臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00335號原 告 甲○○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○子○○丑○○○寅○○卯○○共 同訴訟代理人 陳淑芬 律師被 告 苗栗縣頭屋鄉公所代 表 人 辰○○訴訟代理人 江銘栗 律師複代理人 盧烽池 律師上列當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告前以民國（下同）65年12月31日頭鄉建字第7779號函知訴外人張增秀（歿，原告丁○○、戊○○為其繼承人）、原告乙○○及丙○○等人：「台端申請開闢新和昌茶廠後面之6公尺計畫道路案．．．土地由業主暫時無條件提供，以後其他都市○○道路用地有補償時，本件併案辦理。」並由張增秀等人先行提供其所有重測前坐落苗栗縣○○鄉○○段609之36、之97、之100、之98、之104、之105、之65、之66、之69、之99、之101、之102、之103、之89地號等14筆土地（下稱系爭土地，原告甲○○○、己○○、庚○○、辛○○、胡劉秀妹、癸○○、子○○、范陳黃榮、卯○○、寅○○等為該土地分割出售之繼受取得人）作闢建該鄉都市○○○○號道路使用。嗣被告於78年為闢建該鄉第5、6、7號計畫道路用地，擬具徵收計畫書，經苗栗縣政府層報台灣省政府，以78年8月21日（78）府地二字第9541號函，同年8月22日（78）府地二字第95342號函，及同年8月22日（78）府地二字第95338號函，准予照案徵收，惟第6號道路之徵收補償範圍，未包括同屬坐落第6號道路之系爭土地，被告雖於92年5月30日召開頭屋鄉頭屋都市○○區○○號道路已開闢未徵收補償協調會，作成協調價購及補償金額之協議結論，惟須經頭屋鄉民代表會同意編列預算後始可實施。嗣經苗栗縣頭屋鄉民代表會於92年11月28日第17屆第3次定期第7次會議決議將系爭土地徵收費新台幣（下同）100萬元全數刪除，並俟業主依司法程序求償後，請被告編列經費給予補償；中央若有辦理價購，請一併辦理。並於93年4月2日苗栗縣頭屋鄉93年度第2次追加減預算協調會作成結論，請被告協助系爭道路地主循司法或行政訴訟途徑解決，原告等遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告應就原告甲○○○所有坐落苗栗縣○○鄉○○段○
○段○○○○號、面積33.62平方公尺土地乙筆，辦理徵收，並給付原告甲○○○734,260元補償費。
⒉被告應就原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○共同坐
落同小段757地號、面積28.43平方公尺土地乙筆與同小段841地號、面積106.89平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告乙○○708,413元、丙○○708,413元、丁○○354,206元、戊○○354,206元補償費。
⒊被告應就原告丁○○、戊○○共同坐落同小段813地號
、面積218.24平方公尺土地乙筆與同小段834地號、面積47.53平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告丁○○1,691,307元、戊○○1,691,307元補償費。
⒋被告應就原告己○○所有坐落同小段763地號、面積10.
97平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告己○○135,150元補償費。
⒌被告應就原告庚○○所有坐落同小段812地號、面積3.7
8平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告庚○○46,569元補償費。
⒍被告應就原告辛○○所有坐落同小段814地號、面積3.3
8平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告辛○○41,641元補償費。
⒎被告應就原告壬○○○所有坐落同小段822地號、面積
1.04平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告壬○○○12,812元補償費。
⒏被告應就原告癸○○所有坐落同小段824地號、面積0.8
5平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告癸○○10,472元補償費。
⒐被告應就原告子○○所有坐落同小段825地號、面積0.8
6平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告子○○10,595元補償費。
⒑被告應就原告丑○○○所有坐落同小段826地號、面積
4.92平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告丑○○○60,614元補償費。
⒒被告應就原告卯○○所有坐落同小段833地號、面積12.
09平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告卯○○148,948元補償費。
⒓被告應就原告寅○○所有坐落同小段842-1地號、面積
5.05平方公尺土地乙筆辦理徵收，並給付原告寅○○82,626元補償費。
⒔訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件被告前以65年12月31日頭鄉建字第7779號函知訴外
人張增秀（原告丁○○、戊○○之父）、原告乙○○及丙○○等人：「台端申請開闢新和昌茶廠後面之6公尺計畫道路案．．．土地由業主暫時無條件提供，以後其他都市○○道路用地有補償時，本件併案辦理。」並由張增秀等人先行提供其所有系爭土地闢建為6公尺寬計畫道路〈第6號道路〉，有用地清冊為證，嗣被告於78年間為興闢頭屋鄉第5、6、7號計畫道路用地，擬具徵收計畫書，並經台灣省政府准予照案徵收，然第6號道路之徵收補償範圍，未包含同屬坐落第6號道路之系爭土地。既原約定條件已成就，被告未依約定併案辦理，顯有違誠實信用原則與平等原則，經張增秀循序提起再訴願經台灣省政府決定將原處分（不作為）、原決定均撤銷，由原處分機關速為處分。雖被告於92年5月30日召開頭屋鄉頭屋都市○○區○號道路已開闢未徵收補償協調會，並作成協議結論，然卻遲無消息，原告丁○○乃向監察院陳情，經監察院函覆被告應徵收，惟苗栗縣頭屋鄉民代表於93年4月2日會議作成請被告協助原告等人依訴訟途徑解決，原告迫不得已，乃依協議契約之法律關係提起本件訴訟。
⒉針對本件原告之請求，被告與原告於92年5月31日在頭
屋鄉頭屋都市○○區○號道路已開闢徵收補償協調會上達成協議，故類推適用民法第129條第1項第1款、第2款及第137條第1項之規定，時效已中斷，並無逾期之問題。又上開協議內容即僅協議內容實施必需經頭屋鄉民代表會同意編列預算後始可實施，而非頭屋鄉民代表會不同意編列預算者即不承認請求。
⒊次按上開協議內容於93年4月2日上午9時10分至10時在
苗栗縣頭屋鄉93年度第2次追加減預算協調會，因派系問題，故而會議結論「１有關本鄉頭屋鄉都市○○區○○號道路已開闢未徵收乙案，本所同意自93年度起分6年逐年編列預算，原則上每年不得少於壹佰萬元，以作為土地協調價購費用。２本協議案已達成協調如結論一，本所於93年度與各業主訂定土地價購買賣契約，如有必要亦可經法院公證程序，本案土地所有權業主須先行過戶頭屋鄉公所名下後始可領取價購金。３本案經雙方同意以92年度土地公告現值加4成之金額價購，補償費金額不滿壹拾萬以上之業主，本所第1年（93）編足預算一次付清，壹拾萬元以上之業主逐年分攤比率發放補償，如財源許可本所同意多編列預算期早日完成價購補償。４以上結論及補償金額須經頭屋鄉民代表會同意編列預算後始可實施。」換言之，實施協議內容條件變成不可能實現，原告於94年6月22日向鈞院起訴請求為訴之聲明判決，依前所述時效中斷重新起算，並無逾期問題。
⒋有關上開會議結論４「以上結論及補償金額須經頭屋鄉
民代表會同意編列預算後始可實施。」之「須經頭屋鄉民代表會編列預算後始可實施」，其義若依被告所稱係附條款者之意思，則此條款純粹訴之於頭屋鄉民代表會喜好，此種為隨意條件，應不生效力。又頭屋鄉民代表會第17屆第3次定期大會決議「分年辦理6號道路徵收費壹佰萬元，全數刪除。（附帶決議１俟業主依司法程序求償後請公所編列經費給予補償。２中央若有辦理價購，請一併辦理）」及苗栗縣頭屋鄉93年度第2次追加減預算協調會，該鄉民代表會亦作成「○○○鄉○號道路徵收費用壹佰萬元。請公所依本會第17屆第3次定期會議決辦理，並速請公所協助前述道路地主循司法或行政訴訟途徑解決，如取得勝訴將要求‧‧‧」，縱算是條款亦可得知鄉民代表會對所賦予權利亦放棄由司法判決，故原告起訴並無不合。
⒌再按依「苗栗縣頭屋鄉公所94年12月20日頭鄉建字第09
40009810號函說明２：依據頭屋鄉民代表會第17屆第3次定期會議決：分年辦理〈六號道路〉徵收費壹佰萬元全數刪除。〈附帶決議：1.俟業主依司法程序求償後請公所編列預算予補償，2.中央若有辦理價購，請一併辦理〉現本所依決議案已進入司法程序，因此目前本所在缺乏經費情況下無法辦理；又目前中央對8公尺以下道路未實施全面徵收價購作業」，被告將代表會決議情形告知原告，要原告起訴亦表示同意依決議改由司法途徑解決，原所附「須經頭屋鄉民代表會編列預算後始可實施」亦等於兩造同意取消。
㈡被告答辯：
⒈依據原告起訴意旨所載：「．．．苗栗縣頭屋鄉民代表
會於93年4月2日會議作成要被告協助原告等人依訴訟途徑解決，原告迫不得已故而提起本件起訴。」等語。又依據苗栗縣頭屋鄉民代表於93年4月2日會議結論：「○○○鄉○號道路徵收費用1百萬元，請公所依本會第17屆第3次定期會議決議辦理，並建請公所協助前述道路地主循司法途徑解決」等語。而依據頭屋鄉民代表大會第17屆第3次定期大會決議：「 1、分年辦理6號道路徵收費用壹百萬元，全數刪除。（附帶決議：1.俟地主依司法程序求償後請鄉公所編列預算給予補償2.中央若有辦理價構，請一併辦理）」等語。足證頭屋鄉民代表會並不同意於92年5月30日協調會議之協議結論，至屬明確。
則被告即應依法提出訴願，始得依行政訴訟法第5條第1項、第2項所定提起行政訴訟。
⒉按被告為辦理苗栗縣頭屋鄉第5、6、7號計劃道路用地
，擬具徵收計劃書，經苗栗縣政府層報台灣省政府，以78年8月21日（78）府地二字第95341號函，同年8月22日（78）府地二字第95342號函，准予照案徵收，因○○○鄉○○號○○道路前段已開闢之道路，依被告65 年12月31日頭鄉建字第7779號函之意旨，原告等於此時即可行使請求權，請求被告依法徵收，惟原告等卻遲至94年6月始以本訴請求被告依法徵收並給付徵收補償金，已逾15年，依最高行政法院92年度判字第507號、93 年度判字第843號判決要旨及法務部90年3月22日法90令字第008617號函釋，公法之請求權亦有民法消滅時效規定之適用，則本案亦已罹於15年之消滅時效。
⒊依據92年5月30日頭屋鄉頭屋都市○○區○號道路已開闢
未徵收補償協調會之協議結論第4點：結論及補償金額須經頭屋鄉民代表同意編列預算後始可實施等語，足見該協調會之協議，係附帶條件之協議，需經頭屋鄉民代表會同意始生效力，而頭屋鄉民代表會於93年4月2日會議，決議依循該會第17屆第3次定期大會決議辦理，即刪除所編列之預算，否決前揭92年5月30日徵收補償協調會之協議結論，則該協調會議之結論，自已不生效力，原告依此不生效力之協議，主張徵收補償，依法自屬無據。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條所明定。本件原告係依據協議契約而提起本件給付訴訟，自無應依同法第5條須經訴願程序後始得提起行政訴訟之限制，被告辯稱原告未經訴願程序，所提本件訴訟為不合法，尚無足採，合先敘明。
二、本件原告丁○○、戊○○之被繼承人張增秀前即已於85年5月13日請求被告辦理本件之徵收補償事宜，惟被告均未予置理，此有86年1月18日台灣省政府86府訴1字第144157號再訴願決定書在卷可稽。嗣被告後於92年5月30日與原告等達成補償協議書，亦有該協議書在卷可憑，是縱原告等於78年8月21日即知悉除系爭土地外○○○鄉○○號○○道路已核准徵收，並於嗣後發放補償費，迄原告於92年5月30日前已向被告請求徵收補償事宜，自未逾15年之消滅時效。
三、本件被告前雖以65年12月31日頭鄉建字第7779號函知訴外人張增秀（原告丁○○、戊○○之父）等三人：「台端申請開闢新和昌荼廠後面之6公尺計畫道路案．．．土地由業主暫時無條件提供，以後其他都市○○道路用地有補償時，本件併案辦理。」，經核該函僅係被告單方之意思表示，並非雙方意思合致之協議契約，且該意思表示，亦已因嗣於92年5月30日與原告達成附條件之補償協議內容而變更。
四、另原告與被告於92年5月30日召開補償協調會，經雙方簽名達成之協議，固可認係協議契約，惟該協議內容載明：⒈有關本鄉頭屋鄉都市○○區○○號道路已開闢未徵收乙案，本所同意自93年度起分6年逐年編列預算，原則上每年不得少於壹佰萬元，以作為土地協調價購費用。⒉本協議案已達成協調如結論一，本所於93年度與各業主訂定土地價購買賣契約，如有必要亦可經法院公證程序，本案土地所有權業主須先行過戶頭屋鄉公所名下後始可領取價購金。⒊本案經雙方同意以92年度土地公告現值加4成之金額價購，補償費金額不滿壹拾萬以上之業主，本所第1年（93）編足預算一次付清，壹拾萬元以上之業主逐年分攤比率發放補償，如財源許可本所同意多編列預算期早日完成價購補償。⒋以上結論及補償金額須經頭屋鄉民代表會同意編列預算後始可實施。足見該協調會之協議，係附帶條件之協議，需經頭屋鄉民代表會同意始生效力，而頭屋鄉民代表會第17屆第3次定期大會決議，將分年辦理6號道路徵收費壹佰萬元全數刪除，有該定期會議事錄在卷可憑，即已否決前揭92年5月30日徵收補償協調會之協議結論，則該協調會議之結論，已無從據以請求。另被告94年12月20日頭鄉建字第0940009810號函說明２所載：依據頭屋鄉民代表會第17屆第3次定期會議決：分年辦理〈6號道路〉徵收費壹佰萬元全數刪除。〈附帶決議：
1. 俟業主依司法程序求償後請公所編列預算予補償，2.中央若有辦理價購，請一併辦理〉現本所依決議案已進入司法程序，因此目前本所在缺乏經費情況下無法辦理；又目前中央對8公尺以下道路未實施全面徵收價購作業等語，亦同申斯旨，原告所述該協議契約所載隨意條件不生效力，及原所附「須經頭屋鄉民代表會編列預算後始可實施」之條件亦經兩造同意取消，顯無足採。
五、綜上所述，原告依據業經頭屋鄉民代表會決議否決編列預算之92年5月30日頭屋鄉頭屋都市○○區○號道路已開闢未徵收補償協調會之協議契約，主張被告應辦理徵收並給付原告補償費，自屬無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 95 年 4 月 21 日
書記官 詹 靜 宜