臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00300號原 告 曾賴綉鶯兼訴訟代理人 甲○○被 告 南投縣埔里鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服南投縣政府中華民國94年6月16日府行救字第00000000000訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人曾義男於民國（下同）78年9月8日以贈與承受其父曾永溪所有之南投縣○里鎮○里段○○○○段212及494地號農地，申請核發自耕能力證明書，經被告核發在案，嗣曾永溪病逝後原告甲○○（即曾義男之弟）、曾賴綉鶯（即曾義男之母）及廖石柱等證人於86年6月16日證明曾義男申請時係從事理髮業並無實際耕作等情，聲請撤銷該自耕能力證明，被告先後於86年7月1日以埔鎮農字第12678號函復「已交由政風室依規調查中」，於87年1月15日埔鎮農字第27778號函復「目前法務部調查局南投調查站尚在調查中，所請歉難照辦」，於87年3月3日以埔鎮農字第2401號函復略以「查曾義男君78年9月8日自耕能力證明申請書所附戶籍謄本內職業欄登記為自耕農，且其所居住處所開設新中興理髮廳之營利事業負責人為劉英雲並非其本人‧‧‧無其他旁證足以認定申請人未自任耕作情形下，原承辦人據以核發自耕能力證明，尚無不妥‧‧‧二、數人作證部分已移請南投地檢署偵辦中，如地檢署查證屬實，並經法院判決確定，本所自當依法予以撤銷。」，而有關被告之承辦人貪污案件經台灣南投地方法院於92年5月8日判決無罪（92年度訴字第32號），原告於94年1月18日以上開判決理由中原承辦人所述「未至現場勘查，只書面審查」及原申請人曾義男證述「於申請時無所有之農地及實際耕作之情形」，主張自耕能力證明之核發顯有疏失，申請確認無效並撤銷，經被告以94年1月31日埔振農字第0940001811號函否准所請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及被告於78年9月間核發曾義男之自耕能力證
明書與94年1月31日埔鎮農字第0940001811號函之原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈行政院62年8月9日台62內字第6795號函規定「對於有瑕
疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之。」又內政部80年5月31日台內地字第921248號函規定：「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部訂頒之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，得由原核發機關撤銷之。」再查「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第3條第2款及第5條第1項分別規定「申請人於申請時專任農耕以外之職業者，視為不能自耕，應不准核發本證明書。」、「鄉鎮公所受理申請後，應即派員就簽辦單所列各審核項目逐項審核查實後核發之。」⒉據台灣南投地方法院判決理由四所揭，被告承辦人辯稱
：「農地為父所有，有權利繼承不用到現場勘查，書面審查就可」等語，經查無此規定，不符合上揭核發注意事項第5條第1項之規定。又判決書理由三㈡所揭，申請人曾義男接受調查時，證述其於申請時並無實際耕作，申請書所○○里鎮○里段○○○○段○○○號及494號（重測後變更○○里鎮○○段○○○號及275號）之農地，非其耕作及所有之事實。其證述亦與原告於86年6月16日之聲請書所陳述無異，依上揭核發注意事項第3條第2款規定專任農耕以外之職業者，視為不能自耕，應不准核發自耕能力證明書，而被告卻核發，確有瑕疵，依上揭規定得由原核發機關撤銷。
⒊另被告答辯所引用之判決書理由四㈢及四㈣，其乃被告
承辦人為未有圖利曾義男及故意登載不實之犯行等情所辯，為判決書理由五所揭示，雖未構成貪污要件，但行政上未必就無違失，仍應依事實與相關行政法令規定來審議認定。
⒋依行政程序法第113條第2項規定：「行政處分之相對人
或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」又行政程序法第119條及訴願法第80條第2項對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護。依前揭曾義男之證述，其自耕能力證明書申請書所載資料是不正確，而被告據以作成之行政處分，即不值得保護，自應撤銷。
⒌訴願決定書所主張土地法第30條於89年1月26日修正刪
除，內政部配合修正亦於89年2月18日函釋停止適用「自耕能利證明書之申請及核發注意事項」，類此案件均不再受理申辦云云。查原告於86年6月16日即已聲請查明撤銷曾義男自耕能力證明書在案，而被告也已受理待辦，從函覆略以「已交由該所政風室依規調查」及「南投調查站已轉請南投地檢署偵辦中，如地檢署查證屬實，並經法院判決確定，該所自當依法予以撤銷」為證。本案屬行政上問題，既經被告調查屬實，又要經法院判決，實質意義何在，原告也費解。如今，地檢署查證事實判決書有其筆錄，而法院也已判決，可是被告仍無動靜，為促請被告儘速處理上開函覆，乃聲請有關機關釋示及確認核發曾義男自耕能力證明書之合法性。
⒍又主張主管機關內政部就土地法修正後本於職權為執行
修正後法律所為之函釋，被告就上開行政命令自應受其拘束而適用云云。同理，內政部就土地法修正前本於職權為執行前法律所為之函釋，被告也同樣自應受其拘束而適用。但行政院、內政部、甚至司法院84年5月12日
（84）院台大二字第09416號令司法院大法官會議釋字第379號之解釋，對於瑕疵行政處分之處理，都有明確之釋示與規定，其上級機關也一再函示依法辦理，被告何以皆置之不理，不受其拘束而不適用？如有責任，該歸被告自負。另內政部74年3月28日台內戶字第299773號函釋示自耕能力之認定，係採實質審查認定與國民身分證職業欄之記載無關。
⒎綜上所述，本案違失及瑕疵之處分事實明確，請求判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈本件原告指稱被告於78年9月間核發之系爭自耕能力證
明書不符「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」之規定，並依據內政部80年5月31日台內地字第921248號「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，得由原核發機關撤銷之」函釋，主張被告應撤銷系爭自耕能力證明書云云。惟查，按修正前土地法第30條「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限」之規定業經總統89年1月26日華總一義字第8900017430號令公布修正刪除，是有關依該條規定訂定之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」之規定遂經內政部於89年2月18日以台（89）內地字第8964281號函停止適用在案，有內政部89年5月3日台（89）內地字第8903306號函附卷足佐。又，按「『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』原係審核土地法第30條所稱農地承受人『以能自耕者為限』之身分要件，該條文既經刪除，目前農地承受人已無前述身分要件之限制。故該條文刪除前所核發之自耕能力證明書，縱經發現不合前揭注意事項之規定，於該條文刪除後，亦無撤銷該自耕能力證明書之必要，是以，類此案件，均不再受理申辦」、「土地法第30條刪除後方撤銷自耕能力證明書，原登記機關自無須塗銷其所有權登記」，為內政部89年5月3日台（89）內地字第8903306號、89年6月22日台（89）內地字第8911473號函釋在案。主管機關內政部為因應土地法第30條之修正，本於執行修正後法律之職權，分別為上開函釋，被告自應受該命令之拘束，亦即，被告於土地法第30條修正刪除後，就該條文修正刪除前所核發之自耕能力證明書已無受理撤銷之權限，且地政機關亦無受理塗銷登記之權限，是倘被告受理原告申辦撤銷系爭自耕能力證明書之請求，依行政程序法第116條第6款「缺乏事務權限」為行政處分無效原因之規定，反將因缺乏事務之權限，而導致行政處分無致，故被告否准原告所請，並無違誤。況縱被告允准原告申辦撤銷系爭自耕能力證明書之請求，地政機關亦無受理塗銷登記之權限，是系爭自耕能力證明書之撤銷與否對原告之權利或利益並不生影響，故原告所為請求並無實益，應堪認定。
⒉再查，本件原告並無受有法律上權利或利益之損害，核
與提起行政訴訟之要件不合，所請自非有據。按提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件，若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許；得因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，但斯所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包含事實上之利害關係在內，最高行政法院59年判字第617號、75年判字第362號裁判要旨參照。查，本件原告主張被告違法核發自耕能力證明書予訴外人曾義男，致曾義男將被繼承人曾永溪所有之系爭農地非法移轉於其名下，侵害伊等繼承權，因而提起本件訴訟。然則，原告所稱訴外人曾義男持系爭自耕能力證明書，將被繼承人曾永溪之系爭農地非法移轉至其名下乙事，與系爭自耕能力證明書之核發乃屬二事，縱原告之權利、利益容有遭受損害之情事，亦與被告核發自耕能力證明書無相當因果關係，蓋依斯時法令規定，農地所有權之移轉固須出具自耕能力證明書，然自耕能力證明書之核發並不當然發生農地所有權移轉之法律效果，換言之，農地所有權之變動乃係出於合意移轉之法律上原因事實，如買賣或繼承或徵收等，而縱如本件原告所主張之非法移轉，亦非被告核發系爭自耕能力證明書所直接發生之法律上效果，是被告核發自耕能力證明書之處分本身，無論當否，並未直接當然損害原告之權利或利益，二者間不具直接相當因果關係，原告主張被告核發系爭自耕能力證明書之處分侵害其繼承權云云，顯有誤會，揆諸首開說明，其提起行政訴訟，實於法未合。
⒊末核，原告訴之聲明「被告於78年9月間核發曾義男自
耕能力證明書之原處分撤銷」，開宗明義復稱因不服被告94年1月31日埔鎮農字第0940001811號函所為決定，經向南投縣政府提起訴願，逾3個月不決定，亦未通知延長訴願決定期間，因而提起本件訴訟等語，足認原告係本於行政訴訟法第4條第1項規定而提起撤銷訴訟，然其於事實及理由欄中併請求確認系爭自耕能力證明書無效乙節，乃屬同法第6條規定之確認訴訟救濟範疇，尚非撤銷訴訟所能涵涉，合此敘明。
⒋綜上，被告否准原告所為請求，核無違誤，原告之訴洵屬無據，請求判決如聲明。
理 由
一、按人民提起行政訴訟，應以中央或地方官署之違法處分或決定，致損害其權利，為要件，否則即屬欠缺訴訟法則上之權利保護要件，其起訴不能認為有理由。次按內政部發布之自耕能力證明書之申請及核發注意事項，係基於主管機關之權限，為執行土地法第30條及耕地三七五減租條例第19條等規定而訂定，司法院釋字第347號解釋文前段足資參照。是核發自耕能力證明書審查表審查項目一、即明定，申請原因符合㈠農地所有權買賣、贈與、交換、繼承、法院拍賣。㈡農地設定典權、永佃權。㈢農地辦理預告登記。㈣收回農地自耕之情形之一者，始得依內政部發布之前開注意事項，申請核發自耕能力證明書，尚非任何自承有自耕之事實且有自耕之意願者，主管機關均應核發自耕能力證明書，以備所需。
二、本件訴外人曾義男於78年9月8日以贈與承受其父曾永溪所有之南投縣○里鎮○里段○○○○段212及494地號農地，申請核發自耕能力證明書，經被告核發在案，嗣曾永溪病逝後原告甲○○（即曾義男之弟）、曾賴綉鶯（即曾義男之母）及廖石柱等證人於86年6月16日證明曾義男申請時係從事理髮業並無實際耕作等情，聲請撤銷該自耕能力證明，被告先後於86年7月1日以埔鎮農字第12678號函復「已交由政風室依規調查中」，於87年1月15日埔鎮農字第27778號函復「目前法務部調查局南投調查站尚在調查中，所請歉難照辦」，於87年3月3日以埔鎮農字第2401號函復略以「查曾義男君78年9月8日自耕能力證明申請書所附戶籍謄本內職業欄登記為自耕農，且其所居住處所開設新中興理髮廳之營利事業負責人為劉英雲並非其本人‧‧‧無其他旁證足以認定申請人未自任耕作情形下，原承辦人據以核發自耕能力證明，尚無不妥‧‧‧二、數人作證部分已移請南投地檢署偵辦中，如地檢署查證屬實，並經法院判決確定，本所自當依法予以撤銷。
」，迨有關被告之承辦人貪污案件經台灣南投地方法院於92年5月8日判決無罪（92年度訴字第32號），原告於94年1月18日以上開判決理由中原承辦人所述「未至現場勘查，只書面審查」及原申請人曾義男證述「於申請時無所有之農地及實際耕作之情形」，主張自耕能力證明之核發顯有疏失，申請確認無效並撤銷，經被告以94年1月31日埔振農字第0940001811號函否准所請等情，為兩造所不爭執，並有上開函及判決書影本附卷可稽（見本院卷第10頁至第18頁、第24頁至第25頁）。
三、而「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部訂頒之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，得由原核發機關撤銷之。」固經內政部80年5月31日台內地字第921248號函釋在案，然被告於87年3月3日以埔鎮農字第2401號函復原告甲○○略以「二、經查曾義男君78年9月8日自耕能力證明申請書所附戶籍謄本內職業欄登記為自耕農，且其所居住處所開設新中興理髮廳之營利事業負責人為劉英雲並非其本人，復有曾義男君於申請書上具結（右記土地係申請人之父曾永溪名義而由申請人耕作管理），在無其他旁證足以認定申請人未自任耕作情形下，原承辦人據以核發自耕能力證明，尚無不妥。... 」（見本院卷第14頁該函），由上開函可知，曾義男於申請書所附之戶籍登記簿謄本職業欄係自耕農（見本院向台灣南投地方法院檢察署所調87年度偵字第266號瀆職案卷第22頁），而曾永義居住處所開設理髮廳，其營利事業登計之負責人為其配偶劉英雲，曾永義於上開刑事案件86年11月4日於南投縣調查站供稱：「該理髮店係由我太太擔任理髮師傅，我僅係於晚間幫忙我太太為客人洗頭，或為小孩理髮而已。」、「理髮店係由我太太經營」（見上開刑事卷調查筆錄第9頁反面、第10頁反面），證人廖石柱（即原告之兄）於調查筆錄亦陳稱：「民國75年間曾永溪即健康不佳」（見上開刑事卷內調查筆錄第14頁反面），證人鄧鏗揚（即為曾義男代辦理自耕能力證明書之代書）亦陳稱：「緣於78年間曾義男偕同渠父親曾永義前來我的事務所，渠等向我表示欲委託我辦理曾永溪名下○○里鎮○里段○○○○段212、494地號等2筆田地過戶予曾義男之手續，因當時曾義男未申請自耕能力證明書，依法必須先向公所申請該證明書後始能辦理過戶手續，故我乃先為曾義男辦理自耕能力證明書之申請。」（見同上刑事卷內第16頁反面調查筆錄），況曾義男與其父曾永義均居住於南投縣埔里鎮，其於理髮之空閒時間幫其父耕作管理，曾義男於申請書上載明「右記土地係申請人之父曾永義名義而申請人耕作管理」，亦合乎常情，故被告之承辦人員依上開有關資料於核發曾義男自耕能力證明書簽辦單予以審核而核發自耕能力證明書，並無違誤，再卷附之台灣南投地方法院92年度訴第第32號刑事判決，其理由四第㈢點末段「... 並據以製作自耕能力證明書，難認其審查程序有何瑕疵... 』；理由四第㈣點末段『... 本案曾義男固因農地之移轉獲有利益，然其原因係其與父親曾永溪之贈與合意而得利，並非被告2人核發『自耕能力證明書』而獲得利益即明。」，被告以難謂曾義男於78年申請上開自耕能力證明時，不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書，否准原告所請，依上開規定及說明，原處分並無違誤。
四、原告起訴雖主張：原告之兄（子）曾義男從事專業之理髮業，執業數十年，從未農耕，不具自耕能力，因被告於78年9月間違失核發曾義男自耕能力證明書，致使曾義男持該自耕能力證明書，悄悄將原告之父（夫）曾永溪所有之南投縣○里鎮○里段○○○○段○○○號及494號（重測後變更○○里鎮○○段○○○號及275號）之農地，非法移轉於其名下，侵害原告之繼承權利，因此於86年6月16日請求被告撤銷78年9月間核發曾義男之自耕能力證明書。查「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第3條第2款及第5條第1項分別規定「申請人於申請時專任農耕以外之職業者，視為不能自耕，應不准核發本證明書。」、「鄉鎮公所受理申請後，應即派員就簽辦單所列各審核項目逐項審核查實後核發之。」據台灣南投地方法院判決理由四所揭，被告承辦人辯稱：「農地為父所有，有權利繼承不用到現場勘查，書面審查就可」等語，經查無此規定，不符合上揭核發注意事項第5條第1項之規定。
又判決書理由三㈡所揭，申請人曾義男接受調查時，證述其於申請時並無實際耕作，申請書所○○里鎮○里段○○○○段○○○號及494號（重測後變更○○里鎮○○段○○○號及275號）之農地，非其耕作及所有之事實。其證述亦與原告於86年6月16日之聲請書所陳述無異，依上揭核發注意事項第3條第2款規定專任農耕以外之職業者，視為不能自耕，應不准核發自耕能力證明書，而被告卻核發，確有瑕疵，依上揭規定得由原核發機關撤銷。被告承辦人雖未構成貪污要件，但行政上未必就無違失，仍應依事實與相關行政法令規定來審議認定。依前揭曾義男之證述，其自耕能力證明書申請書所載資料是不正確，而被告據以作成之行政處分，即不值得保護，自應撤銷。原告於86年6月16日即已聲請查明撤銷曾義男自耕能力證明書在案，而被告也已受理待辦，從函覆略以「已交由該所政風室依規調查」及「南投調查站已轉請南投地檢署偵辦中，如地檢署查證屬實，並經法院判決確定，該所自當依法予以撤銷」為證。本案屬行政上問題，既經被告調查屬實，又要經法院判決，實質意義何在，原告也費解。如今，地檢署查證事實判決書有其筆錄，而法院也已判決，可是被告仍無動靜，為促請被告儘速處理上開函覆，乃聲請有關機關釋示及確認核發曾義男自耕能力證明書之合法性。行政院、內政部、甚至司法院84年5月12日（84）院台大二字第09416號令司法院大法官會議釋字第379號之解釋，對於瑕疵行政處分之處理，都有明確之釋示與規定，其上級機關也一再函示依法辦理，被告何以皆置之不理，不受其拘束而不適用？如有責任，該歸被告自負。另內政部74年3月28日台內戶字第299773號函釋示自耕能力之認定，係採實質審查認定與國民身分證職業欄之記載無關云云，然查：被告係依規定予以審核而核發曾義男之自耕能力證明書，被告行政處分並無違法，已如前述，且本件原告主張被告違法核發自耕能力證明書予訴外人曾義男，致曾義男將被繼承人曾永溪所有之系爭農地非法移轉於其名下，侵害伊等繼承權，因而提起本件訴訟。然則，原告所稱訴外人曾義男持系爭自耕能力證明書，將被繼承人曾永溪之系爭農地非法移轉至其名下乙事，與系爭自耕能力證明書之核發乃屬二事，縱原告之權利、利益容有遭受損害之情事，亦與被告核發自耕能力證明書無相當因果關係，蓋依斯時法令規定，農地所有權之移轉固須出具自耕能力證明書，然自耕能力證明書之核發並不當然發生農地所有權移轉之法律效果，換言之，農地所有權之變動乃係出於合意移轉之法律上原因事實，如買賣或繼承或徵收等，而縱如本件原告所主張之非法移轉，亦非被告核發系爭自耕能力證明書所直接發生之法律上效果，是被告核發自耕能力證明書之處分本身，無論當否，並未直接當然損害原告之權利或利益，二者間不具直接相當因果關係，原告主張被告核發系爭自耕能力證明書之處分侵害其繼承權云云，亦有誤會，原告上開主張均非可採。
五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定雖另以其他理由維持原處分，結論並無不同，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴請撤銷被告於78年9月間核發曾義男之自耕能力證明書部分，按自耕能力證明書之撤銷，係行政機關之職權，非司法機關之權限，惟原告之真義應係訴請被告應作成將78年9月間所核發之自耕能力證明書予以撤銷之行政處分之課以義務訴訟，原告對此亦提起訴願，其提起行政訴訟雖合於程序，惟其請求無理由，亦如前所述，此部分亦應予以駁回，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
書記官 邱 吉 雄