金要點第4條規定。
⑶土地徵收條例第5條：「徵收土地時，其土地改良物應
一併徵收。」第31條：「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」同法第33條規定：「建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。前項補償基準，由中央主管機關定之。」及同法第34條第1項第3款：「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：三、動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者。」
5.原告雖再三向主管及相關機關陳情並依法提起訴願，惟所得答覆均為「乃依據行政執行法第32條規定以執行強制方式執行，並不符合經濟部獎勵金及救濟金要點規定，無法予以補償及救濟」等語，惟查，主管機關未依法給予徵收及補償在先，即逕予處分並強制拆除，係明顯違法之行為。另東埔蚋溪之治理計劃線 (堤岸預定線)雖於92年3月31日修訂公告，惟並非代表法定之河川區域線 (該河川區域線係於92年底始完成公告)，換言之，本案主管機關於92年12月執行強制拆除作業時，原告仍有部分土地及設施位於東埔蚋溪河川區域外，惟主管機關竟未理會而違法逕行拆除，該拆除作業確屬違法執行行為。又東埔蚋溪之治理計劃線 (堤岸預定線)於92年3月31日修訂公告後，被告機關立即辦理堤防工程之發包作業，南投縣政府並於92年12月11日以府地權字第09202280122號公告，配合辦理公告範圍內之所有土地徵收及地上物補償救濟作業 (此時被告尚未執行拆除)。本案所有公告範圍內之私有地均獲得合理補償 (含原告之土地)，地上物部分亦全部給予補償或救濟金，在同一公告範圍內，與原告相同情形的睦順企業有限公司有受到補償，惟獨原告之相關設備及設施，因南投縣政府於辦理查估作業時，已由被告機關予以拆除，致無法辦理查估，故無法獲得同等之合理補償及救濟。本案主管機關確實因辦理東埔蚋溪之整體治理工程，始給予公告範圍內之所有土地及地上物補償救濟，惟既然公告範圍內之所有土地及地上物均符合經濟部獎勵金及救濟金要點規定而獲得合理之補償救濟，焉有惟獨原告不符規定之理，顯有違憲法比例原則。為瞭解本案全案徵收及補償之情形，請向南投縣政府調閱南投縣政府府地權字第09202280122號公告徵收乙案之所有補償明細及依據，俾明本案徵收及補償之相關事實。又南投縣政府於辦理查估作業時，原告之地上物雖已由被告機關予以拆除，致無法辦理查估，但被告機關執行拆除前已委託財團法人中國生產力中心，完成原告之地上物查估作業，足見本案仍有補償估價之依據存在。被告機關及南投縣政府同屬政府機關，其所為之查估作業應具同等效力，主管機關應基於公平原則依法給予合理之補償。
6.被告機關顯然違背不溯及既往原則及信賴保護原則：⑴按法律不溯及既往之原則，行為後之法律有變更者，應
適用修正前之辦法處理。依最高行政法院51年判字第362號判例要旨明文：「依公路兩旁建築物限制辦法第13條前段規定，在該辦法施行前，已有不合該辦法規定之建築物，應由公路主管機關會同所在地縣市政府或鄉鎮公所視當地交通情形酌量處理，但應以不妨礙公路交通與安全為原則。其第7條所規定禁止建築區域內不得建造任何建築物，係指該辦法施行後在禁止區域內建造建築物而言，此由各該相關條文對照觀之，殊為明白。公路法第52條所稱公路兩旁之附著物有礙行車安全者，由公路主管機關取締之，其取締之方法，仍應依照其他法令之規定。本件原告該項樓房既在公路兩旁建築物限制辦法施行前即已存在，縱令其一部分位○○鄉道○路禁止建築區域以內，自亦祇能依照上開辦法第13條規定，酌量處理，而無適用同辦法第7條規定之餘地。本院44年判字第11號判例所示見解，係指既成道路後在該道路上建造建築物之情形而言，與本件原告樓房所佔用之土地，係於樓房建築後始成為鄉道之情形，亦有不同。」⑵另按最高行政法院83年判字第1223號判例明文：「『法
令不溯及既往』原則乃法治國家之基本原則，本案既符合行為時之法令規定，自應受該原則之保護，被告機關並無依行政裁量權得以彈性撤銷原合法授益處分之『法理基礎』，故被告辯稱其基於法令不溯及既往原則下，尋求其例外之法理基礎，為必要之處置等語，顯係謬誤之法律邏輯，有違依法行政原則。．．．本件之認定權責屬高雄市政府工務局，而高雄市政府工務局既一再強調其等於核發過程已充分考量行為時法令，並認定學校與加油站之關係已於其他法令規範中充分考量，並非屬加油站管理規則第6條所謂應距離一百公尺以上之『重要公共設施』，遂准予核發，則縱事後引發民眾（少數民眾，蓋里長與愛國國小家長會長係同一人）爭議，高雄市政府工務局亦不應動搖其原先合法之認定，反謂將於政策上為必要之裁量與處置。綜上，法令規範是否週延，乃日後修法之問題，本案既經被告機關認定完全符合行為時之法令而准予核發土地使用證明，則依法令不溯及既往原則，被告機關並無撤銷該合法授益處分之行政裁量權存在。依循行政法例，法令不溯及既往為政府施政之重要鐵則之一，其例外為法律有明示禁止、限制條款，如新法優於舊法或特別法優於普通法之法例，另一例外，則屬上揭行政法院判例揭示之「公益原則」，即除基於上開二項例外原則外，對於原有處分不得任意撤銷。
⑶依被告機關於94年6月16日之答辯狀第1頁末行載明：「
依行為時之水利法第78條第1項第1款規定，主管機關為保護水道，應禁止在行水區內建造、種植、堆置、挖取或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為．．．」云云，足見水利法第78條第1項第1款之規定，係在限制已劃入為行水區內土地之建造、種植、堆置、挖取或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。該法律規定顯然並未包括納入行水區前之行為。因此本案被告機關以事後之公告，竟溯往處罰原告先前之合法行為，顯然違反前開法律不溯及既往原則及信賴保護原則。
7.查本案之拆除工程係由第三人慶元營造有限公司承攬，茲因該公司於92年12月24日向被告提出有關本案相關拆除工程係於92年12月23日完工之報告，為明本案拆除工程究竟是否在南投縣政府92年12月11日公告徵收業已進行？進行程度如何？請傳訊第三人慶元營造有限公司法定代理人許進義出庭為證。
8.原告依據最近二年營利事業所得稅結算申報書，以南投縣政府徵收時點計算，90年度全年所得淨額為10,001,875元，91年度全年所得淨額為2,129,367元，由上開所得淨額計算可得原告平均每月所得淨額為505,468元。復查，被告機關於92年12月15日左右開始就原告系爭地上物進行拆除作業，而原告係在93年1月25日領取徵收補償費，依前開土地法第235條之規定，原告在領取補償費前仍得繼續使用系爭土地，惟因被告機關之違法拆除而無法繼續使用，故原告應至少有一個月之營業損失，為此依法請求一個月之營業損失505,468元。或請求送中國生產力中心鑑定，原告願負擔鑑定費。對於南投縣政府核准徵收公告只有徵收土地部分，依土地徵收條例規定，公告徵收土地也應包括地上物部分一併補償，對此公告，其他沒有受到地上物公告的部分也有受到補償。
9.被告確實在系爭土地上施作水利工程，且其於拆除原告系爭地上物，也係為施作水利工程所致。被告確實以興建東埔蚋溪防洪整治工程第一、二、三期 (延平橋至中二高段) 水利工程而申請徵收系爭土地，足見被告確在系爭土地興水利工程之事實，此有內政部92年11月11日台內地字第0920068477號、92年11月13日台內地字第0920074958號、92年11月12日台內地字第0920015418號函為證。退步言，除前揭整治工程外，被告確實於系爭土地上興建河川堤防，故被告抗辯原告不符經濟部獎勵金及救濟金要點之規定云云，均非事實。
⒑綜上，原處分及訴願決定均於法不符，認定事實確與真正
事實有違，已嚴重侵害人民受憲法保障之財產權，應予撤銷，及請判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
1.依行為時水利法第78條第1項第1款規定，主管機關為保護水道，應禁止在行水區內建造、種植、堆置、挖取或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為，其有違反者，應依同法第92條之1規定，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外處6千元以上3萬元以下罰鍰。未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。且依當時台灣省河川管理規則 (88年6月30日訂定，91年8月7日廢止)第15條第1項第3款規定，為保護河川安全禁止○○○區○○○道治理計畫範圍或堤防預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。
2.依行政執行法第27條規定，依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期限履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之；及依同法第32條規定，經間接強制不能達成執行目的者，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依執行強制方法執行之。
3.緣原告未經申請許可擅自於南投縣竹山鎮東埔蚋溪江西林段之行水區內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，前經經濟部以違反行為時水利法第78條第1項第1款規定，爰依同法第92條之1規定，以91年6月10日經授水字第09120272870號處分書處以罰鍰6000元，並限於91年6月30日前回復原狀。嗣因原告未依限回復原狀，經濟部除再依同法第92條之1第2項規定按日連續處罰外，並由被告機關依行政執行法第32條規定，於92年12月執行拆除該砂石碎解洗選場在案。原告於93年5月25日函請被告機關就前開砂石碎解洗選場拆遷予以適當之補償，案經被告於93年9月2日以水四管字第09350069200號函復略以，該公司所請因不符相關補償及救濟規定，無法予以補償及救濟；原告不服，經提起訴願後，經經濟部訴願委員會於94年2月23日以經訴字第09406122800號訴願決定書為訴願駁回。
4.原告起訴理由謂「東埔蚋溪河川區域線之公告始於87年5月1日，然原告於82年4月即設立，即原告於82年設立時，係設置於東埔蚋溪河川區域外之私有地，並無設立於行水區之事實；後台灣省政府於87年5月1日公告東埔蚋溪河川區域線後，始將原告之部分土地及設施劃入東埔蚋溪河川區域內，並於89年桃芝颱風時，因洪水潰堤造成東埔蚋溪沿岸嚴重傷亡及財產損失後，主管機關始重新檢討規劃，並於92年3月31日修訂東埔蚋溪之治理計畫線（堤防預定線），此時始確定將本公司之砂石碎解洗選場全部劃入東埔蚋溪河川區域內」乙節，查東埔蚋溪河川區域確由前台灣省政府於87年5月1日公告，惟公告後之河川區域內土地，依水利法第83條規定：「尋常洪水位行水區域之土地，不得私自；其已為私自者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用，但不得逕為分割登記。前項所稱尋常洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」意即原告部分土地經公告劃入河川區域內後，即應限制其使用，其土地上之建造物、設施及機械設備等，即應受水利法之限制。且原告所提供之設廠證明，僅有營利事業登記證一紙 (登記之營業所在地為南投縣○○鎮○○路○段○○○○號1樓，並非本案系爭之土地)及採購機械設備之統一發票影本二紙，並無法證明原告之砂石碎解洗選場確實設置時間及地點。
5.原告復稱「原告雖再三向主管及相關機關陳情並依法提起訴願，惟所答覆均為：乃依據行政執行法第32條規定以執行強制方式執行，並不符合經濟部獎勵金及救濟金要點規定，無法予以補償及救濟」乙節，查原告之違規行為，為水利法第78條第1項第1款所明定之禁止事項，所為之處分亦為同法92條之1第1項前段第2項復有明文。被告對原告執行拆除，復為行政執行法第2條及第32條所明定；另依經濟部水利署93年8月6日經水政字第093500331170號函釋，系爭砂石碎解洗選場並無合法之工廠登記，無論其土地權屬或係於公告河川區域前後設立仍為非法設立，其遷移或拆除無法予以補償。另該砂石碎解洗選場亦已因河川管理拆除完畢，並不適用經濟部獎勵金及救濟金要點之規定；原告所請並不符合相關補償及救濟規定，乃為無法予以補償及救濟之處分。
6.原告又謂「主管機關未依法給予徵收及補償在先，即逕行予以處分並強制拆除，係明顯違法行為。東埔蚋溪之治理計劃線 (堤岸預定線)雖於92年3月31日修訂公告，惟並非代表法定之河川區域線 (該河川區域線係於92年底始完成公告)，本案主管機關於92年12月執行強制拆除作業時，原告仍有部分土地及設施位於東埔蚋溪河川區域外，惟主管機關竟未理會而違法逕行拆除，該拆除作業確屬違法執行行為。」乙節，查原告部分土地及設施，確實位於東埔蚋溪河川區域內，政府雖因財政困難無法予以徵收，惟仍應限制其使用，且不得逕為分割登記；被告依法予以處分及執行拆除，並無違法執行情形。
7.原告復主張「本案主管機關確實因為辦理東埔蚋溪之整體治理工程，始給予公告範圍內之所有土地及地上物補償救濟，惟既然公告範圍內之所有土地及地上物均符合經濟部獎勵金及救濟金要點規定而獲得合理之補償救濟，焉有惟獨原告不符規定之理。本案南投縣政府於辦理查估作業時，原告之地上物雖已由經濟部水利署第四河川局予以拆除，致無法辦理查估，但其執行拆除前已委託財團法人中國生產力中心，完成原告地上物查估作業，足見本案仍有補償估價之依據存在」乙節，查東埔蚋溪修訂公告範圍內之土地及地上物，因堤防之興建而予以補償及救濟，係符合經濟部獎勵金及救濟金要點規定，而原告之地上建物及設施，係因違反水利法之規定而執行拆除，因此無法符合相關補償及救濟規定；另被告於執行拆除前，委託財團法人中國生產力中心針對原告之地上物查估作業，係為避免於拆除後發生難以回復情形，因此先予查估備案，並無告知原告可於執行拆除後給予補償救濟等情。
8.本案徵收計畫由南投縣政府擬定，需地機關為經濟部。徵收分三期公告，本案屬於第二期，徵收處分為內政部92年11月11日台內地字第0920068477號函，對原告執行拆除日期函文為92年11月24日水四字管字第092500 84900號函，通知承包商自92年12月1日起立即執行該工程作業，確實執行日期為92年12月5日開始執行至12月23日拆除完畢。
該案徵收時包含所有地上物，包括建築改良物、其他設施及農作物部分都一併加以補償，這部分由南投縣政府辦理，南投縣政府都有辦理查估及補償。被告不同意追加之聲明。原告工廠位在濁水溪流域內，88年當時共有62家違法砂石碎解洗選場，我們針對違反水利法部分於91年度開始分三階段進行拆除，91年度執行拆除15家，92年度執行拆除18家，原告屬於92年度之執行範圍，剛好92年度另外有執行東埔蚋溪整體治理計畫，因桃芝颱風造成重大災害，我們檢討後認為有需要重新劃定東埔蚋溪的河川區域，劃定區域後比原來區域更大，所以裡面有部分包括私有地及地上物部分，才由南投縣政府報請內政部同意予以土地徵收及地上物補償，這是另一案，並非我們拆除砂石碎解洗選場所發生之問題，我們是依水利法執行，無發生徵收及補償問題，原告在執行階段正好遇到東埔蚋溪整治，其土地徵收及地上物補償是因為重新檢討後重新公告河川區域後才予徵收補償，並非拆除砂石碎解洗選場就必加以徵收補償。依經濟部獎勵金及救濟金要點辦理，是必須適用執行拆除時有在興建水利工程時才有符合這項規定，我們是在執行拆除並非興建堤防，所以認定原告不符該要點，當時是在執行拆除河川地上的違規工廠而非整治河川，故不適用補償規定。當初土地徵收是對私有土地部分，南投縣政府有訂定徵收補償規定，當初查估補償部分包括所有地上建築物、建築物改良物、工廠機械設備、私設道路部分，被告部分與南投縣政府部分實際情況沒有不同，只是我們執行的標的不同。對原告工廠是我們自行查估，當初查估之意是因為辦理拆除之前都會作查估的動作，是為一預備行為，避免將來提出訴訟而必須要補償時沒有依據。原告工廠是在第二期徵收範圍內，有南投縣政府92年12月11月府地權字第09202280122號徵收公告影本供參。85年東埔蚋溪原來屬南投縣政府管理，經濟部於88年2月才接管，我們是執行單位基於管理需要，於90年才擬定違規案件拆除計畫，90年度報准拆除計畫後才進行拆除，原告在此計畫內。
9.當初中國生產力中心辦理查估並作成查估報告，原本查估範圍有包括營業損失項目，我們依據中國生產力中心給我們的公文裡面有請業者提出最近三年度會計報告資料，因業者沒有提供，所以沒有查算營業損失，這部分是否請原查估單位來計算或由原告提出較為妥當。我們有詢問中國生產力中心，是以何法律依據來查估，其答覆如地方政府有規定就比照當地地方政府相關規定作為計算依據來辦理，如沒有的話就採用中央政府的標準來辦理。另一家也有依據南投縣政府興辦公共工程拆遷建築改良物補償與獎勵辦法規定來補償，包括營業損失部分也有。其係依據內政部的規定依近三年營利的損益表計算。庭呈南投縣政府函、土地改良補償清冊、經濟部水利署第四河川局、慶元營造有限公司申請書、慶元公司完工報告、監工日報表各一件。經濟部水利署第四河川局於92年11月24日發文承包商慶元營造有限公司於92年12月1日開始執行拆除，慶元公司申請於92年12月5日開始執行拆除，監工日報記載12月5日開始執行高一砂石行的拆除，92年12月14日開始執行拆除原告的部分至12月23日。當時有公告徵收土地及其上之地上物，地上物還要作逐一查估，並非逐一公告地上物。
10.依87年6月21日航照圖可證原告在此之前系爭地上物已經蓋好，至於何時蓋的不清礎。87年5月1日公告河川區域線(綠線部分)原告有近2/3區域納入河川區域線，1/3區域在河川區域線外，92年3月31日 (紅線部分)重新檢討公告又將原告位置全部納入河川區域線。河川區域線範圍比較大，行水區域範圍比較小，92年2月6日水利法修訂後就沒有劃分，只有河川區域線。行水區域線是水利法所稱一般水道範圍，平常水位可能到達的地區，行水區域線以外，河川區域線以內就不是以前水利法所指的水道範圍。河川區域線以平均5年洪水可能到達地區為界定標準。被告並沒有提到原告如能證明87年5月1日前地上物已經存在就符合經濟部獎勵金及救濟金要點規定，該規定基本要件是要符合水利事業單位施設水利工程才符合該要點。被告認為原告依水利法第92條之1規定，地上物已拆除，不符合該要點規定。被告不是針對徵收範圍內標的來執行拆除，而是對整個濁水溪水系內砂石場拆除計畫來辦理拆除。原告地上物部分由被告拆除，無法獲得補償金，其他部分不是被告拆除的，所以原告符合南投縣政府興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法獲的補償，經濟部定的要點和南投縣政府定的辦法不相符合，被告認為原告不符合該要點所以否准，其他範圍地上物部分由南投縣政府辦理，依據南投縣政府訂定的辦法，原告可以獲得70%的補償。
11.本案確係原告之地上建物及設施位於東埔蚋溪河川區域內，因已違反行為時水利法第78條第1項第1款規定，被告依同法第92條之1規定所為處分，並依行政執行法第32條規定以強制方式執行，並無不當，請依法駁回。
理 由
一、本件原告於93年5月25日提出申請書向被告申請補償費，經被告否准後，循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，本院已將訴狀送達被告，原告嗣追加訴之聲明第二項之聲明，其請求之基礎不變，且本院認為並無不當，爰依行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款之規定，予以准許，合先敘明。
二、按「主管機關為保護水道，應禁止左列事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。」為本件原告違規行為時水利法第78條第l項第l款所明定。又「違反第78條第l項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6000元以上3萬元以下罰鍰。」、「前項行為人，未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」同法第92條之l第l項前段及第2項復有明文。又「本部所屬各機關（以下簡稱執行機關）辦理水利事業徵收或協議價購私有土地與公有出租土地，應依本要點規定核發獎勵金及救濟金。」、「徵收私有土地，其土地改良物之獎勵與救濟之項目及標準如下。但直轄市或縣（市）志願之標準較高者，從其規定。㈠建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，除依土地徵收條例第31條規定發給補償費外，另按當地直轄市或縣（市）政府興辦公共工程拆遷合法建物查估補償標準發給建築改良物補償金額之百分之五十之自動拆遷獎勵金。㈡在事業計畫奉核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點第2條及第4條第1項第1款、第2款定有明文。
三、本件被告以原告未經申請許可擅自於南投縣○○鎮○○○段東埔蚋溪之行水區內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，前經經濟部以其違反行為時水利法第78條第1項第1款規定，依同法第92條之1規定，以91年6月10日經授水字第09120272870號處分書處以罰鍰銀元6,000元（折合新台幣18,000元），並限於91年6月30日前回復原狀。嗣因原告未依限回復原狀，經濟部除再依同法第92條之1第2項規定，按日連續處罰外，並由被告機關依行政執行法第32條規定，於92年12月執行拆除該砂石碎解洗選場在案。原告於93年5月25日函請被告機關就前開砂石碎解洗選場拆遷予以適當之補償，案經被告機關於93年9月2日以水四管字第09350069200號函復略以，原告所請因不符合相關補償及救濟規定，無法予以補償及救濟。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
四、經查，依前開經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點之規定核發土地改良物之獎勵金與救濟金之要件，須為㈠辦理水利事業徵收或協議價購私有土地與公有出租土地。
㈡建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，始有適用上開要點之規定。惟本件被告於92年12月間執行拆除原告所有系爭砂石碎解洗選場工程，乃依據行政執行法第32條規定，以直接強制方式執行經濟部91年6月10日經授水字第09120272870號函所為限期命原告於91年6月30日前回復原狀之行政處分，以排除原告設置於行水區內之系爭砂石碎解洗選場，有經濟部91年6月10日經授水字第09120272870號處分書、經濟部92年11月10日經授水字第09220214160號函、經濟部水利署第四河川局工程契約書首頁等件影本附卷可稽（見本院卷第296頁、訴願卷第34、74頁）。是被告拆除原告所有之系爭建築物，係為執行濁水溪河川區域內碎解洗選場拆除工程，並非如原告93年5月25日申請書所述係因重新公告治理計劃線，或國家為興辦水利事業之需要依據徵收計畫所為之徵收行為（南投縣政府尚未對系爭建物為徵收之公告），而本件之拆除，係由被告發包予慶元營造有限公司拆除，亦非由原告自行拆遷，尚無土地徵收條例或「經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點」等相關補償或救濟規定之適用，原告請求依據經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點予以補償或救濟，於法自屬無據。
五、次查，原告主張其所有砂石碎解洗選場，於82年4月前即於該土地上興建有水泥建築物及大型機器設備等，當時該土地並未納入河川區域內，並無水利法之限制。原告無法預見日後系爭土地將遭主管機關之公告而納入河川區域內，更不可能預見原未違反水利法之行為，因該不可預見之公告，而成為違反水利法之行為。又其廠房坐落之部分基地經向地主國有財產局申請變更編定為礦業用地，亦據該局同意在案。而前揭建物及設備等亦經相關單位列為專案輔導合法化之對象，日後顯將因政府之專案輔導而合法。足證原告之砂石碎解場已受政府相關法令之保護外，依民法規定仍屬原告之合法財產，同應受到法律之保護，被告將其拆除致原告遭受財產上之損失，自應給予合理之補償云云。惟原告無法依據相關法令規定予以補償或救濟，已如前述，至於被告是否得依水利法之規定予以拆除，或應依徵收計畫後始得予以拆除，並予補償，核屬另一問題。
六、再者，原告主張被告於拆除前曾就系爭砂石碎解洗選場予以查估，並承諾於拆遷後予以補償乙節。查被告機關固曾於拆除系爭砂石碎解洗選場前辦理查估，惟其並未告知原告待拆遷完畢即可依法補償，業據被告94年1月6日水四管字第09450001360號訴願答辯書陳明，且由被告92年10月7日水四管字第09202014590號函觀之，被告辦理查估之目的僅在確認系爭砂石碎解洗選場之價值，作為將來若其行政執行行為遭認定為違法須填補原告損害時之依據，並無如原告所述承諾於拆遷後予以補償之意。被告於本件審理中亦否認承諾於拆遷後予以補償之情事，原告亦未舉證以實其說，此部分之主張，自難採信。
七、綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告以原告所為之申請，因不符合相關補償及救濟之規定，否准原告申請補償及救濟之處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷原處分及訴願決定，並為訴之聲明第二項之請求，其訴為無理由，應予駁回。又兩造其餘之主張及原告聲請訊問證人何啟文、鍾源德、王伯岸、張平祥、許進義等人，並聲請向南投縣政府調閱南投縣政府府地權字第09202280122號公告徵收乙案之資料，並請求中國生產力中心鑑定營業損失等項，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述及調查證據之必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日
書記官 黃 靜 華