臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第二七九號原 告 甲○○訴訟代理人 林世祿 律師複 代理人 江欣鞠 律師被 告 彰化縣員林鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十四年四月廿七日府法訴字第○九四○○三七○六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣祭祀公業林世彰於民國八十八年間因派下員發生變動，業經被告依祭祀公業土地清理要點第十一條之規定予以公告並辦理備查。嗣該公業於九十三年七月十一日召開當年度第一次派下員大會暨改選管理委員會會議，決議修改原規約關於房長委員及管理人之選舉方式，並以該方式由原告當選為新任管理人。原告於同年八月四日檢附該次會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊及修訂後之管理暨組織規約等報請被告准予備查，經被告發現該公業派下員自八十八年後已有變動卻未依規定辦理公告備查，且部分未能出席會議之派下員亦未依規約出具印鑑證明委任書以委任出席等情，致無法認定「派下員過半數與否」此等修改規約及當選管理人之要件，乃分別以同年八月十八日員鎮民字第○九三○○二二七○二號及同年九月廿四日員鎮民字第○九三○○二六○○三號函，通知原告應依該公業規約及祭祀公業土地清理要點之相關規定辦理，並將原件檢還。惟原告未依前揭函文辦理，並分別於同年九月十三日及十一月廿九日再次檢附會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊、修正前後規約及派下全員證明書等報請被告准予備查，被告乃以同年十二月十日員鎮民字第○九三○○三四四四○號函重申前旨，並促請該公業先行辦理派下員變動備查，再依規約召開派下員大會，以合程序。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀及其於準備程序到場所為之聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按依祭祀公業土地清理要點第七點規定，被告於受理原告本件申報時，倘就原告所附文件審查認有不符，即應通知原告於三十日內補正，惟被告卻未通知補正，並逕將原件退還，已有違誤。且依同要點第十六點規定，祭祀公業管理人之變動應由新管理人檢具文件向民政機關申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴，是第三人林重義即祭祀公業林世彰之原管理人雖因此提出異議，然被告自應命其提起民事訴訟，焉得要求原告與之協調？又依行政程序法第三十六條之規定，被告就原告歷次提出之得票數縱有異議，亦應依職權加以調查，豈得逕予退件處分？
二、再按本次管理人改選乃原管理人林重義所召開，並當場宣布原告當選，此有光碟附卷可供查證。且人數是否過半應以「實際派下員」為基準，而不應以「已登記派下員」為基準，故被告要求先變動派下登記再予改選管理人，實無理由。退步言之，縱使應以已登記之派下員為人數是否過半之基準，被告亦應確實加以調查。按依祭祀公業林世彰規約第八條規定，管理人應經派下權人過半數同意選任之，而該公業已備案之派下員人數為三百四十二人，故半數為一百七十一人以上，本次派下員大會即使扣除未經公告之五十二人，有效簽到之人數亦為一百九十三人，明顯符合前揭「過半數」之要求，則被告一再要求先辦理派下員變動登記再予改選管理人，實屬違誤。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按被告自接獲祭祀公業林世彰來函通知召開派下員大會進行管理委員改選時，即以九十三年七月六日員鎮民字第○九三○○一七五七七號函請該公業應依其規約及相關法令辦理。嗣被告同年八月四日接獲原告所檢送派下員大會簽到名冊及會議記錄等資料，發現其中欠缺派下全員證明書，且所載應到人數為三百七十六人，與被告原核發派下員名冊之三百四十二人不符，乃以同年八月十八日員鎮民字第○九三○○二二七○二號函知原告應依祭祀公業土地清理要點第十一點辦理。惟原告並未辦理且再次報請備查，被告復以同年九月廿四日員鎮民字第○九三○○二六○○三號函，通知原告應依該公業規約及祭祀公業土地清理要點之相關規定，辦理該公業派下員變更之公告備案程序及出具印鑑證明委任書以委任出席。然原告仍未辦理前揭程序，復於同年十一月廿九日再次向被告報請備查。
二、按祭祀公業林世彰派下員前經被告八十八年四月廿七日員鎮民字第一一五二○號函准予備查之派下員計有林清貴等三百四十二名，惟原告所附派下員大會簽到簿所列人員其中林永芳等五十二人係未經公告為派下員，是該公業派下員已有發生變動之情形。則祭祀公業林世彰派下員於八十八年公告備查後既已變動，其未辦理派下員變動公告備查，即逕行修改規約並改選管理人，實於法不合。然不僅該祭祀公業派下員變動後之人數及決議通過之人數無法認定，且觀原告歷次檢具該公業九十三年度派下員大會會議紀錄所列出席人數，九十三年八月四日所送會議記錄得票數為二百七十二票，同年九月十三日所送記錄得票數為一百八十五票，同年十一月廿九日所送記錄得票數為一百七十二票，其實到人數及原告之得票數均不同，不知何者為真。且此次派下員大會既有數十位未具派下權者參加，則原告所得之一百七十二票，其中只要二票係屬未具派下權者之無效票，原告即不符合過半數之要件。綜上所述，該祭祀公業派下員同意規約變動及選任管理人之證明文件顯有瑕疵，是被告以原處分函覆原告請先行辦理派下員變動備查後，依據規約規定再行召開派下員大會，並無不當。
理 由
一、本件被告於言詞辯論期日不到場，經核無行政訴訟法第二百一十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依原告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具㈠派下全員證明書，㈡變動部分之戶籍謄本，㈢系統表，㈣拋棄書（無者免），㈤派下員變動名冊，㈥規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告三十日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第五點、第六點規定程序辦理。」、「祭祀公業規約之變動，依規約之規定，規約未規定者，應經派下員全體之同意。祭祀公業派下員如有變動者，應先依第十一點規定辦理，再檢具㈠派下全員證明書，㈡變動前後之規約，㈢派下同意規約變動之證明等文件，向民政機關（單位）申請備查。」、「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具㈠派下全員證明書，㈡規約（無者免），㈢選任之證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」分別為祭祀公業土地清理要點第十一條、第十五條及第十六條所明定。又「．．．為祭祀公業土地清理要點第十一條所明定，依上開規定，派下員有變動者，應向民政機關（單位）申請公告後准予備查。故祭祀公業召開派下員大會，其派下員人數之計算，應以派下員發生變動後報經民政機關（單位）備查之人數為準。」內政部八十八年四月八日台（八九）內民字第八九○三九四九號函亦有明釋。
三、本件祭祀公業林世彰於八十八年間因派下員發生變動，經被告依祭祀公業土地清理要點第十一條之規定予以公告並辦理備查。嗣該公業於九十三年七月十一日召開當年度第一次派下員大會暨改選管理委員會會議，決議修改原規約關於房長委員及管理人之選舉方式，並以該方式由原告當選為新任管理人。原告於同年八月四日檢附該次會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊及修訂後之管理暨組織規約等報請被告准予備查，經被告以該公業派下員自八十八年後已有變動卻未依規定辦理公告備查，且部分未能出席會議之派下員亦未依規約出具印鑑證明委任書以委任出席等情，無法認定「派下員過半數與否」此等修改規約及當選管理人之要件，乃函通知原告應依該公業規約及祭祀公業土地清理要點之相關規定辦理，並將原件檢還。惟原告未依前揭函文辦理，並分別於同年九月十三日及十一月廿九日再次檢附會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊、修正前後規約及派下全員證明書等報請被告准予備查，被告於同年十二月十日函原告重申前旨，促請該公業先行辦理派下員變動備查，再依規約召開派下員大會，以合程序。原告不服，循序提起行政訴訟。
四、原告訴稱：本次管理人改選乃原管理人林重義所召開，並當場宣布原告當選，且人數是否過半應以「實際派下員」為基準，而不應以「已登記派下員」為基準，故被告要求先變動派下登記再予改選管理人，實無理由。又依祭祀公業土地清理要點第七點規定，被告於受理原告本件申報時，倘就原告所附文件審查認有不符，即應通知原告於三十日內補正，惟被告卻未通知補正，並逕將原件退還，亦有違誤等語。
五、按祭祀公業派下之爭執，固屬私權爭執，應訴經民事法院判決，非行政機關所得處理。惟內政部為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用，而於七十年四月三日以台內地字第一一九八七號函頒清理要點，規定由直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）辦理祭祀公業之規約、管理人、派下員等申報及相關事項變動之備查，並核發祭祀公業派下全員證明書，是該管民政機關（單位）依上開要點就上開祭祀公業前開相關事項所為行政監督。又民政機關（單位）於受理申報後所為之審查，係指作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究，內政部七十年八月十六日台內民字第三七○六七號函之意旨以：祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第二點之管理人或其派下所推舉之代表身份證明，與申請公告應檢附交件，是否齊全，程式是否相符而言。祭祀公業申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出規約、管理人、派下員等資料係屬正確及符合該要點規定，仍有釋明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明或有與祭祀公業土地清理要點規定不符者，如能補正者，受理機關即依該要點第七點通知申報人於三十日內補正，如不能補正或逾期不補正者，應駁回其申報。
六、經查，祭祀公業林世彰派下員前經於八十八年三月一日因派下二十員死亡，向被告申請變動，經被告八十八年四月廿七日員鎮民字第一一五二○號函准予備查之派下員計有林清貴等三百四十二名，有該函及派下員名單在卷可佐。而本件原告於九十三年八月四日檢附同年七月十一所召開之會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊及修訂後之管理暨組織規約等報請被告准予備查，經被告核對派下員大會簽到簿與該公業上開八十八年後派下員名冊，其中林永芳等五十二人係未經公告為派下員，是該公業派下員於八十八年公告備查後既有變動，該公業即應依祭祀公業土地清理要點第十一點之規定檢具相關資料向被告申請公告三十日，無人異議後准予備查。且同要點第十五點亦規定祭祀公業派下員如有變動者，應先依同要點第十一點規定辦理，方得檢具派下同意規約變動等證明文件，向該管民政機關（單位）申請祭祀公業規約變動之備查，同要點第十六點亦規定祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具派下全員證明書及選任之證明文件申請備查，是派下員如有變動，此派下全員證明書應指變動後申請備查之名冊而言，為當然之解釋，因該點係自十五點規定延伸，又規約及管理人變動均屬祭祀公業重要事項，且申請備查時均應檢具派下全員證明書，此二證明書應無不同規定之理。是依上開規定以觀，祭祀公業之派下員如有變動，即應依祭祀公業土地清理要點第十一點之規定辦理，如有規約變動及選任新管理人之必要，亦應辦理派下員變動備查後方得為之。縱使該公業九十三年八月四日所召開會議，關於同意規約及管理人變動之派下員人數，實質超過被告八十八年四月廿七日准予備查之該公業派下員三百四十二名之半數屬實，惟依上開規定及說明，被告仍僅就原告提出之相關資料為形式上之審查，而該公業於九十三年八月四日所召開會議，派下員既有變動，此為原告所不爭，因該公業尚未辦理派下員變動備查，此情形原告無從補正，被告未依上開要點第七點之規定通知原告補正，以原處分函請原告先行辦理該公業派下員變動備查後，再依規約召開派下員大會，自屬有據。
七、綜上所陳，原告所訴各節，均無可採，原處分否准所請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定（經本院於言詞辯論時闡明原告關於本件訴訟種類及聲明有無變更，原告仍為同此聲明），非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 17 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 8 月 25 日
書記官 陳 鼎 鈞