臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00290號原 告 響亮國際開發有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年5月6日勞訴字第0940005904號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告接受雇主林佩瑤委任以張玉梅為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於申請時提供由中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請聘僱外籍監護工，惟該院於民國91年12月27日以院歷字第91124040號函復前開診斷證明書非該院所開立。勞委會遂於92年2月25日以勞職外字第0000000000B號函移由被告機關查處。嗣經被告審查認為原告違反就業服務法第40條第8款之規定屬實，乃依同法第65條第1項規定，於93年12月17日以府勞行字第0930209652號函裁處原告新台幣（下同）30萬元整。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈因9l年原告有名印尼監護工遭雇主性侵害案，原告親自交
由台中縣政府處理時反被台中縣政府以媒介外國人非法為他人工作處分，而忙於處理該案 (查貴院92簡字第141、142號)。原告之弟當時服務於草屯馬自達汽車公司，該公司課長洪瑞鴻知悉原告從事外勞人力仲介工作，稱可以幫忙代處理外籍監護工之事務。原告便將林佩瑤母親張玉梅申請外籍監護工之事請洪君代為幫忙，之後洪君交付原告中國醫藥學院附設醫院所開立受監護人張玉梅之診斷證明書。當時媒體經常報導偽造診斷證明書新聞，原告為此問洪君是否有帶林佩瑤母親去醫院，洪君向原告宣稱有帶張玉梅去醫院，向勞委會申請後遲遲未有進度，即向勞委會查詢，其答覆該申請案件有疑羲。原告再向洪君詢問診斷證明書真偽，洪君仍一再向原告保證診斷證明書沒問題，洪君說他和醫院醫師很熟，林小姐母親行動不方便可不用麻煩去醫院，只要有病歷，用健保卡掛號即可辦理，且張玉梅之前也曾向勞委會申請過家庭監護工。洪君一再強調他曾在人力仲介（南投康林人力仲介公司）做過，知道偽造診斷書的嚴重性，要原告不用擔心診斷證明書絕對是由醫師開出（參證據錄音及譯文）。但原告仍質疑洪君說詞，經追問後洪君才說是他再交由另一位在彰化田中勢鈞利得人力仲介公司任職之朋友鄧文凱處理（鄧君並非原告直接選定委任之人），二人一再向原告保證診斷證明書沒問題，原告將其談話內容錄音（見證據談話錄音、譯文）。依司法院釋字第275號解釋之意旨：「於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」原告向中區就業服務中心辦理求才登記申請時，曾向中國醫藥學院附設醫院查詢林君母親該日是否曾至該院掛號或門診？該院工作人員以病人資料為業務機密，除非親屬或有關單位出具證明或函才得查詢，拒絕答覆。原告亦將診斷證明書詳細查看，醫院大印及醫師印章實在無法看出有假造，且洪君又有人力仲介從業經歷，因此不疑有他，依規定程序先向台中區就業服務中心辦理求才登記。依民法第187條：法定代理人如其監督並未疏懈，或縱加以相當之監督，而仍不免發生損害者，不負賠償責任。第188條受僱人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負損害賠償責任。但選任受僱人及監督其職務之執行，已盡相當之注意或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，僱用人不負賠償責任。再依勞動基準法第81條：但法人之代表人或自然人對於違反之發生，已盡力為防止行為者，不在此限。
⒉依行為時就業服務法施行細則第8條：公立就業服務機構
對於雇主或求職人之求才或求職申請表件，經發現有記載不實、記載不全或違反法令時，應通知其補正。申請人不為前項之補正者，公立就業服務機構得拒絕受理其申請。同法93年1月13日修正第5條文亦同。原告依法向台中區公立就業服務中心辦理（先招募本國人）登記、登報3日後求才、經無人應徵審核後第11天領取台中區公立就業服務中心開立「求才證明書」，再向勞委會提出申請外籍監護工。原告既經合法程序領取求才證明書，何以被告及勞委會僅認定「原告專業之私立仲介機構」有業務過失？原告只為私立就業服務機構從業人員，實無公權力及專業驗證診斷證明書真偽，以原告違反就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定處罰，原告不服。原告依就業服務法施行細則辦理本國人招募求才登記時，台中區公立就業服務中心自具公權力及審查診斷證明書真偽之專業公立就業服務機構，其應負高度監督審查之責，更應知之甚稔？肇因公立就業服務機構應作為而不作為的行政怠惰，致私立就業服務機構蒙受損害？公立就業服務中心漠視法律規範之間接故意，其監督行為及就業服務法施行細則形同虛設。行政程序法第4條：行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。第8條：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。民法第186條公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任。」⒊被告處分以原告為專業從業人員，理應在資料 (診斷證明
書)來源提供辨識其真偽，但原告對診斷證明書來源真偽完全不知情，雖為專業從業人員何以能對醫院診斷證明書審辨其真偽。另揆諸就業服務法條文並無明文「過失者」之行為將受行政罰。就業服務法第40條第8款中「提供不實資料」，亦不能概括所有處罰客體。司法院釋字第275號不同意見書：「違反禁止規定或作為義務應受行政罰之規定，在行政法中極為廣泛，執行稍有偏差，仍足使人民於無過失責任時無辜受罰，將使本件解釋揭示之美意不能貫徹。」行政程序法第158條：法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。
二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。法規命令顯失規範目的者，全部無致。原告在不知情況下，欠缺故意之認知要素及決定要素，其行為並不符合過失構成要件該當行為。
⒋本事件經勞委會以偽造文書向台灣台中地方法院檢察署（
下稱台中地檢署）提出告訴，台中地檢署於92年3月14日傳訊原告偵查時，原告提出說明書及談話錄音，經93年10月28日92年偵字第13494號偽造文書案以不起訴處分偵查終結。被告於93年12月10日向原告詢問案情，原告亦提出說明書及談話錄音，隨即遭被告罰鍰處分。參改制前行政法院75年度判字第309號判例：「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」原告向被告提出之說明書及談話錄音，與地檢署時所提供者內容相同，絕非事後為免責而作。請參考台灣南投地方法院檢察署92年8月11日92偵字第2912號不起訴處分書略文：「另被告鄧文凱於92年5月15日至台灣彰化地方法院檢察署自首偽造巴氏量表等事實，有台灣彰化地方法院檢察署92年度他字第1301號卷宗影本可參，本件依照同案被告鄧文凱自首所述情節加以判斷，足認前揭診斷證明書及巴氏量表等文件，應非被告李其得、甲○○所偽造；參以被告係委託他人代辦申請自無從檢閱上開診斷證明書及巴氏量表，故被告稱不知前揭診斷證明書及巴氏量表係偽造一節，應堪採信。
⒌另參台中高等行政法院93年訴字第524號判決「理由（五
）．．．不知鄧文凱偽造診斷書，迄91年年底才陸續知悉，又原告於申辦時並不知有偽造診斷書情事等語。此外，亦查無其他證據足資認定原告對偽造診斷書之事情，事前同謀、共犯或知情，是原告主張其未授意勢均利得公司以違法手段取得診斷書，本件以偽造診斷書申請聘僱外籍監護工，原告並無故意過失乙節，應可採取。」⒍綜上，原告對該醫院開立診斷證明書過程中已盡到查證，對選任人亦盡業務監督並未疏懈，並已舉證證明無過失。
㈡被告答辯之理由：
⒈按就業服務法第40條第8款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．
八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反．．．第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」又司法院釋字第275號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍需以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．。」又依勞委會92年6月25日勞職外字第0920205073號函釋「說明三、行政處分及刑事判決係分別獨立之體系，可各自認定事實，二者並不當然互受拘束。行政處分與刑事判決原可各自認定事實，刑事裁判所認定之事實及其所持法律上之見解，並不能拘束行政機關所為之行政處分，分別為最高行政法院55年判字第2號、59年判字第410號、75年判字第309號及77年判字第513號判例 (決)所認定。．．．五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷書，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第275號解釋亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。」另勞委會於92年4月3日勞職外字第0920012086號函釋示：「說明二：．．．私立就業服務機構（法人）實際上係憑藉其從業人員（自然人）從事就業服務業務，並接受雇主委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項。從業人員執行職務之行為，應即視為私立就業服務機構之行為。基此，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，違反本法第40條第8款規定，依本法第65條第1項規定其處罰主體應為私立就業服務機構 (法人)．．．。」⒉本案原告持不實之診斷證明書向勞委會申辦聘僱家庭外籍
看護工事實明確，已如前述，並為原告所不爭，是其行為顯已違反就業服務法之禁止規定。原告於93年12月12日向被告提出說明該診斷證明書，係委由第三者代為開立，且原告於起訴狀亦坦承受林佩瑤委託辦理引進外籍監護工，因原告當時無暇處理而請洪瑞鴻幫忙處理。原告受雇主林佩瑤委託辦理外籍看護工引進申辦事宜，有關受看護人張玉梅之診斷證明書雖非原告所偽造，惟既係原告以受委託私立就業服務機構名義，為雇主林佩瑤提出申請外籍家庭看護工時所附上，且係其委託第三者洪君代辦取得，原告雖為前開主張，惟按民法第535條規定：「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。」原告受任辦理申請聘僱外籍監護工，並受有報酬，處理委任事務時即應以善良管理人之注意為之。原告對第三人洪君乃負有適當選任、指示及必要抽查等監督責任，乃原告未善盡監督注意義務，致第三人洪君取得偽造之診斷證明書，並交予原告申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。
⒊原告稱對於中國醫藥學院附設醫院開立診斷證明書過程中
已盡到查證義務。惟原告當時並未向雇主林君或受看護人張玉梅查證洪君是否帶受看護人張玉梅至該醫院開立診斷證明書之情事，甚至於92年3月7日於被告所屬勞工局談話紀錄中供稱該不實診斷證明書係由雇主提供。又原告為一專業仲介公司，代辦申請外籍監護工之專業人員應知接受雇主之委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失。原告復未能舉證證明自己已盡監督注意義務而無過失，依前述司法院釋字第275號解釋意旨，即應受處罰。是原告違反就業服務法第40條第8款規定事實明確。
⒋另原告辯稱台中地檢署檢察官業已偵查終結，並於93年10
月28日予以不起訴處分一節。按檢察官所追訴者，乃原告代表人甲○○有無刑法第210條偽造文書罪及第216條行使偽造文書罪規定之犯罪事實，要與原告有無違反就業服務法第40條第8條規定之事實，係不同之規範事實，故縱使檢察官予以不起訴處分，亦僅能說明原告代表人甲○○不成立刑法之偽造文書等罪，並不表示原告違反就業服務法第40條第8款之規定不成立，併予敘明。又依勞委會於92年4月3日勞職外字第0920012086號函釋所揭示之意旨，私立就業服務機構及其從業人員，接受雇主委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實診斷證明書之行為，處罰主體應為私立就業服務機構亦即原告。
⒌綜上，被告所為處分於法並無不合。本件原告之訴無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反．．．第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第40條第8款及第65條第1項所明定。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。‧‧‧。」亦經司法院釋字第275號解釋在案。
二、本件原告接受雇主林佩瑤委任以張玉梅為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於申請時提供由中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請聘僱外籍監護工，惟該院於91年12月27日以院歷字第91124040號函復前開診斷證明書非該院所開立。勞委會遂於92年2月25日以勞職外字第0000000000B號函移由被告機關查處。嗣經被告審查認為原告違反就業服務法第40條第8款之規定屬實，乃依同法第65條第1項規定，於93年12月17日以府勞行字第0930209652號函裁處原告30萬元。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、經查，本件原告接受雇主林佩瑤之委任以張玉梅為受監護人名義，檢具由中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請外籍監護工之聘僱許可。嗣經該醫院於91年12月27日以院歷字第91124040號函復前開診斷證明書非該院所開立，係屬偽造，有該醫院函及雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書附卷足憑。又原告於91年11月21日持該偽造之診斷證明書，向勞委會申請外籍監護工之聘僱許可，該「雇主聘僱外籍勞工申請表」上，受託私立就業服務機構欄處蓋有原告及其代表人之印章，原告確有具名持該偽造之診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之事實，復為原告所不爭，亦有雇主聘僱外籍勞工申請表附卷可查。是原告有提供不實之診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之違規事實，堪以認定。次查，原告既受託向勞委會申請外籍監護工，依就業服務法第40條第8款之規定，於辦理聘僱外國人之申請許可事項時，即負有提供真實資料之義務。原告雖係委託第三人取得系爭診斷證明書，但對其所提出之診斷證明書亦應詳加查證，以盡必要之注意義務，原告自不得以不知道該診斷證明書是偽造的，而卸其責任。其未向雇主林佩瑤及其母張玉梅詢問有無至該醫院診斷，即難謂已盡必要之注意義務，其冒然提出申請，難謂無過失責任。又原告既委託第三人取得系爭診斷證明書，參酌民法第224條「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。．．．」之法理，其受託人提供偽造之診斷證明書，原告自應就該提供偽造診斷證明書之行為負責。原告主張其於向台中區就業服務中心辦理求才登記申請時，曾向中國醫藥學院附設醫院查詢張玉梅該日是否曾至該院掛號或門診？因該院工作人員以病人資料為業務機密，除非親屬或有關單位出具證明或函才得查詢，而拒絕答覆。原告亦將診斷證明書詳細查看，醫院大印及醫師印章實在無法看出有偽造，且委託之洪瑞鴻又有人力仲介從業經歷，因此不疑有他，依規定程序先向台中區就業服務中心辦理求才登記，台中區就業服務中心亦無法發現該診斷證明書係偽造的，原告已盡注意義務為無過失云云。惟原告對此違章行為，縱無故意，亦應負過失責任，已如前述，其主張無過失，自無足採。依司法院釋字第275號解釋意旨，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，原告既不能舉證證明自己無過失，即應受處罰。
至原告因偽造文書案件經台中地檢署檢察官不起訴處分，因該診斷證明書非其所偽造，不負偽造文書罪責，惟其因過失致有違章行為，已如前述，仍難辭行政處罰責任。原告雖舉本院93年訴字第524號判決書理由之記載，認其無故意過失云云，惟該件判決僅是個案見解，尚不能拘束本件判決之認定。
四、綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為之處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。 至兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 17 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 8 月 17 日
書記官 黃 靜 華